新時代西安市水土保持監管工作實踐與展望

關鍵詞：人為水土流失；防治；監管；生態修復；西安市中圖分類號：S157 文獻標識碼：AD0I：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.08.020引用格式：.新時代西安市水土保持監管工作實踐與展望[J].中國水土保持，2025（8）：89-91，112.

2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求各地區、各部門要結合實際，全面加強水土流失預防保護，依法嚴格人為水土流失監管，加快推進水土流失重點治理，提升水土保持管理能力和水平。為貫徹落實《意見》精神，水利部修訂并發布了《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號），對生產建設項目水土保持方案編報和審批、方案實施、設施驗收和監督檢查等工作提出新要求，推動水土保持工作從傳統工程治理向制度、技術、監管系統治理升級[1]。在此背景下，西安市結合轄區人為水土流失實際問題，深入貫徹落實相關法規政策精神，積極開展人為水土流失防治工作探索與實踐。

1概況

西安市地處關中平原中部，轄11個區、2個縣，東西長 204km ，南北寬 116km ，總面積達1.01萬 km² 在地質構造方面，西安市兼跨秦嶺地槽褶皺帶和華北地臺兩大單元，境內涵蓋山地、沿山洪積扇、低山丘陵、黃土臺塬以及平原5種地貌類型，復雜多樣的地形地貌致使水土流失類型多元化。西安市南部、東部以山區為主，其他區域為平原。

當前，西安市水土流失主要表現為自然水力侵蝕和人為侵蝕兩種類型，其中人為侵蝕尤為突出[2]。作為西北地區經濟發展的重要門戶和國務院批復的特大城市，西安市城鎮化和工業化建設進程不斷加快，區域內各類生產建設項目密集。大規模的土地開發、工程建設等活動嚴重破壞了原有的地表植被與土壤結構，2021—2024年，生產建設項目年均造成的水土流失面積達 97.75km² ，遠大于同期全市新增治理水土流失面積年平均值 68.75km² 。因此，城市建設造成的人為水土流失已成為目前西安市水土流失的主要類型。

2人為水土流失防治工作主要問題

2.1管理體系不完善

在水土保持機構設置上，西安市實行重點區域差異化治理模式，全市除秦嶺北麓沿線各區縣（如臨潼區、鄂邑區、長安區、藍田縣、周至縣等）設有專門的水土保持機構外，山區到城市過渡區域的灞橋、高陵等區縣，雖由水行政主管部門負責水土保持工作，但均未配置專職的水土保持工作人員，而3個中心城區以及高新區、西咸新區等，均由其他相關政府職能部門負責該區域的水土保持工作，也未配備專職水土保持工作人員。此模式目前已難以適應新時期人為水土流失防治工作的實際需求，為此應進一步加強、完善和優化制度體系，以滿足新形勢下水土保持高質量發展的要求。

2.2主體責任落實不到位

各類建設項目建設法人單位普遍存在重視主體工程建設質量及進度，但對人為水土流失防治工作重視程度不足，對工程建設中造成的人為水土流失危害認識不到位，在履行法定水土保持相關工作時存在敷衍應付現象。例如水土保持方案編制的投資安排不到位，未建立實施保障機制，各項水土保持措施難以有效落實，水土保持方案成為擺設。

2.3技術服務質量參差不齊

自水土保持方案從業資質取消以后，技術服務機構的專業能力及水平顯著下降。技術人員對項目主體設計理解不夠深入，現場勘察缺失，方案布設的水土保持措施與項目實際情況不符或偏差較大，直接導致水土流失防治措施難以有效實施，影響了水土保持工作的整體效果

2.4監理監測履職不力

受工作經費限制，部分監理、監測單位未能切實履行施工過程中應履行的法定職責，未對項目實施過程進行有效的監理和監測。這使得監理、監測過程資料嚴重不足，捏造數據現象較為普遍，無法為項目水土保持效果評估提供真實、可靠的依據。

2.5 自主驗收流于形式

在項目自主驗收環節，監理、監測、施工等過程資料普遍存在不完整的問題，部分監理、監測報告以及施工資料為后期補充，其成果與項目實際情況嚴重脫節。這種流于形式的自主驗收，無法對項目水土保持工作進行客觀、準確的評價，難以保障水土保持工作質量。

3人為水土流失防治體系實踐

西安市構建了“生產建設項目全周期監管 + 生態修復協同推進”雙軌人為水土流失防治體系，即在建立“審批一監管—執法”制度協同框架基礎上，通過“事前一事中一事后”全周期監管技術，實現了“天空地”一體化監測、山水林田湖草沙系統治理、秦嶺北麓等重點和敏感區域的生物多樣性保護等生態修復系統模式的實施。具體做法如下：

3.1夯實制度根基，規范工作流程

西安市水土保持制度體系建設成效顯著[3]2020年以來，出臺了《城市生產建設項目水土保持技術規范》（DB6101/T3094—2020），并配套印發了《西安市生產建設項目水土保持方案審批監管工作清單》《西安市生產建設項目水土保持方案技術審查管理辦法》等10余項指導性文件，構建“ （1項地方技術標準 +10 余項配套指導文件）制度框架，建立標準化技術體系；明確了各部門在水土保持工作中的職責，劃分了7個監管部門，覆蓋審批、檢查、征費等7個關鍵環節，形成全流程監管閉環。

3.2強化教培宣貫，提升公眾意識

通過“專題培訓 + 水保大講堂”模式，開展12場次培訓，覆蓋1600人次，統一從業人員對規范和技術標準條文的認識，配套編發常見問題解析手冊，使方案編制錯誤率下降 45% ，技術審查通過率達 95% ；創新“五進\"（進企業、進社區、進校園、進機關、進鄉村）宣傳與“開工前普法告知 + 施工期警示提醒 + 驗收期政策回顧”全流程服務機制，2024年發放2300份防治責任告知書或提醒函，企業政策知曉率提升至 97% ，形成“培訓—實踐—監管”閉環管理體系。

3.3優化審批服務，改善營商環境

西安市依托投資項目管理平臺和工程建設項目審批平臺，對項目規模類型進行梳理和研判，實施關口前移策略，及時向未開工項目定向推送政策提醒函，建立起“監管部門預診斷—企業到時報審—審批部門限時審查”的閉環管理機制。在試點區域全面推行水土保持區域評估及承諾制審批模式，強化評估成果運用，對形式要件實行“即報即審、容缺辦理”，有效提高了審批效率，增強了項目論證的科學性，降低了企業辦事成本，實現了審批流程最簡、服務效能最優的目標[4]。此外，以“高效辦成一件事”改革為引領，將生產建設項目水土保持審批納入集成化服務范疇，構建“線上一網通辦、線下兜底保障”的立體政務體系。針對市級審批項目，由市級審批部門進行技術審查后直接出具行政許可決定書，減少了組織專家技術評審環節，將法定10個工作日的辦理時限從承諾的5個工作日壓縮至3個工作日。通過一系列流程再造與服務升級措施，企業申報材料精簡 30% ，行政成本降低 45% ，近3a累計推動500余個項目落地，合計審批水土保持方案2551個，減少人為水土流失風險面積超 25 029hm² 。

3.4嚴格質量監管，強化源頭防控

為提升生產建設項目水土保持方案編制質量，西安市建立“年度抽查 + 屬地自查”雙軌并行機制，明確規定按當年審批數量不低于 10% 的比例，對區縣、開發區審批方案開展全覆蓋質量抽檢，維護方案審批公信力，確保方案制度全面有效實施。同步推行“審批機關自查 + 交叉互查”制度，形成“發現問題—限期整改一復查銷號”的閉環監管鏈條。近 3a ，在全市抽查265個水土保持方案報告書（表）實施質量回瀕，對問題嚴重的方案，依法撤銷違規審批，形成“審批終身責任追溯”的震懾效應。建立建設單位與技術服務單位“雙主體追責”機制，依法約談警示責任單位，將部分機構納入信用監管重點關注名單，并實行行政審批限制措施。全市方案編制規范性達標率從2022年的

87% 提升至2024年的 96% ，典型問題發生率下降 42% 。

3.5加強部門協同，構建聯動格局

西安市積極推動區縣、開發區審批部門與監管部門建立審管一體化聯動機制，并形成制度性文件，實現“審”與“管”的高效信息推送和相互協調，促進水土保持領域政務服務工作水平提升，達成數據實時共享和審批與監管的無縫銜接。例如，鄠邑區水務、發展改革、審批三部門共建“立項預審清單”；高新區、西咸新區推行水務、發展改革、住建、審批等多部門聯合驗收制度，水土保持設施驗收通過率提升至 95% 。同時，建立“審批—監管—執法”聯動檢查機制，在秦嶺北麓等水土流失敏感區域實施“雙隨機一公開”聯合檢查。2024年，共開展跨部門聯合檢查28次，發現問題整改率達 100% 。此外，深化水務與稅務部門協作，構建“費源識別—數據核驗—征繳入庫”數字化流程，實現水土保持補償費征收連續3a突破1億元。

進一步建立水土保持領域的行政執法與刑事司法銜接、檢察監督與行政監管線索雙向移送機制，通過“制度創新 + 數字賦能 + 司法震慢”的組合拳，全市生產建設項目水土保持方案編報率由2021年的 82% 提升至2024年的 97% ，人為水土流失違法案件同比下降 35% ，形成“審批更簡、監管更準、服務更優”的治理新格局。

針對城市生產建設項目施工特點，積極對接西安市城市管理和綜合執法局等8個政府職能部門，聯合發布了《關于建立健全城市建筑垃圾治理領域常態化監管機制的通知》，健全了建筑垃圾產銷平衡機制，明確了余方和借方的責任主體、應具備的支撐材料，實現了工程建設中的余方去向和借方來源可追溯，落實了水土流失防治責任。

3.6創新監管模式，提升治理效能

西安市推行分類精準監管模式，針對498個省、市重點項目，采用“上門服務、現場培訓”的方式，為每個重點項目實施“一項目一檔案”，開展“點對點”幫扶指導，提升項目水土保持工作水平，打造“監管 + 服務”的全鏈條水土保持監管新模式。

在各區縣推行“3個1監管”制度，即方案審查、現場檢查、驗后核查，持續推動履職督查，開展“每年1次方案審查指導 +1 次現場檢查示范 +1 次驗后核查評估”工作。2024年，全市共完成技術指導32場次，全面提升了生產建設項目水土保持方案審查、現場檢查、驗后核查的整體水平，各區縣審批合格率提升至98.6% 。

實行“普法 + 執法”模式，積極引導40余家生產建設單位主動履行水土保持法律法規義務。率先打通與“信用西安”的數據推送渠道，累計將17家單位納入重點關注名單、1家單位納入黑名單，觸發行政審批限制23次。2024年，成功查處全省首例“拒不開展監測”案件，追繳罰款7萬元并進行公開曝光，使得同類違法問題發生率下降 65% 。

3.7強化數字賦能，創新監測體系

在滬灞國際港，西安市建立了“衛星遙感季度掃測+ 無人機月度巡查 + 地面傳感實時監控”三位一體監測網絡，并布設12處智能監測站，實現對水土流失量、植被覆蓋度等11項核心指標的動態采集，監測數據采集效率較傳統方式提升 300% 。同時，創新編制區域監測工作手冊，該手冊涵蓋數據采集、分析評估、成果應用等七大模塊，形成動態分析報告、季度/年度報告等5類標準化文本模板；提煉形成植被擾動閾值判定、水土流失量AI反演等8項關鍵技術，推動水土保持區域監測技術規范獲得市級地方標準立項。試點工作實施后西安市水土保持監測報告編制周期縮短了 40% O

4結論與展望

近年來，西安市在人為水土流失防治工作方面雖取得了顯著成效，在項目審批數量和工作質量上均實現了質的飛躍，但與新時期水土保持工作高質量發展的要求相比，仍然存在一定差距。西安市未來在人為水土流失防治和監管工作中，應深人學習貫徹習近平生態文明思想，堅決落實“綠水青山就是金山銀山”理念，嚴格依照“一法一條例”等法律法規，將水土保持工作作為踐行“國之大者”的重要抓手，強化政治擔當，以高度的思想自覺和行動自覺推進水土保持各項工作。需從以下方面持續加強和提升：

一是對照國家戰略、區域發展戰略對水土保持工作的新要求，健全監管制度和標準[5]，全面提升監管效能。持續深化“放管服”改革，出臺“西安市遙感監管工作手冊”“西安市生產建設項目水土保持分類精準監管指導意見”“水土保持區域監測技術規范”等文件。同時，與相關大專院校等技術單位合作，探索培育水土保持新質生產力，構建西安市水土保持智能監管新模式。以DeepSeek大模型為核心驅動，整合水土保持行業相關的法律法規、政策文件及規范標準等信息，形成水土保持領域專用知識庫，助力西安水土保持監督管理邁入AI時代

二是建立完善監管信息共享，加強協同監管和聯動執法，聯合西安市自然資源、城市管理和綜合執法部門，初步建立表土資源和土石方共享平臺，實現全鏈條全過程監管。與有關政府職能部門建立信息共享機制，提早發現未批先建項目，及時告知生產建設單位編報水土保持方案，從源頭預防人為水土流失。加大水土保持方案質量抽查和驗后核查力度，進一步強化水土保持信用監管，建立遙感監管、違法線索互聯、案件通報移送制度，水土保持行政執法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協作機制，加強跨部門協同監管和建立聯合執法聯動機制，推行“精準監管、分類施策”，實現查處效率提升 50% ，確保年度聯合執法覆蓋率不低于 90% 。

三是加大宣傳教育力度，營造全社會支持水土保持的良好氛圍。暢通違法信息舉報渠道，讓守法的人越來越多，讓違法的人無處可藏。依靠廣大人民群眾構建起保護水土資源的“天羅地網”。針對房地產、交通建設、市政等行業定制個性化普法課程，實現企業負責人培訓覆蓋率 100% 。常態化開展水土保持法律法規宣傳活動，提高全社會的水土保持法律意識。持續開展水土保持培訓和大講堂活動，不斷提升全市水土保持從業人員的業務技能和綜合素質，為水土保持工作高質量發展提供人才支撐。

參考文獻：

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（責任編輯 楊傲秋）