隱私保護與反壟斷的三重關(guān)系及其協(xié)同路徑

一、問題的提出：隱私保護與反壟斷協(xié)同的必要性

保護1與反壟斷呈現(xiàn)一定的交叉趨勢，這類涉及技術(shù)發(fā)展的新問題面臨監(jiān)管層面的“科林格里奇困境”，2已引發(fā)國際社會的高度重視。2021年，英國競爭與市場管理局（CMA）與英國作為數(shù)字經(jīng)濟時代的兩個重要議題，隱私信息專員辦公室（ICO）發(fā)布聯(lián)合聲明《數(shù)字市場中的競爭與數(shù)據(jù)保護》。 ³2023 年，法國競爭管理局（FCA）與法國國家信息自由委員會（CNIL）發(fā)布聯(lián)合聲明《競爭與個人數(shù)據(jù)：共同的目標(biāo)》。4此外，2024年，國際競爭網(wǎng)絡(luò)（ICN）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）也發(fā)布了隱私保護與反壟斷交叉領(lǐng)域的調(diào)研報告。這些執(zhí)法聲明與調(diào)研報告梳理了隱私保護與反壟斷的復(fù)雜關(guān)系，探討了加強部門協(xié)同監(jiān)管的可能途徑。執(zhí)法實踐方面，繼2019年德國Facebook案后，域外多個轄區(qū)反壟斷執(zhí)法部門積極推動隱私保護相關(guān)反壟斷執(zhí)法，主要聚焦濫用市場支配地位和并購審查領(lǐng)域。雖然理論上來看，經(jīng)營者之間可能就降低隱私保護水平達成壟斷協(xié)議，“但實踐中尚未出現(xiàn)相關(guān)案例。在隱私保護相關(guān)濫用市場支配地位案件中，可以將濫用行為劃分為兩類一“弱隱私保護濫用行為”與“強隱私保護濫用行為”。弱隱私保護濫用行為主要表現(xiàn)為經(jīng)營者濫用市場支配地位違法收集與使用用戶個人數(shù)據(jù)，其行為直接影響主體是用戶，表現(xiàn)為隱私保護水平的降低，但也會產(chǎn)生排除、限制競爭效果，典型代表是德國Facebook案、土耳其Meta案°和尼日利亞Meta案“。強隱私保護濫用行為主要表現(xiàn)為數(shù)字平臺濫用市場支配地位操縱其用戶隱私政策，其提高隱私保護水平的行為可能不當(dāng)削弱其他經(jīng)營者收集與使用用戶個人數(shù)據(jù)的能力，從而鞏固自身數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢，產(chǎn)生排除、限制競爭效果，出現(xiàn)“強隱私保護壟斷悖論”，典型代表是英國谷歌“隱私沙盒”案和法國蘋果ATT案13。在并購審查案件中，隱私保護的考量同樣是多方面的。反壟斷執(zhí)法部門可能考慮并購對隱私保護競爭的負面影響，或者在分析數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)封鎖和競爭性敏感信息交換問題時考慮隱私保護規(guī)則的影響（如歐盟微軟收購LinkedIn案‘4和蘋果收購Shazam案），或者在考慮數(shù)據(jù)開放等救濟措施時兼顧對隱私保護的考慮（如歐盟谷歌收購Fitbit案1）。

雖然我國還未出現(xiàn)隱私保護與反壟斷交叉領(lǐng)域直接相關(guān)的執(zhí)法案例，但學(xué)術(shù)討論已經(jīng)逐步展開。最初的研究主要涉及隱私保護能否以及如何納入反壟斷執(zhí)法框架，17后續(xù)研究進一步從濫用市場支配地位制度1以及并購審查制度19兩個視角討論反壟斷法如何考慮隱私保護問題，在隱私的反龔斷保護模式上則存在直接保護與間接保護模式之爭2。近年來，學(xué)術(shù)界又進一步對隱私保護與反壟斷之間的互補與沖突關(guān)系展開了研究。2整體而言，國內(nèi)目前對于隱私保護與反壟斷之間關(guān)系的體系性認知還有完善空間，主要存在三方面問題：第一，研究主題較為分散，主要關(guān)注隱私保護對反競爭效果分析的影響，以及反壟斷救濟措施可能帶來的隱私風(fēng)險，尚未對隱私保護與反壟斷在不同關(guān)系中的雙向影響展開系統(tǒng)分析。第二，研究視角具有局限性，主要從反壟斷法視角開展研究，缺乏從隱私保護規(guī)則的視角思考反壟斷可能對其產(chǎn)生何種影響的研究。第三，研究內(nèi)容尚不完整，比如濫用市場支配地位制度視角的研究主要關(guān)注弱隱私保護濫用行為，而較少討論體現(xiàn)隱私保護與反壟斷沖突關(guān)系的強隱私保護濫用行為。為更好協(xié)調(diào)隱私保護與反壟斷兩套制度，充分實現(xiàn)隱私保護與公平競爭價值，有必要結(jié)合國內(nèi)外最新的學(xué)術(shù)討論及實踐進展，系統(tǒng)梳理隱私保護與反壟斷之間的復(fù)雜關(guān)系，并進一步探討二者的協(xié)同路徑。

二、隱私保護與反壟斷的三重關(guān)系

隱私保護與反壟斷之間的復(fù)雜關(guān)系可以區(qū)分為互補關(guān)系、制約關(guān)系和沖突關(guān)系三類。二者不僅因政策目標(biāo)的互補而相互促進，也可能因彼此政策目標(biāo)的差異而產(chǎn)生沖突。此外，在隱私保護和反壟斷規(guī)則日漸交融的背景下，二者也影響著彼此的法律規(guī)范分析。從反龔斷法視角來看，隱私保護逐步進入反壟斷法的視野，不僅作為一種反壟斷法內(nèi)部的分析因素，而且可能作為一種更加獨立的外部因素，影響著反壟斷法的實施。22從隱私保護規(guī)則的角度來看，以往僅受反壟斷法關(guān)注的市場支配地位等因素，可能因數(shù)字平臺與用戶之間不對等地位的強化，而有必要納入隱私保護規(guī)范分析中。

（一）互補關(guān)系：隱私保護與反壟斷的相互促進

隱私保護與反壟斷的政策目標(biāo)雖然不同，但二者在很大程度上是互補的，隱私保護規(guī)則的實施可以促進市場競爭，反壟斷法的實施反過來也可以提升隱私保護水平。

1.隱私保護促進競爭

隱私保護雖然不直接作用于市場競爭，但通過提高消費者的隱私保護意識，將有效提高經(jīng)營者在隱私保護層面的市場競爭壓力與創(chuàng)新活力。一方面，隱私保護規(guī)則的實施將逐漸強化消費者的隱私保護意識，使隱私保護成為一種消費者選擇商品或服務(wù)時的重要非價格考量因素；另一方面，隱私保護規(guī)則的實施將增加經(jīng)營者的違法成本。在正向激勵和反向約束的雙重作用下，經(jīng)營者將有更大的動機提高自身商品或服務(wù)的隱私保護水平，吸引更多消費者的同時降低違法成本，從而強化隱私保護層面的市場競爭。更進一步，隱私保護規(guī)則的實施還可能產(chǎn)生有利于競爭的動態(tài)效應(yīng)，刺激市場主體在隱私保護商業(yè)模式和技術(shù)方面的創(chuàng)新，從而出現(xiàn)對個人數(shù)據(jù)依賴程度更低的商業(yè)模式，強化隱私保護層面的競爭。24

此外，通過提高消費者對其個人數(shù)據(jù)的控制程度，隱私保護將一定程度推動數(shù)據(jù)流動并強化市場競爭。在這方面，隱私保護規(guī)則賦予消費者的數(shù)據(jù)可遷移性（DataPortability）25權(quán)利尤其重要，這不僅有助于提高消費者對其個人數(shù)據(jù)的控制程度，也有助于保障市場競爭的公平性。2這是因為，數(shù)據(jù)可遷移性可以降低消費者在不同數(shù)字服務(wù)之間的轉(zhuǎn)換成本，打破用戶鎖定效應(yīng)，7消除網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)帶來的市場進入壁壘，促進市場進入。28由于數(shù)據(jù)可遷移性是在用戶同意的基礎(chǔ)上行使的一項權(quán)利，因此其在推動市場競爭的同時帶來隱私風(fēng)險的概率更低。除了在隱私保護規(guī)則中有所規(guī)定，數(shù)據(jù)可遷移性還被借鑒到其他制度中，成為遏制大型數(shù)字平臺市場力量的重要工具。例如，歐盟《數(shù)字市場法》（DMA）第六條規(guī)定的“守門人”義務(wù)中，專設(shè)一款規(guī)定“守門人”保障用戶數(shù)據(jù)可遷移權(quán)的義務(wù)，強調(diào)“守門人”應(yīng)根據(jù)終端用戶的要求免費向其提供個人數(shù)據(jù)的有效可遷移保障服務(wù)。DMA立法說明指出，這一義務(wù)是歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）數(shù)據(jù)可遷移權(quán)的補充，以防止“守門人”通過限制用戶轉(zhuǎn)換或?qū)崿F(xiàn)“多歸屬”（multi-homing）而破壞數(shù)字平臺服務(wù)市場的可競爭性與創(chuàng)新潛力。29

2.反壟斷提升隱私保護水平

隱私保護水平的提升，離不開競爭機制的正常運轉(zhuǎn)。即使消費者有意選擇隱私保護水平更高的服務(wù)，但在缺乏有效競爭的市場中，消費者面臨的選擇空間可能不足。尤其是，具有市場支配地位的企業(yè)可能提供“要么接受、要么離開”（takeitorleaveit）的用戶隱私政策，由于不存在可替代的服務(wù)選擇，消費者可能被迫接受低隱私保護水平的用戶隱私政策。3我們應(yīng)該認識到，反壟斷法的實施有助于提升市場的隱私保護水平。

反壟斷發(fā)揮的隱私保護效果主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，部分降低隱私保護水平的行為可能同時違反反壟斷法，因此可以通過反壟斷法來制正相關(guān)行為，從而實現(xiàn)隱私保護的效果。如前所述，隱私保護相關(guān)濫用市場支配地位行為可以劃分為弱隱私保護濫用行為和強隱私保護濫用行為，其中弱隱私保護濫用行為同時違反隱私保護規(guī)則和反壟斷法。作為典型的隱私保護違法行為，前述行為進入反壟斷法視野的核心原因在于，其根源于市場支配地位，且有可能進一步損害市場競爭。此外，反壟斷法還可以制止可能弱化隱私保護競爭水平的經(jīng)營者集中。尤其是，數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購可能加強交易主體的市場力量，進而提高其降低隱私保護水平、違法處理用戶個人數(shù)據(jù)的動機。1第二，由于提高數(shù)據(jù)可遷移性等措施可以起到促進競爭的作用，反壟斷法可以將之作為一種救濟措施，在維持市場競爭的同時發(fā)揮隱私保護的作用。例如，2023年7月，意大利競爭與市場管理局（AGCM）接受谷歌作出的承諾措施，以結(jié)束對谷歌降低與其他平臺數(shù)據(jù)互操作性行為的反壟斷調(diào)查。谷歌提出的承諾措施主要涉及幫助用戶將個人數(shù)據(jù)遷移至第三方運營商。AGCM認為，數(shù)據(jù)可遷移性促進了數(shù)據(jù)的流通，從而為替代性企業(yè)提供了對谷歌等企業(yè)施加競爭壓力的可能性。“這種反壟斷救濟措施不僅可以起到促進競爭的作用，也是對用戶隱私權(quán)益的直接保障。而且，反壟斷救濟措施不以最基本的隱私保護合規(guī)要求為限，反壟斷執(zhí)法部門甚至可以基于保護競爭的目的而提出高于隱私保護規(guī)則基本要求的救濟措施。例如，在數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購案件中，獨立數(shù)據(jù)集的整合可能會產(chǎn)生排他性效果。根據(jù)現(xiàn)行隱私保護規(guī)則，這些數(shù)據(jù)整合可能是合法的，但反壟斷執(zhí)法部門可能會禁止這些并購交易，或附加數(shù)據(jù)分離的限制性條件，間接起到提高隱私保護水平的效果。例如，在歐盟谷歌收購Fitbit案中，由于擔(dān)心谷歌獲得Fitbit的用戶健康和健身數(shù)據(jù)庫后，可能強化谷歌在數(shù)字廣告領(lǐng)域的市場力量，并提高市場進入壁壘，歐盟委員會要求谷歌不得將Fitbit的用戶健康和健身數(shù)據(jù)用于其數(shù)字廣告業(yè)務(wù)，并保持相關(guān)數(shù)據(jù)的分離存放狀態(tài)。34

（二）制約關(guān)系：隱私保護與反壟斷規(guī)范分析的相互影響

隱私保護與反壟斷的制約關(guān)系主要體現(xiàn)為二者對彼此法律規(guī)范的判斷上，尤其體現(xiàn)在對彼此領(lǐng)域行為違法性分析的影響：隱私保護將影響反壟斷法中反競爭效果的分析，市場支配地位等競爭因素則可能影響隱私保護規(guī)則的分析。

1.隱私保護因素影響反競爭效果分析

將隱私保護納入反壟斷分析框架涉及兩個層次的問題，一是如何將隱私保護納入反壟斷分析，二是如何構(gòu)建隱私保護相關(guān)損害理論。關(guān)于第一個問題，主流觀點認為隱私保護應(yīng)被視為一種質(zhì)量要素納入反壟斷分析。英國CMA《合并評估指南》便將隱私作為質(zhì)量競爭的一個因素進行規(guī)定，指出“為數(shù)字服務(wù)用戶提供的隱私水平”構(gòu)成質(zhì)量這一非價格競爭要素的一個方面。35歐盟2024年修訂的《相關(guān)市場界定通告》也明確，在界定相關(guān)市場時，除了關(guān)注商品價格要素，還可能關(guān)注隱私保護等質(zhì)量要素。其次，關(guān)于隱私保護相關(guān)損害理論，目前存在剝削性損害和排他性損害兩個角度。相對而言，隱私保護剝削性損害更容易證明，例如將違法收集與使用消費者個人數(shù)據(jù)的行為視為對消費者的直接剝削，構(gòu)成不合理交易條件。7但更多觀點認為，只有競爭損害導(dǎo)致的隱私保護問題才應(yīng)當(dāng)在反壟斷法框架中處理，反壟斷執(zhí)法部門不能脫離競爭損害而討論隱私保護。38因此，隱私保護相關(guān)排他性損害才是反壟斷分析的重點，這進一步區(qū)分兩種分析路徑。一方面，可以關(guān)注特定行為是否消除行為主體之間的隱私保護競爭、是否排除隱私保護水平更高的競爭者、是否降低行為主體在隱私保護方面的競爭壓力。例如，美國FTC訴Facebook案中，F(xiàn)TC即主張WhatsApp 提供的更高隱私保護水平的社交媒體服務(wù)構(gòu)成一種差異化產(chǎn)品，因而是Facebook在社交平臺市場的一個競爭威脅。Facebook收購WhatsApp之后，由于缺乏有效的競爭約束，F(xiàn)acebook有能力提供隱私保護水平更低的服務(wù)。4另一方面，隱私保護相關(guān)排他性損害還與個人數(shù)據(jù)對企業(yè)市場力量和市場進入壁壘的影響有關(guān)。41具體而言，數(shù)據(jù)逐漸成為數(shù)字市場競爭的關(guān)鍵要素，而消費者個人數(shù)據(jù)是企業(yè)的重要數(shù)據(jù)來源，經(jīng)營者違法收集與使用個人數(shù)據(jù)的行為以及數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購可能增強市場力量，提高市場進入壁壘，進而損害競爭。

2.競爭因素影響知情同意原則分析

知情同意原則作為隱私保護規(guī)則體系的核心，被認為是隱私保護的最基本原則，在隱私保護規(guī)則的研究中往往受到重點關(guān)注，4學(xué)者對數(shù)字經(jīng)濟背景下知情同意原則的失靈問題展開了諸多討論。4該問題同樣受到了反壟斷法學(xué)者的關(guān)注，并主張通過反壟斷法為隱私提供保護，以解決知情同意原則因平臺與用戶之間的不平等地位而失靈的問題。44然而，所謂知情同意原則失靈問題并非無法在隱私保護規(guī)則的框架下得到解決。通過對知情同意原則進行實質(zhì)性解釋，可以將平臺與用戶之間的不平等因素考量進來，用以判斷用戶是否存在真實、明確的“同意”。45一種建議是，將反壟斷法中的市場支配地位等競爭因素納入隱私保護規(guī)則的分析中。4雖然目前還未發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)這種思路的典型隱私保護執(zhí)法，相關(guān)反壟斷案件一定程度上表明這種做法存在可行性。具體而言，在針對弱隱私保護濫用行為的反壟斷執(zhí)法案件中，為證明涉案行為的不合理性及其對用戶隱私權(quán)益的剝削性損害，有時需要首先分析涉案行為是否違反隱私保護規(guī)則。在這一分析步驟中，市場支配地位因素可能對涉案行為在隱私保護規(guī)則下的合法性分析產(chǎn)生影響。例如，在德國Facebook案中，德國聯(lián)邦卡特爾局即結(jié)合了市場支配地位因素，分析認為Facebook違法處理用戶個人數(shù)據(jù)的行為違反隱私保護規(guī)則，進而違反反壟斷法。德國聯(lián)邦卡特爾局指出：“在數(shù)據(jù)保護法項下考慮公司的市場地位似乎是合理和適當(dāng)?shù)淖钪匾氖牵跊Q定用戶是否有可用的選擇，從而可以自行決定他們想要的數(shù)據(jù)保護級別方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。如果考慮到公司的市場地位，用戶除了同意其數(shù)據(jù)被處理之外別無選擇，他們不太可能閱讀數(shù)據(jù)政策，因為他們無論如何都必須表示同意。”47歐盟法院在針對本案的裁決中認可了德國聯(lián)邦卡特爾局的觀點，其認為，反壟斷執(zhí)法部門可以在確定是否存在濫用行為時認定相關(guān)行為是否違反GDPR，并且在評估用戶是否存在有效同意時，必須考慮到市場支配地位這一因素。4這種分析一定程度上可以解決知情同意原則失靈的問題，而且不一定只能存在于反龔斷執(zhí)法中，隱私保護執(zhí)法部門也可以借鑒這一做法。受到德國Facebook案的啟示，法國國家信息自由委員會在與法國競爭管理局的聯(lián)合執(zhí)法聲明中表示，隱私保護執(zhí)法部門也可以在其執(zhí)法中使用與競爭分析有關(guān)的概念 （如市場支配地位），將之作為認定違法性的相關(guān)因素。在計算處罰金額時，也可以考慮市場支配地位的因素。49

（三）沖突關(guān)系：隱私保護與反壟斷的相互排斥

隱私保護與反壟斷規(guī)則的沖突關(guān)系體現(xiàn)在，兩者的實施可能損害彼此的政策目標(biāo)，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，企業(yè)可能以隱私保護為由實施排除、限制競爭行為，例如前文提及的強隱私保護濫用行為；第二，隱私保護規(guī)則本身可能對市場競爭產(chǎn)生不良影響；第三，數(shù)據(jù)開放和提高數(shù)據(jù)可遷移性等反壟斷救濟措施可能帶來隱私風(fēng)險5。前兩點體現(xiàn)的是隱私保護可能造成的競爭損害，最后一點體現(xiàn)的則是反龔斷可能帶來的隱私風(fēng)險。

1.隱私保護損害競爭

（1）企業(yè)以隱私保護為由損害競爭

近些年來，域外反壟斷執(zhí)法部門重點關(guān)注了數(shù)字廣告等數(shù)據(jù)驅(qū)動型市場的數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢問題，尤其對大型數(shù)字平臺的強隱私保護濫用行為表示擔(dān)憂。部分大型數(shù)字平臺擁有“準(zhǔn)監(jiān)管”能力一其生態(tài)系統(tǒng)中設(shè)置的用戶隱私政策對其他市場參與者具有重要影響。這意味著，這些平臺有動機以有利于自己的方式解釋隱私政策，例如拒絕第三方訪問數(shù)字廣告相關(guān)數(shù)據(jù)，但自己可以訪問。一個例證是，谷歌在2020年宣布將逐漸取消Chrome瀏覽器對第三方cookie的支持，并代之以新的廣告工具—“隱私沙盒”（Privacy Sandbox）。第三方cookie目前是在網(wǎng)站上實現(xiàn)用戶識別的主要手段，對于形成用于定向廣告投放的用戶數(shù)據(jù)流而言至關(guān)重要。對于依賴第三方數(shù)據(jù)的出版商、廣告商和數(shù)字廣告中介而言，沒有了第三方cookie，他們可能就無法基于細粒度數(shù)據(jù)來提供個性化廣告。谷歌和Meta這類擁有大量第一方數(shù)據(jù)的平臺并不依賴第三方數(shù)據(jù)，因而受到的影響很小。這可能導(dǎo)致廣告商更多地向大型數(shù)字平臺購買廣告庫存，而不是向其他在線出版商購買廣告庫存。谷歌提出的這種改變對于隱私保護而言可能是有益的，但部分執(zhí)法部門認為其具體效果還需要更為全面地考量。尤其值得關(guān)注的是，增強消費者隱私保護的措施在短期內(nèi)可能會產(chǎn)生動態(tài)影響，但長期來看，這些措施可能有損消費者福利一比如個人數(shù)據(jù)集中在更少的供應(yīng)商當(dāng)中，對消費者的隱私選擇和控制造成長期影響。1另一個例證是，蘋果公司2020年推出的隱私政策—“應(yīng)用追蹤透明度”功能（ATT）也被認為可能破壞競爭。通過引入ATT政策，蘋果公司禁止非蘋果應(yīng)用程序在未經(jīng)用戶明確同意的情況下使用與個性化廣告相關(guān)的個人數(shù)據(jù)。用戶只有在看到有關(guān)“追蹤”的提示后才可以選擇接受，而蘋果自己的應(yīng)用程序和服務(wù)則無需顯示這種提示，因為消費者已經(jīng)被默認設(shè)置為自動“選擇”接受蘋果自己的應(yīng)用程序和服務(wù)的追蹤。蘋果的這一政策被認為將加強其在移動操作系統(tǒng)市場的支配地位，加強蘋果自身的應(yīng)用程序和服務(wù)在iOS生態(tài)系統(tǒng)中的支配地位，同時減少消費者的選擇。22025年2月，德國聯(lián)邦卡特爾局就ATT政策向蘋果發(fā)出反對聲明，認為這可能構(gòu)成反競爭的差別待遇和自我優(yōu)待行為。53法國競爭管理局則于2025年3月對蘋果的上述行為進行處罰，其認為蘋果的ATT政策雖然在隱私保護方面可能給用戶帶來好處，但蘋果實施該政策的方式是不必要且不成比例的，相對于第三方應(yīng)用程序，蘋果對自身應(yīng)用程序收集數(shù)據(jù)的阻礙更少，這一行為整體構(gòu)成濫用市場支配地位。54

（2）隱私保護規(guī)則的限制競爭影響

不僅是企業(yè)的強隱私保護濫用行為可能導(dǎo)致競爭損害，隱私保護規(guī)則本身也可能會對市場競爭產(chǎn)生負面影響。域外學(xué)者在討論GDPR時，特別關(guān)注了其對市場競爭的潛在影響，尤其是其提高市場集中度的風(fēng)險。55已有實證研究表明，限制企業(yè)間數(shù)據(jù)共享的隱私保護規(guī)則將使本身就具有較強數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢的大型數(shù)字平臺受益，這導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)平臺相關(guān)技術(shù)供應(yīng)商更青睞谷歌和Meta等平臺。通過實證分析發(fā)現(xiàn)，歐盟GDPR實施后，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)市場的集中度變得越來越高。5這一趨勢的原因是多樣的：第一，GDPR確立的知情同意原則要求經(jīng)營者處理個人數(shù)據(jù)時獲得用戶同意，由于大型數(shù)字平臺提供的服務(wù)更加廣泛、知名度更高，用戶可能更容易接受其數(shù)據(jù)處理條款。第二，GDPR對數(shù)據(jù)處理者之間的數(shù)據(jù)共享實踐施加了諸多限制，而大型數(shù)字平臺的企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享更加便利，其合規(guī)成本與法律風(fēng)險更低。這一方面將強化大型數(shù)字平臺的市場競爭力，另一方面也將推動市場主體進行橫向或縱向整合，以便能夠處理更多的個人數(shù)據(jù)。57第三，GDPR平等適用于所有企業(yè)，然而中小企業(yè)的合規(guī)成本負擔(dān)能力更弱，因此在競爭中處于劣勢地位。值得注意的是，市場集中度的增高，反過來又可能提高具有市場支配地位的企業(yè)降低隱私保護水平的動機，從而處理更多用戶個人數(shù)據(jù)。59這些討論所帶來的啟發(fā)是，在制定和實施隱私保護規(guī)則時，需要充分考量其對市場競爭的影響。

2.反壟斷帶來隱私風(fēng)險

主張通過反壟斷法為隱私提供保護的觀點可能面臨一個悖論一一為維持市場競爭，反壟斷法更傾向于促進數(shù)據(jù)的流通，而隱私保護規(guī)則為了降低隱私風(fēng)險，更傾向于限制數(shù)據(jù)流通而推動“數(shù)據(jù)最小化”。這種沖突的具體表現(xiàn)之一是，面對數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢相關(guān)競爭關(guān)注，反壟斷執(zhí)法部門可能采取數(shù)據(jù)開放或者提高數(shù)據(jù)可遷移性等救濟措施，增強數(shù)據(jù)流動性和市場競爭公平性，但這些救濟措施可能因增加用戶個人數(shù)據(jù)流通次數(shù)而帶來隱私風(fēng)險，與隱私保護規(guī)則的最小必要原則發(fā)生沖突。例如，如果將用戶個人數(shù)據(jù)遷移至隱私安全和風(fēng)險管理能力更弱的公司，將產(chǎn)生新的隱私風(fēng)險。目前，已有反壟斷執(zhí)法部門在市場調(diào)研過程中注意到上述風(fēng)險，并強調(diào)需要在上述救濟措施的設(shè)計過程中加入對隱私保護的考量。例如，在針對數(shù)字廣告市場的調(diào)研報告中，CMA指出，開放數(shù)據(jù)訪問以及加強用戶對其個人數(shù)據(jù)的控制權(quán)等救濟措施將有效降低搜索引擎市場、數(shù)字廣告市場的進入壁壘并促進創(chuàng)新，但需要考慮對隱私的影響，例如通過去標(biāo)識化等措施降低隱私風(fēng)險。澳大利亞競爭與消費者委員會（ACCC）則對開放數(shù)據(jù)訪問救濟措施的隱私風(fēng)險更加謹(jǐn)慎，認為只有在未來相關(guān)技術(shù)發(fā)展使得該救濟措施能夠在隱私安全的環(huán)境下進行時，該制度才能發(fā)揮其效果。63

三、隱私保護與反壟斷的協(xié)同路徑

為促進隱私保護與反壟斷兩套制度之間的協(xié)調(diào)，需要在前述三重關(guān)系的基礎(chǔ)上厘清協(xié)同規(guī)則，明確交叉領(lǐng)域具體問題的處理方法。雖然隱私保護與反壟斷制度都存在公共執(zhí)行與私人執(zhí)行兩條路徑，但由于兩套制度均具有較強的社會公共利益屬性，公共執(zhí)行路徑對其規(guī)則塑造扮演著重要角色。因此，下文的討論側(cè)重從隱私保護與反壟斷執(zhí)法部門協(xié)同監(jiān)管的視角展開，并簡要梳理執(zhí)法部門之間協(xié)同監(jiān)管程序性機制的構(gòu)建問題。

（一）互補關(guān)系的協(xié)同規(guī)則：基于立法目標(biāo)穩(wěn)定的相互輔助促進

隱私保護與反壟斷的相互補充性質(zhì)是明顯的，但不應(yīng)過度夸大二者的互補關(guān)系。也即是說，盡管應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮二者之間的相互促進作用，也要正視兩套制度的相對獨立性以及各自的不同目標(biāo)。隱私保護執(zhí)法部門可以積極發(fā)揮其對隱私保護層面市場競爭的促進與引導(dǎo)作用，最終起到提升整體隱私保護水平的效果。除了隱私保護規(guī)則的最低合規(guī)要求，隱私保護執(zhí)法部門可以推動相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的確立，推行行業(yè)最佳實踐。一方面，可以引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化用戶隱私選擇架構(gòu)的設(shè)計，更改用戶默認隱私設(shè)置以給予用戶更清晰、更實質(zhì)的隱私選擇權(quán)和控制權(quán)；4另一方面，隱私保護執(zhí)法部門可以積極推動市場主體保障用戶數(shù)據(jù)可遷移性的相關(guān)實踐。但整體而言，隱私保護規(guī)則對市場競爭的促進作用是有限的。從反壟斷角度來看，可以通過積極執(zhí)法來推動市場的隱私保護競爭，發(fā)揮其隱私保護作用，但也要承認反壟斷法在隱私保護方面僅扮演輔助角色，其主要關(guān)注的仍然是競爭問題。限定反壟斷法在處理隱私保護問題上的必要范圍，有助于保持兩套法律制度的相對獨立性，確保各自立法目標(biāo)的穩(wěn)定落實。

（二）制約關(guān)系的協(xié)同規(guī)則：規(guī)范分析時另一方因素的適度考量

隱私保護與反壟斷的相互制約關(guān)系要求在各自的分析框架中注意彼此的影響，反壟斷法需要注意隱私保護對反競爭效果分析的影響，隱私保護規(guī)則需要重點關(guān)注競爭因素對知情同意原則等內(nèi)容的影響。從反壟斷角度而言，可以將隱私保護因素納入其競爭分析，以加強反壟斷執(zhí)法部門處理新型反競爭行為的能力。在分析隱私保護相關(guān)損害理論時，需要注意隱私保護規(guī)則的影響。尤其在數(shù)據(jù)驅(qū)動型并購案件中，隱私保護規(guī)則可能構(gòu)成相關(guān)損害理論的限制性或推動性要素，具體而言：首先，數(shù)據(jù)整合導(dǎo)致的市場力量強化作用可能因隱私保護規(guī)則的存在而受到限制。5在微軟收購LinkedIn案中，歐盟委員會在評估數(shù)據(jù)整合可能對在線廣告服務(wù)市場產(chǎn)生的競爭影響時，認為合并后企業(yè)對整合后數(shù)據(jù)的使用受限于隱私保護規(guī)則，而GDPR確立了較嚴(yán)的限制，因此將限制微軟獲得以及處理客戶個人數(shù)據(jù)的能力。結(jié)合市場中存在其他可替代性數(shù)據(jù)以及交易主體在相關(guān)市場份額較小等事實，歐盟委員會不認為這種競爭損害將會發(fā)生。其次，分析數(shù)據(jù)封鎖效應(yīng)的重點之一是評估相關(guān)數(shù)據(jù)是否具有競爭重要性和不可替代性。隱私保護規(guī)則可能構(gòu)成市場中其他經(jīng)營者收集個人數(shù)據(jù)的障礙，因此強化相關(guān)數(shù)據(jù)的不可替代性特征，提高集中后實體實施原料封鎖的能力與動機。再次，隱私保護規(guī)則可能限制集中后實體交換競爭性敏感信息的能力。在蘋果收購Shazam案中，歐盟委員會最初擔(dān)心蘋果可能通過Shazam的音樂識別服務(wù)獲取其在下游音樂流媒體服務(wù)市場競爭對手的競爭性敏感信息，從而強化其下游市場力量。但經(jīng)過評估，歐盟委員會認為，相關(guān)競爭性敏感信息包含大量用戶個人數(shù)據(jù)，信息交換問題將會因GDPR的存在而受到限制。加上蘋果在獲取競爭對手競爭性敏感信息方面可能面臨的其他限制，歐盟委員會最終認為蘋果將不具有獲取競爭性敏感信息的能力。68

就隱私保護執(zhí)法而言，可以適當(dāng)納入市場支配地位等競爭因素的考量，以應(yīng)對知情同意原則失靈問題。這一解決方案有助于在隱私保護規(guī)則體系內(nèi)解決平臺與用戶之間不對等地位導(dǎo)致的用戶非有效同意問題。相較于在反壟斷執(zhí)法中為隱私提供直接保護并處理非競爭的隱私保護問題，這一思路可以防止反壟斷法的泛化風(fēng)險，并保持隱私保護和反壟斷規(guī)則的相對獨立。如前所述，這種解決方案已經(jīng)得到了法國隱私保護執(zhí)法部門的認可。

（三）沖突關(guān)系的協(xié)同規(guī)則：隱私保護與競爭價值雙向妥協(xié)平衡

隱私保護與反壟斷規(guī)則之間沖突關(guān)系的協(xié)同規(guī)則不是簡單地規(guī)避沖突的發(fā)生，而是需要在不可避免發(fā)生沖突的場景下平衡好隱私保護與公平競爭價值。比如，前文指出反壟斷救濟措施可能帶來隱私風(fēng)險，不是為了簡單否定數(shù)據(jù)開放等反壟斷救濟措施的合理性，而是在數(shù)據(jù)開放救濟措施不可避免的情況下，增加隱私保護配套措施的設(shè)計，緩解反壟斷救濟措施可能對隱私保護造成的負面影響。又如，前文提及企業(yè)可能以隱私保護為由排除、限制競爭，也并非否定企業(yè)提高隱私保護水平行為的合理性，而是強調(diào)需要綜合考量相關(guān)行為的隱私保護與市場競爭效果，在個案中分析隱私保護作為反壟斷抗辯的合理性。針對隱私保護與反壟斷規(guī)則之間可能發(fā)生的沖突，隱私保護與反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)積極交流并謹(jǐn)慎評估，在隱私保護和維護市場競爭兩者間找到合適的平衡，解決潛在沖突。在協(xié)調(diào)隱私保護與市場公平競爭兩方面價值時，需要對其短期與長期效果進行全面衡量。例如，雖然隱私保護規(guī)則可能對市場結(jié)構(gòu)造成影響，導(dǎo)致市場的短期集中化發(fā)展，但同時也可能促進市場在隱私保護商業(yè)模式和技術(shù)方面的創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)加強隱私保護方面的競爭。進而，市場集中化的趨勢可能因為新興商業(yè)模式的出現(xiàn)而得到遏制。又如，損害市場競爭的強隱私保護措施可能在短期內(nèi)有助于提高隱私保護水平，但長期來看，由于市場競爭的弱化，大型數(shù)字平臺可能得以加強并鞏固其市場支配地位，面臨更低的隱私保護競爭壓力，最終降低隱私保護競爭水平。整體而言，應(yīng)當(dāng)盡量兼顧隱私保護與市場公平競爭兩類價值，在提高隱私保護水平時，盡量減少對市場競爭的不良影響；在維護市場競爭時，盡量降低對隱私保護的負面效應(yīng)。

1.反壟斷救濟中的隱私保護考量

考慮到數(shù)據(jù)開放或者提高數(shù)據(jù)可遷移性等救濟措施可能帶來的隱私風(fēng)險，反壟斷執(zhí)法部門在這些救濟措施的設(shè)計過程中，需要同時明確個人數(shù)據(jù)去標(biāo)識化要求、增加用戶指導(dǎo)、明確隱私保護標(biāo)準(zhǔn)等配套性措施，以降低隱私風(fēng)險。7°2014年法國競爭管理局在蘇伊士集團濫用市場支配地位案中采取了數(shù)據(jù)開放臨時救濟措施，由于涉及消費者個人數(shù)據(jù)，法國國家信息自由委員會向法國競爭管理局提出意見，以確保反壟斷救濟措施符合隱私保護規(guī)則。對于個人消費者，只有在30天內(nèi)沒有以書面或電子形式明確反對共享數(shù)據(jù)的情況下，蘇伊士集團才必須共享數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)開放問題在數(shù)字市場可能更加突出，因此更應(yīng)當(dāng)著重考慮反壟斷救濟措施的隱私保護影響。在這方面，歐盟谷歌收購Fitbit案的承諾方案中關(guān)于隱私保護的設(shè)計值得借鑒。該案中，歐盟委員會擔(dān)心，交易完成后，谷歌可能會限制競爭對手通過API訪問Fitbit提供的健康和健身數(shù)據(jù)。為解決歐盟委員會的競爭關(guān)注，谷歌承諾將維持第三方對上述數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限。為防止該救濟措施對隱私保護產(chǎn)生負面影響，歐盟委員會在最終承諾方案中專門針對數(shù)據(jù)開放救濟措施的隱私保護問題進行了設(shè)計。首先，對用戶個人數(shù)據(jù)的訪問，必須經(jīng)過用戶同意；其次，訪問方需要遵守隱私與安全要求，谷歌確認訪問方違反或可能違反隱私與安全要求的，可以暫時中止或終止訪問，并向監(jiān)督受托人發(fā)出通知且說明原因；最后，監(jiān)督受托人必須具備隱私保護相關(guān)的經(jīng)驗和能力。此外，承諾方案參考隱私保護規(guī)則的要求，明確了交易方和數(shù)據(jù)訪問方必須遵守的隱私和安全要求的基本內(nèi)涵，包括數(shù)據(jù)處理的目的限制原則、最小必要原則、知情同意原則和安全保障原則等。73

2.反壟斷抗辯中的隱私保護考量

從現(xiàn)有反壟斷實踐來看，涉及以隱私保護作為抗辯理由的主要是強隱私保護濫用行為案件。具體到反壟斷法的分析中，需要考慮隱私保護作為涉案行為正當(dāng)理由的可能性。我國《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》第二十二條規(guī)定了評估是否構(gòu)成合理理由的一般因素，其中規(guī)定的“有關(guān)行為是否為法律、法規(guī)所規(guī)定”

以及“有關(guān)行為是否能夠使交易相對人或者消費者獲益”等考量因素，都可能作為將隱私保護視作正當(dāng)理由的依據(jù)。當(dāng)然，即使涉案行為有助于提高隱私保護，反壟斷執(zhí)法部門也需要仔細評估其整體影響。尤其是，需要評估經(jīng)營者是否僅以隱私保護作為排除、限制行為的事后借口，涉案行為是否必要且適度，是否存在對競爭損害更小的方式以實現(xiàn)相同水平的隱私保護75。特別是，大型數(shù)字平臺可能以不對等的方式落實其用戶隱私政策，以隱私保護為由限制平臺內(nèi)第三方服務(wù)收集用戶個人數(shù)據(jù)的能力，但不對自身下游服務(wù)施加相同的限制。此類行為可能起到提高隱私保護水平的效果，但從反壟斷法視角來看，可能具有排除、限制競爭目的。隨著實踐的發(fā)展，未來也可能在壟斷協(xié)議和并購案件中討論隱私保護抗辯問題。因此，有必要思考隱私保護能否作為產(chǎn)品質(zhì)量提升或?qū)崿F(xiàn)社會公共利益的理由，進而適用壟斷協(xié)議豁免制度，以及隱私保護是否可以作為并購審查制度中的公共利益抗辯理由，或者是否有必要單獨規(guī)定隱私保護抗辯理由。在個案中如果涉及評估隱私保護抗辯的合理性，反壟斷執(zhí)法部門可以考慮征求隱私保護執(zhí)法部門的專業(yè)性意見。

3.隱私保護規(guī)則的公平競爭考量

正如在反壟斷執(zhí)法中增加對于隱私保護的考量一樣，隱私保護規(guī)則的制定與實施也應(yīng)當(dāng)充分考量其對市場競爭的影響。如前所述，域外學(xué)者已關(guān)注到GDPR對數(shù)字市場集中度的影響。雖然這一事實本身并不意味著大型數(shù)字平臺存在反競爭行為，但這一現(xiàn)象值得執(zhí)法部門關(guān)注。隱私保護執(zhí)法部門不能只關(guān)注隱私保護這一目標(biāo)，需要全面評估隱私保護規(guī)則的影響，尤其是平衡隱私保護與市場公平競爭等不同價值。72024年，法國國家信息自由委員會（CNIL）發(fā)布《關(guān)于移動應(yīng)用的意見草案》，以推行移動應(yīng)用在用戶隱私保護方面的最佳實踐。為確保這一意見在不妨礙市場競爭的情況下有效保護用戶隱私，CNIL請求法國競爭管理局從市場競爭的視角就該政策發(fā)表意見。法國競爭管理局評估后認為，CNIL需要確保意見內(nèi)容不會進一步擴大現(xiàn)有大型數(shù)字平臺的市場力量，并建議明確該規(guī)則以平等的方式適用于操作系統(tǒng)或應(yīng)用商店供應(yīng)商自有應(yīng)用程序和第三方應(yīng)用程序，以防止某些操作系統(tǒng)或應(yīng)用商店供應(yīng)商利用該意見實施差別待遇，從而為其自有應(yīng)用程序獲取競爭優(yōu)勢。7從法國執(zhí)法部門的做法來看，為降低隱私保護規(guī)則可能對市場競爭帶來的負面影響，的確有必要強化隱私保護規(guī)則制定與實施過程中的公平競爭考量。

（四）協(xié)同監(jiān)管程序性機制構(gòu)建

1.常態(tài)化監(jiān)管交流機制

面對迅速發(fā)展的數(shù)字平臺帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)，部分轄區(qū)隱私保護與反壟斷執(zhí)法部門逐漸認識到開展協(xié)同監(jiān)管的必要性。為了以協(xié)調(diào)一致的方式履行各自職能，不同國家通過監(jiān)管論壇等形式，構(gòu)建了各類事前常態(tài)化監(jiān)管交流機制。79例如，2020年，英國CMA、ICO和通信管理局（Ofcom）組建了數(shù)字監(jiān)管合作論壇（DigitalRegulationCooperationForum，DRCF），以促進監(jiān)管機構(gòu)成員之間技能和專業(yè)知識的交流，并提高數(shù)字服務(wù)監(jiān)管的一致性。目前，在DRCF合作框架下，CMA與ICO就競爭與隱私保護問題、CMA與Ofcom就競爭與在線服務(wù)安全問題、Ofcom與ICO就在線服務(wù)安全與隱私保護問題均發(fā)布了聯(lián)合聲明，為各成員在交叉領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管提供了良好指引。類似地，澳大利亞于2022年成立了數(shù)字平臺監(jiān)管論壇（DigitalPlatform Regulators Forum， DP-REG）amp;1。除了多政府部門合作模式，隱私保護和反壟斷執(zhí)法部門之間的雙邊合作模式也能夠發(fā)揮作用。例如，意識到數(shù)字市場活動的復(fù)雜性導(dǎo)致隱私保護、消費者保護和反壟斷監(jiān)管越來越難以分割，希臘競爭委員會（HCC）與希臘數(shù)據(jù)保護局（HDPA）于2022年簽署合作備忘錄，以進一步加強雙方合作，包括進行及時的信息交流、在聯(lián)合開展調(diào)查時提供必要的執(zhí)法協(xié)助。在隱私保護和反壟斷監(jiān)管之外的其他領(lǐng)域，我國已有政府協(xié)同監(jiān)管機制的先例。例如，國務(wù)院于2022年同意建立由國家發(fā)展改革委牽頭的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，3但主要聚焦推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，其監(jiān)管屬性較弱。在政府雙邊協(xié)同監(jiān)管機制方面，2024年11月，國家市場監(jiān)督管理總局與國家能源局宣布在能源領(lǐng)域建立跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機制，聚焦能源行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等工作，開展政策協(xié)同、聯(lián)合檢查、信息共享、線索移交、培訓(xùn)交流等工作。4結(jié)合域外經(jīng)驗以及國內(nèi)實際來看，我國可以積極推進隱私保護、消費者保護與反壟斷交叉領(lǐng)域的多邊或雙邊協(xié)同監(jiān)管機制的構(gòu)建。由國家市場監(jiān)督管理總局、國家網(wǎng)信辦和工信部等相關(guān)部門建立數(shù)字服務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度，或者建立雙邊的跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機制，加強監(jiān)管交流、推動聯(lián)合執(zhí)法。在適當(dāng)?shù)那闆r下，還可以通過發(fā)布聯(lián)合監(jiān)管聲明或指南的形式，明確交叉領(lǐng)域的非正式監(jiān)管意見，提高市場預(yù)期。

2.個案執(zhí)法協(xié)作機制

除了常態(tài)化的協(xié)同監(jiān)管交流機制，在具體的執(zhí)法過程中，同樣需要加強監(jiān)管協(xié)作。涉及隱私保護問題的反壟斷執(zhí)法案件中，反壟斷執(zhí)法部門可以就涉案行為的隱私保護合法性、反壟斷救濟措施中的隱私保護配套措施設(shè)計等問題咨詢隱私保護執(zhí)法部門的專業(yè)意見。例如，在尼日利亞Meta案中，尼日利亞聯(lián)邦競爭與消費者保護委員會（FCCPC）和尼日利亞數(shù)據(jù)保護委員會（NDPC）便聯(lián)合發(fā)布調(diào)查報告，就Meta的用戶隱私政策在隱私保護、消費者保護以及反壟斷規(guī)則方面的違法性問題發(fā)表意見。85在英國CMA就谷歌“隱私沙盒”案開展反壟斷調(diào)查的過程中，其長期與ICO保持聯(lián)系，以獲得關(guān)于谷歌相關(guān)實踐的隱私保護合法性的專業(yè)意見。該案為隱私保護與反壟斷執(zhí)法部門之間開展執(zhí)法協(xié)作提供了較好的參考，下文對本案中的執(zhí)法協(xié)作機制進行簡要介紹。

在谷歌“隱私沙盒”案中，CMA認為谷歌推行“隱私沙盒”廣告工具涉嫌濫用網(wǎng)絡(luò)瀏覽器供應(yīng)市場的支配地位。CMA的競爭關(guān)注不僅包括該行為可能產(chǎn)生的排他性效果，還就該行為可能對用戶隱私權(quán)益產(chǎn)生的剝削性效果表示擔(dān)憂，具體包括： ① “隱私沙盒”將限制在線出版商和數(shù)字廣告技術(shù)供應(yīng)商獲取用戶數(shù)據(jù)的能力，而谷歌自身業(yè)務(wù)幾乎不受影響，因此將擴大谷歌的數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢、破壞數(shù)字廣告市場的競爭； ② 谷歌可能利用其對Chrome瀏覽器的控制優(yōu)待自己的數(shù)字廣告服務(wù)； ③ 谷歌可能濫用其在網(wǎng)絡(luò)瀏覽器市場的支配地位，對用戶施加不公平條款，限制其對個人數(shù)據(jù)的控制權(quán)，損害用戶隱私權(quán)益。例如，用戶可能無法選擇是否允許使用其個人數(shù)據(jù)進行定向廣告投放。86

CMA與ICO的執(zhí)法協(xié)作貫穿于反壟斷調(diào)查的啟動、承諾方案的商討、實施與變更的整個過程。早在反壟斷調(diào)查初期，CMA即表示將與ICO保持密切合作，同時處理好競爭與隱私保護問題。87在后續(xù)的反壟斷承諾方案商討和實施階段，ICO保持了深度參與。在承諾方案商討階段，CMA除了公開征求利益相關(guān)方的意見，還與ICO共同與谷歌和第三方舉行會議商討承諾方案。值得注意的是，谷歌的最終承諾方案中明確規(guī)定，判斷谷歌開發(fā)“隱私沙盒”的實踐是否符合承諾方案，不僅需要考慮其對市場競爭的影響，還需要考慮其遵守隱私保護規(guī)則的情況以及其對隱私保護的影響。谷歌承諾將按照承諾方案中明確的標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)與實施“隱私沙盒”，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是CMA與ICO共同商討的結(jié)果，主要包括五方面的考量： ① 對隱私保護的影響及遵守隱私保護規(guī)則的情況； ② 對數(shù)字廣告市場競爭的影響； ③ 對在線出版商和廣告商的影響； ④ 對用戶體驗的影響； ⑤ 技術(shù)可行性。除此之外，為保障ICO的參與，CMA還明確了其他程序性保障機制。例如，承諾方案特別強調(diào)，若CMA認為競爭問題依然存在從而導(dǎo)致承諾目的無法實現(xiàn)，CMA將通知谷歌并商討解決方法。在CMA向谷歌發(fā)出任何通知之前，將與ICO進行商討。°又如，CMA明確，在考慮是否批準(zhǔn)谷歌任命的監(jiān)督受托人時，其將與ICO進行協(xié)商，以確保監(jiān)督受托人具備適當(dāng)水平的隱私和數(shù)據(jù)保護專業(yè)知識。1

在承諾方案實施階段，CMA每個季度均發(fā)布承諾方案實施情況的審查報告。針對承諾方案實施過程中涉及的隱私保護和用戶體驗問題，CMA的審查意見均參考了ICO給出的反饋意見，尤其是ICO給出的關(guān)于隱私保護規(guī)則遵守情況的意見。例如，CMA的2024年第二、三季度報告表明，ICO指出了“隱私沙盒”相關(guān)用戶同意界面設(shè)計的問題，認為高亮“同意”按鈕可能構(gòu)成有害引導(dǎo)，并要求谷歌調(diào)整設(shè)計以保障用戶自主選擇權(quán)。整體而言，ICO主要是作為隱私保護機構(gòu)，為CMA的反壟斷調(diào)查提供專業(yè)知識支持，確保谷歌的措施不僅符合反壟斷法，也符合隱私保護規(guī)則。當(dāng)然，ICO的獨立性也得到了強調(diào)，也即ICO就CMA咨詢的問題給出意見，并不影響其自身職能的履行。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的隱私保護相關(guān)問題，ICO有權(quán)依據(jù)自身的職能單獨開展隱私保護執(zhí)法。9在后續(xù)承諾措施需要變動時，CMA依然表示將持續(xù)與ICO開展合作。2024年7月，谷歌宣布將改變其“隱私沙盒”相關(guān)實踐。也即，它將不會從Chrome瀏覽器中直接刪除第三方cookie，而是引入用戶選擇提示，允許用戶自主選擇是否保留第三方cookie。經(jīng)過評估，CMA認為谷歌修改后的實踐仍然存在競爭問題，需要對現(xiàn)有承諾措施進行修改。CMA表示，將繼續(xù)與ICO密切合作，以解決與谷歌改變后的“隱私沙盒”實踐相關(guān)的隱私和用戶選擇設(shè)計問題。4

四、結(jié)論與展望

本文系統(tǒng)梳理了數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域兩大監(jiān)管主題一隱私保護與反壟斷之間的三重關(guān)系，并分別討論了這三重關(guān)系的協(xié)同路徑，為進一步推動隱私保護與反壟斷交叉領(lǐng)域的研究提供了一個簡要框架，且為我國隱私保護與反壟斷執(zhí)法部門加強交叉領(lǐng)域的執(zhí)法提供了一個初步指引。整體而言，隱私保護與反壟斷之間的關(guān)系是復(fù)雜的，二者既可能相互促進也可能相互排斥，并影響著彼此法律規(guī)范的分析，如何協(xié)調(diào)這三種關(guān)系值得學(xué)術(shù)界和執(zhí)法部門重視。本文的研究表明，隱私保護與反壟斷互補關(guān)系的協(xié)同需要注意保持兩套制度的相對獨立，不能夸大相互促進作用而影響各自立法目標(biāo)的穩(wěn)定;制約關(guān)系的協(xié)同需要注意對彼此法律規(guī)范分析的影響，隱私保護對反競爭效果分析的影響的研究相對豐富，而競爭因素對隱私保護規(guī)則分析的影響的研究則相對不足；沖突關(guān)系的協(xié)同需要注意在兩套制度實施過程中協(xié)調(diào)隱私保護與公平競爭兩種價值，域外實踐為在數(shù)據(jù)開放等反壟斷救濟措施的設(shè)計過程中考量隱私保護問題積累了一定經(jīng)驗，反壟斷抗辯中的隱私保護抗辯的分析路徑以及如何強化隱私保護規(guī)則中的公平競爭考量還有待更多的理論探討與實踐摸索。最后，隱私保護與反壟斷的協(xié)同還有賴于執(zhí)法部門的重視，隱私保護與反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)積極構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管程序性機制，確保常態(tài)化監(jiān)管交流，并在具體執(zhí)法中加強協(xié)作，進而提升市場預(yù)期。

The Threefold Relationship between Privacy Protection and Anti-monopoly and Their Collaborative Paths

Abstract： There exists a threefold relationship of complementarity， constraint， and conflict between privacy protection and anti-monopoly. The complementary relationship is manifested in their mutual promotion. Privacy protection can boost market competition，and anti-monopoly can also enhance the level of privacy protection.The constrainingrelationship isreflected inthe influenceofthetwoon theanalysisofeach other'slegalnorms.Privacy protection mayafect the determination of anti-competitive efects，andanti-monopoly mayalso influence the analysis of the principleof informed consent， which is acore principle of privacy protection.The conflicting relationship is demonstrated by their mutual exclusion. Privacy protection may harm competition， and anti-monopoly may bring privacy risks.To effectively navigate this threefold relationship，the two systems should strive to promote each other as much as possble，while maintaining their respective goals.When conducting normative analysis，they should appropriately consider the influence of each other.In potential conflict scenarios，they should fully coordinate the values of privacyprotectionand fair competition.Privacy protection andanti-monopoly enforcement authorities should actively develop procedural mechanisms for collaborative regulation， ensure regular regulatory communication，and strengthen cooperation in specific enforcement activities.

Keywords： Privacy Protection;Anti-monopoly; Competition; Collaborative Regulation