政府有效投資的界定及其重點領域

政府有效投資，在當前擴大內需實施超常規逆周期宏觀調控的關鍵階段，更凸顯了中央對其所強調的“關鍵”意義。我認為，對與之相關聯的“有效性”，可以提出以下更深層次的認識。

有效投資的七個層次的認識

第一，政府應該做的投資有別于企業在競爭性市場的投資。當下中央強調要提高投資效益，又特別注重逆周期調節，因此，政府發力安排有效投資是具有舉足輕重的意義的，政府在支持企業參與充分競爭領域的投資之外，還需注重自己另外投資于和市場局限性、市場失靈相關的公共產品、準公共產品性質的工程基礎設施領域。這是首先要掌握的政府投資“有效性”的要領。

第二，超常規的政策組合效應。在逆周期調節中，政府對加力擴大內需進行了一系列的政策性安排，在調節過程中，如何在正確投資方向引導下，把握政策擴張性的合理力度，與政策的有效性有關。目前中央非常明確地提出了“超常規”的政策組合，即更加積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策的雙搭配，這與政策的有效性具有內在的邏輯關系。如果以這種超常規的、加大力度的政策來推動擴大內需的調節，在正確方向之下又有力度方面的匹配，產生的效應就應當是較有效地增加就業，而這些政府應做的公共工程、基礎設施投資項目，還將產生大量的需求，如設備、原材料等方面的訂單進入市場。在提供崗位需求方面，可產生羅斯福新政的“以工代賑”效應。隨著訂單調動產能潛力和以工代賑提升景氣之后，順理成章的是提升了消費能力和調動大市場的消費潛力，助力提振消費這個重要命題，助益以有效投資為關鍵、消費為基礎的社會再生產的大循環，形成投資與消費良性互動狀態。

河北秦皇島打造會呼吸的綠色生態型海綿城市

第三，增強發展后勁，從短期銜接中長期、超長期方面優化結構的有效性。總量擴張的逆周期調節是正確的，但還不夠；財政政策的特點就是可以通過收入和支出來區別對待，突出重點，統籌安排，優化結構。將短期銜接到中長期，增強了發展的后勁。但發展后勁在一般的有效性考核里是很難量化的，一般微觀主體做的投資項目，比如制造業的項目等，相對來說有效性比較容易衡量，但在宏觀層面，尤其是50年的超長期特別國債，對于優化結構、提供增長后勁的正面效應怎么進行精準量化，這真是全世界的難題，但是這個方面的正面效應非常重要。

第四，政府推動的基礎設施建設具有“適當超前”的規律。如果能夠正確地掌控基礎設施建設，那么就可以提升投資的“有效性”，形成一種對應關系。反之，如果掌握得不好，對于有效性則是有損害的。我國有多年實踐經驗可進行總結，其中，對這些年我國政府公共工程、基礎設施建設存在一些爭議，有些人認為存在過度超前的問題，但我認為主導性的問題，還是提前量不足。究其原因，有的是規劃上認識不足，有的是受限于當時的條件。比如首都機場改擴建項目，改革開放以后先是改造了T1，以后又不得已而建T2，但T2運營沒幾年又要搞T3。如果將T2、T3一起做，總成本和結構會更合理。但因當時種種限制條件，只能先建T2，幾年后覺得經濟發展超出了預想，再把T3建出來，運行幾年后發現還不行，再搞大興機場。在規劃上固然有客觀各方面的限制，但主觀方面還有可總結的規律。中國在發展過程中，往往主要的局限不是過度了、超前了，而是超前度不足。我國第一條代表性的高速公路是沈大路，設計時就存在超前不足問題，沒修幾年，不得不把全線停下來重新征地、加寬車道。老百姓本來對這條高速公路感覺是很好的，結果封了路之后怨聲載道。后來滬寧高速公路也出現了同樣的問題，在解決方案上就不敢再把路封掉，變成了單向交錯施工，高速路變成了非高速路，但好歹這條路還能通行；當然老百姓還是多有抱怨—這都是教訓。這些年，很多人批評中西部的高速公路上“空空蕩蕩”，沒什么車走，那是沒有看到超前性的意義：“要想富，先修路”，這是一個規律性的認識，中西部的路哪怕后面多少年間仍然不如東部的路熱鬧，但是這種投資建設的卻是分布于全國各地呈現全覆蓋狀的準公共產品性質的干道網，這是我國走向共同富裕社會的基礎條件，這些都是有效性的體現。所以，適當超前的規律需要進一步總結，這關系到我們政府投資算總賬的有效性程度，在可持續發展方面，我們應該追求達到更高的水平。

青藏鐵路的建設和運營彰顯了中國共產黨的堅強領導力和戰略決策力

第五，更廣義的“正外部性”投資效益。與上述投資分析有關，如果從“惠民生”和促進全社會共享改革開放成果來說，學術界給出概念的“綜合績效”，或稱“國民經濟綜合效益”，講的就是超越微觀直接效益眼界的更廣義的“正的外部性”。比如說，青藏鐵路建成了這么多年，如果從財務表現來說，估計收回投資還是遙遙無期的；其運營成本能不能靠現在的貨運收費、客運賣票收入來覆蓋，也是個問題。但是這個投資建設項目對于整個全局的戰略意義，就是它的正外部性。

青藏鐵路什么時候建？早一點晚一點，不可能非常精確，當年就是抓住“四萬億一攬子政府投資計劃”這個應對世界金融危機沖擊的特殊推動因素，達成基本共識，就把它建出來了。這個項目關系到國家的統一，民族的團結，使邊疆以西藏自治區區域為代表的社會成員，更好地享受改革開放的成果，而且還以此工程為重要支撐條件抵御敵對勢力搞民族分裂的破壞性因素，等等。所有這些，都是在“正的外部性”里所包含的“有效性”。

第六，政府投資的有效性，還要體現在對企業投資的“外部環境拉動效應”。不少企業現在投資積極性不足，這有很多原因，如整體市場營商環境方面，有不利于形成長期主義耐心資本行為的問題。但是總體來說，各個分散的微觀市場主體，也是可以被周圍的社會氛圍所影響的。如果政府投資擴大內需、優化結構，把經濟景氣度往上提升，配之以保護產權、保障公平競爭的措施，這樣越來越多的信心不足的企業，就有可能開始考慮：要跟進了。他怕別人都已經動手，我再進去就晚了。這樣的一種拉動效應，當然還得配上其他因素，但以政府投資提升景氣度顯然是一個重要的推動因素，它有利于改善投資預期，提振市場信心。這也緊密關聯宏觀政策方針落在政府投資上應體現的有效性問題。

第七，政府投資具體項目需要以可行性研究和高水平的操作方案來支持。因為工程資金的管理、施工質量的工程監理、工期的保障等，所有這些具體管理要素，顯然都同項目投資的有效性相關，不可忽視。

對政府有效投資重點領域的認識

基于政府投資有效性的七個層次的解說，可進而討論對重點領域的認識。

對當前政府有效投資的重點領域，中央有非常明確的表述，即“兩重”—國家重大戰略實施和重點領域安全能力的建設。具體而言能做什么？舉一個例子可以加強宣傳和動員安排：我們現在應當把中國各中心區域的海綿城市和海綿流域建設加快做出來。這方面的教訓十分明顯。幾年前，鄭州大雨后有的隧道里發生淹車、死人的事，隨后披露的消息說，鄭州原來對海綿城市建設已經投入了大量資金，卻未能避免那次悲劇。這可能有各種原因：也許工程建了一半還沒有完善，也有可能是規劃不當，還有可能是工程質量有問題等等。但無可回避的是，一定得總結經驗教訓，趕快把這個事做到位，城市基礎設施建設一定要以人民為中心。鄭州如此，之后每年夏天雨季，從南方到中部到北方，都會發生大大小小刺激人的消息，它們都跟這個事情的處理相類似；前幾年北京及周邊大雨，門頭溝與河北涿州也發生類似的澇災。

北京王府井地下綜合管廊主體完工驗收

在這些中心區域建設海綿城市的同時，一定要建成環保專家所說的“海綿流域”，它涉及整個水系相關的通盤治理建設。北京市海淀公園是海綿城市建設的試點。目前海綿城市工程應當怎樣擴展，怎樣在北京連成片？連成片一定要跟北京整個水系一起考慮。同時，還一定要在地域的、物理的意義上，通盤考慮怎么建設地下綜合管廊，這也是說了多年的事情。以高水平的現代化為取向，避免老百姓說的“馬路裝拉鏈”，就必須建設這個地下綜合管廊。自然是要先從中心區域開始建，特別是要從新區的發展開始建。

城鄉接合部外推的時候，我認為應硬性規定為一個指令性的圖紙：凡是不按照地下綜合管廊設計的，就不允許開工。老區只好慢慢地逐步建設。在過去這樣天文數字的投資很難下決心，而現在應發力推進，此其時矣！有超長期的國債，以50年的閉環為基礎，一定能把這個事情解決。

綜合管廊竣工運行起來以后，有弱現金流，主管機構對進入這個管廊的所有管線的管理主體，要收年費，而年費的源頭是使用者付費，這個循環是很清楚的。以50年為期，足夠使這個閉環的弱現金流的循環不必體現為財政赤字。這是運用我們公共部門負債安全區空間，可以做的一個非常長遠的、有正面有效性的大工程，也是多少年來我們想做做不成的事，現在得趕快做。

還有什么應該配套考慮呢？一定要把地鐵和與地鐵配套的整個軌道交通網，在海綿城市、水系建設和綜合管廊的“規劃先行、多規合一”的前提之下，納入通盤規劃，盡快建好。北京、上海和我國其他一大批中心城市，現在直觀情況是看起來跟紐約曼哈頓、東京銀座類似，高樓大廈林立，但實際的交通治理水平差得太多：紐約、東京的機動車擁有率明顯高于北京、上海，但是卻不用像北京、上海這樣實行限購（北京是靠搖號，上海還加上一個“最貴的鐵皮”——車牌競價）。什么道理呢？就是因為我們的軌道交通建設，還遲遲沒達到有效供給的水平，如果到了一定的程度，過了臨界點，老百姓有錢可放開讓他們買車，人們首選的，是用機動車來應急和周末、節假日體驗和享受生活；通常出行，首選進入軌道交通網，特別是通勤族，如果住在郊區，他可以把車開到國家規劃好的平價停車場、停車位上，然后進入軌道交通網，安全、準時、少污染、少煩惱到達目的地。這樣一個有效供給支撐著的高水平的現代化都市生態，我們其實還差之遠矣，現在正是發力建設的機遇期。為克服政府財力不夠的局限，北京地鐵4號線、16號線都是采用PPP模式（政府和社會資本合作），非常好的經驗，為什么不能繼續鼓勵做呢？其他很多城市，都應這樣積極推進起來。據說有關部門把300萬人口定為同意給地鐵立項的硬杠杠，其實從國際經驗看，幾十萬人口的城市，只要有一定的流動人口規模和景氣度，就應該趕快建設軌道交通。

如果把這些事情在中國主要的中心區域做起來后，還要規劃建設城市停車場、停車位。這個事情其實影響重大，實際上對于現代城鎮生活而言，這是一定要匹配的。包括在物理空間緊張的區域。亟應在政府規劃之下建設相應需求的立體停車位。早前已有企業開發了立體化方案：一個停車位，上下合在一起有十個位子，地下地上各五層，最高最低的車，調到地面開走，在50秒之內即可解決問題。我國有這方面的供給能力，關鍵是要有啟動資金，可采用創新模式PPP，因為一旦竣工使用時就有現金流，是非常好的一個機制。前些年交通運輸部說，目前全國缺少5000萬個停車位，現在說不止5000萬個了。可以算一算，僅這一項，假定建一個停車位平均要10萬元（如果配充電樁還得再高一點），這就是50000億元的投資需求了！千頭萬緒的事情中，這么一個投資事項，就超出當年的“40000億一攬子投資”了。要說它有沒有效？非常有效。還有老舊小區改造，比如十幾年、二十年之前，四層、五層的居民樓沒有電梯，天經地義，現在不行，大家都希望裝電梯了。又比如鄉村振興、新區開發等等方面，類似這些的投資潛力太大了，可做的事情太多了。

生產要素方面，鋼材、水泥、勞動力、技術力量、管理力量、各種設備，我們一樣都不缺，許多原來看著是過剩產能的，一旦投資做起來了，訂單來了，它馬上轉為有效產能。總之，我們不缺生產要素，往往缺乏的是好的機制和一個創新的意識，去更加有效解決現實問題。

我們需要抓住機會，用公債來形成資金來源，作長期閉環的公債運營，包括專項債、特別國債、超長期特別國債，在我國“發得出，用得上”，當下正是一個非常好的歷史契機。

我們要破解一些認識上的誤區。現在經常聽到一些看法，認為中國投資已經飽和，找不到地方政府合適的投資項目，政府投資注定是無效的，等等。這些都是很有影響的說法，但是這些觀點是片面的。確實有些投資可能無效，可能浪費，舉債也出現過像貴州一方面有那么好的縣縣通高速、村村通硬路面、安順的數字產業集群發展，卻另一方面也有獨山縣那個大而無當用巨量資金砸進去的水司府，正反兩面都有，但不能用反面的來否定正面的。我們一定要嚴密防范失誤，盡可能提高投資水平，提高政府的有效性。 ①

（編輯季節）