“政府—大學”關系的多元格局及其演變趨勢

政府與大學之間的關系，是理解一國高等教育制度形態和治理邏輯的重要窗口。從歷史上看，現代大學的誕生與民族國家的興起密切相關，其治理模式和制度演化軌跡深受國家治理理念與社會契約傳統的影響。當今世界，各國的“政府—大學”關系并不存在統一標準，而呈現出多元化的制度模式和治理路徑。本文系統梳理了五種相對典型的“政府—大學”關系模式，為理解當前全球高等教育治理的多重邏輯提供參考視角。需要注意的是，這些模式并非靜態劃分，而是在全球化、市場化與治理現代化的共同驅動下不斷演化的結果；這些模式也并非一成不變，盡管其在特定歷史階段內表現出相對穩定性，但本質上仍具有動態演化的特征。每一種模式的背后，既體現了各國獨特的政治經濟傳統、治理能力與發展訴求，也折射出“政府—大學”關系發展過程中不同力量主體之間的博弈及其背后的制度演進邏輯。

“政府主導型”

以國家發展為導向的全域控制

政府主導型（state-dominant model）模式主要存在于制度建構尚處于發展階段的發展中國家。在這一模式中，政府通常將高等教育視為國家現代化的基礎工程和彰顯政治合法性的重要工具，通過財政供給、招生計劃、校長任命、學科設置、課程內容乃至教師聘任等關鍵環節，對大學實施全方位干預，以確保大學服務于國家發展目標。此類國家的高等教育體系大多缺乏大學自治傳統和成熟的治理結構，大學往往被定位為執行國家政策的“附屬機構”，自主性和專業性發展空間受限。以越南為例，盡管2000年以來推行的“高等教育革新”引入了學費機制、鼓勵校企合作，并在財務和教學管理上賦予高校一定的自主權，但整體市場化改革成效有限，越南高教體系仍運行于國家統一領導和計劃經濟遺留的框架中，教育與培訓部在重大決策權、人事任免與資源配置上掌握主導權。伊朗的大學治理則更加意識形態化，大學須在課程設置、教師遴選與學生管理等方面嚴格遵循伊斯蘭共和國的宗教與政治規范。盡管部分理工科高校因國際合作需求而在學術專業性上有所突破，但其整體治理結構仍深嵌于國家意識形態控制體系之中。沙特阿拉伯在“愿景2030”戰略推動下大幅增加了對高校國際化與科研的財政投入，但其大學治理結構依舊深度依賴王室權力與國家財政分配體制，公共高校幾乎全部由政府直接運營，重大事務須經由行政審批程序決策，形成了“財政主導+行政干預”的雙重控制格局。

總體而言，上述國家的高等教育不僅是知識生產與人才培養的制度空間，更是國家戰略延伸與意識形態再生產的關鍵場域，大學缺乏內生發展的治理機制和獨立的學術網絡支撐，難以孕育真正意義上的學術共同體與高水平的知識創新能力。

“政府規制型”

戰略驅動與制度監督的雙軌嵌合

政府規制型（state-regulatory model）廣泛存在于體制權力集中、國家發展意圖強烈但高等教育制度成熟度不盡相同的國家中，例如中國、俄羅斯、土耳其、德國、日本、韓國等。其共同特征是政府通過規劃、法規與財政等工具，深度介入大學發展路徑，引導其對接國家戰略、社會需要與教育公平等目標，并在不同程度上建立以績效為導向的資源配置機制。這一模式在不同國家內部呈現出兩種主要的演化路徑：一是在新權威主義體制下對高校實施行政集成與政策動員，二是在法治國家框架內通過制度邊界實現公共責任導向的監督調控。在中國、俄羅斯與土耳其等國，高等教育體系被納入國家戰略推進的總體布局中，大學被視為實現國家發展戰略和科技趕超、提升國際競爭力的重要引擎。政府通過“雙一流”建設（中國）、“5—100計劃”（俄羅斯）、“以研究為導向的任務差異化項目”（土耳其）等，將資源、權力與評估機制整合為一體，實現對大學的結構性重塑。這類制度設計賦予了高校部分項目申請、崗位設置與國際合作的自主權，但在關鍵決策過程中，大學治理仍高度依賴政治結構授權，呈現出“準法人而非實質法人”的治理狀態。德國、日本、韓國等國則在維持大學法定自治的前提下，通過法規、資助規則與質量評估體系設定邊界，借助制度化監管體系實現公共責任導向的治理。例如德國各州通過《高等教育法》規范對大學實施的具體監管，韓國推行“大學基本能力診斷”機制評估大學教學質量、運營能力與社會貢獻以構建高校退出機制，日本政府則通過中長期發展規劃和資金配比方式引導高校改革方向。

總體來看，“政府規制型”是一種具有較強引導性與較大差異化的“政府—大學”關系結構——權力高度集中的國家更傾向于通過行政動員實現教育系統的戰略推進，法治基礎堅實的國家則更注重規則引導與結構優化之間的平衡，但總體來說，都展現了國家對高等教育的深層期待，以及不同政治制度下大學自主性拓展的邊界與張力。

“制度自治型”

法定自主與多元協同的雙重邏輯

制度自治型（institutional-autonomy model）主要存在于西歐與北歐等高等教育制度成熟、治理文化穩定的國家，其共同特征是政府通過立法與制度設計，賦予大學高度的法人地位與內部治理自主權，同時通過規則化的績效契約、戰略合作協議等方式進行間接調控。該模式既強調大學作為“學術社團”的內生規范與專業治理，也注重與政府、社會、行業間的制度化協商與共治機制，在尊重學術自由的同時追求公共責任與社會回應。以英國為例，自20世紀80年代以來，政府逐步將大學納入“國家購買—大學供給”框架，通過競爭性撥款機制（如卓越研究評估框架）、獨立治理結構（如理事會制度）推動高校自我管理與績效提升。大學的質量、財務、學術事務皆通過自身制度安排與外部審計完成，政府不直接干預大學日常事務。這樣的制度安排在保障大學專業性與學術自由方面成效顯著，但也催生了學術市場化、治理精英化與“學生消費者主義”等副作用，面臨著學術使命與市場邏輯之間的角力。在瑞典、挪威等國，制度自治更側重多元參與和制度協同，強調政府、高校、行業、學術共同體等多元主體共同參與決策與評估，在制度上實現相對平衡。以瑞典為例，大學傳統上是由學術共同體治理的機構，但大學的決策機構——大學理事會由校外代表出任主席，并且很大一部分成員來自校外，以確保政策目標與學術價值的平衡。

總體而言，制度自治型“政府—大學”關系體現了從“控制—服從”向“授權—共治”的制度轉型邏輯，強調大學在規則框架下的專業治理能力和社會回應能力。盡管不同國家在自治實現路徑上存在差異，但其共同追求是通過制度穩定性保障學術自由，通過協同機制實現高教系統的公共價值生產。這一模式的優勢在于降低國家干預與市場壓力對大學自主性的沖擊，有助于構建更加穩健與開放的高等教育生態，但對協同文化、信息共享與治理能力的要求較高，制度移植難度也相對較大。

“市場調節型”

制度松綁與競爭機制下的多樣演化

市場調節型（market-mediated model）“政府—大學”關系模式的核心特征是在制度松綁和政府弱干預的前提下，通過市場機制調節資源配置、影響大學行為。在這種模式下，政府不直接規定大學的戰略目標或內部治理結構，而是通過設定一套激勵機制，如科研經費贊助、學生資助政策、稅收優惠等，引導大學在多元環境中自主競爭。高校在財務、課程、招生、科研與品牌塑造等方面擁有高度自主權，其發展路徑更多依賴于市場表現與社會聲譽的積累。美國是“市場調節型”模式的典型代表。聯邦政府并不制定統一的國家高等教育發展戰略，也不主導全國性評估體系，而是作為資助者、規則制定者與信息提供者，通過美國教育部、國家科學基金會（NSF）、國家衛生研究院（NIH）等機構提供研究撥款、學生貸款等，推動大學之間開展競爭。各類大學根據自身定位與資源稟賦，自主制定發展戰略。在財務結構上，精英私立大學（如哈佛大學、耶魯大學、斯坦福大學等）主要依賴校友捐贈、高學費收入與投資收益維持運營，并以卓越研究和精英教育為核心吸引全球頂尖生源；而州立大學系統（如加州大學、紐約州立大學等）則在有限的州財政資助下探索辦學效率、多元化服務與教育機會之間的平衡。在市場調節機制驅動下，美國高等教育呈現出高度分化格局。大學之間在聲譽、資源、科研產出、人才吸引等方面形成明顯層級，帶動了高校之間在招生、課程設計、學術研究、產業合作等領域的廣泛競爭。這種競爭不僅體現在學術水平上，也催生了排名體系（如U. S. News、QS）、校際聯盟（如Ivy League、Big Ten）、課程平臺（如Coursera、edX）等學術市場基礎設施的興起，進一步強化了大學間的市場表現導向。

總體而言，市場調節型“政府—大學”關系反映的是一種以資源競爭為中介、以制度松綁為前提的大學發展路徑。其成效在于激發高等教育系統的制度活力與差異化供給能力，其挑戰在于如何通過制度設計緩解由競爭加劇帶來的教育不平等與學術短視問題，防止大學治理被市場邏輯所主導。

“混合轉型型”

制度變革與路徑依賴中的演化陣痛

混合轉型型（hybrid-transformative model）“政府—大學”關系主要出現在制度尚未穩定、政策邏輯多元共存的發展中大國，尤其是經歷過計劃體制、殖民治理或政治體制動蕩的國家，典型代表包括印度、巴西等。這類國家的高等教育制度常處于新舊制度并行的“過渡性狀態”，既受到全球高教治理范式變遷的推動，又深受本國政治經濟結構的歷史約束，呈現出“改革不斷、路徑依賴深重”的制度特征。這一模式的一個顯著特征是多重制度邏輯并存。一方面，這類國家紛紛引入績效評估、大學排名、產教融合、質量認證、國際合作等現代治理元素，嘗試以市場機制激發大學活力、提升全球競爭力；另一方面，傳統的行政審批體系、等級制官僚結構與財政依賴模式依然深植于大學日常運作之中，政府對高校仍保留著關鍵資源配置權與政策制定主導權，這使得改革往往流于形式，難以觸及深層治理結構。以印度為例，盡管印度理工學院（IIT）等精英高校享有相對自主權，但絕大多數高校仍受制于大學撥款委員會（UGC）與各邦教育部門的層層審批。在巴西，政府掌握關鍵人事與財政權力，大學高度依賴國家資源，自治空間有限，盡管歷經地方分權與軟性治理等階段，聯邦政府干預一度趨緩，但自2018年起政府與大學關系再度緊張，對抗性顯著上升。

總體而言，“混合轉型型”體現出一種高度張力的制度狀態：既有制度變革的沖動，也有結構惰性的反彈。在這些國家中，大學面臨“上有國家控制，下有資源短缺”的雙重壓力，治理機制難以穩定成型，政策設計常呈現碎片化現象，改革周期性反復，戰略目標與執行路徑之間常脫節。同時，利益格局的固化與精英高校的特權化，也使得高教體系整體難以實現有效協調與公平發展。能否從“制度過渡”走向“治理定型”，關鍵取決于這些國家能否建立起更加具備協調能力、透明機制與戰略共識的高等教育政策體系。

結語

制度多樣性與全球趨同的雙重邏輯

盡管上述五種“政府—大學”關系模式在治理理念與制度路徑上呈現出顯著分化，但在全球高等教育體系演化的過程中，制度多樣性與趨同化趨勢并存的雙重邏輯日益顯現。近年來，各國普遍面臨三重共性壓力：一是國家戰略對高等教育系統的“功能再嵌入”，強化大學服務經濟增長與國家安全；二是大學間國際競爭加劇，倒逼治理結構適應“全球同行評議”邏輯；三是高等教育內部問責機制日趨強化，催生績效導向的調控模式。

在這一背景下，一種“全球趨同下的制度重構”正在悄然發生：政府不再單一依靠行政命令或市場機制，而是綜合運用財政工具、評估體系、績效合約等“技術治理”手段，對大學施加間接但有效的制度引導。與此同時，傳統的制度鴻溝也在逐步弱化，政府控制與大學自治之間的邊界亦在不斷調整。未來，高等教育治理的關鍵挑戰不在于選擇哪一種模式，而在于如何在本國制度土壤中實現“因制導能”的精細治理，在多元合法性要求之間建立起可持續的制度平衡。（

（作者劉虹系復旦大學發展研究院副研究員、碩士生導師，張端鴻系同濟大學高等教育研究所副教授、碩士生導師）