社會轉型時期城市管理執法的法治化路徑

作為城市治理的踐行者，城市管理執法從1978年改革開放以來，發展成了職能繁多、各地政府幫手的重要職能部門。隨著新一輪國家綜合執法體制改革的開展，城市管理和綜合執法進行了融合，這不僅增強了城市管理功能，而且提升了執法效率，更推動著城市管理執法工作的法治化發展，有利于構建秩序良好、環境優美、和諧宜居的城市環境，不斷增強居民幸福感、滿意度。

一、社會轉型背景下城市管理執法的理念

城市管理執法是管理部門以法律條文為依據開展的一項管理活動，主要為城市管理部門采用監督、檢查的方式對相對人的權利和義務進行規范。城市管理執法行為特征表現多元化，它所產生的法律效果也會對行政相對人產生直接的影響。若執法部門未能依照法律條文執法，就會侵害行政相對人的合法權益。因此，城市管理執法者要在知法的基礎上，以法律條文為依據進行合理執法，提升城市執法法治化的水平。城市管理執法是一項系統的過程，同時包含多項制度，如主體制度、程序制度、責任制度等，這些制度是否健全、能否正常使用是一所城市管理執法水平高低的充分體現。

在社會轉型的關鍵期，城市管理執法面臨著新的挑戰，主要表現為對城市街頭小廣告、流動攤販、店外占道經營治理存在爭議和投訴處理有不同意見，以及近年來發生的各種爭議案例，都表明城市管理執法在轉型中面臨著諸多問題，需要重視并積極解決。就城市管理執法來講，要在加大財力、人力、科技的基礎上，樹立起“人文主義”的理念，通過感性和理性執法的相結合，構建和諧、友愛、穩定的社會。

二、社會轉型背景下城市管理執法的法治化路徑

（一）革新執法觀念

行政公務人員的法治理念是影響城市管理執法法治化水平的一個關鍵要素。正所謂“理念是行為的先導”，行政執法人員只有秉持正確的法治理念，才能采取合理的方式開展城市管理。以往的單行法律、法規會直接規定某個行政主管部門的責任，這與《行政處罰法》中“集中行政處罰權實行城管綜合執法體制”的規定相違背，這會影響城管綜合執法體制的推廣與落實。我國憲法第107條和地方組織法第64條規定了“縣級以上的人民政府在征得上一級人民政府批準的基礎上，可以重新設立或者調整工作部門并確立各個部門的職責”，同時要合理調配行政處罰權。可見在推進綜合執法的過程中，要想突破原有困境，必須以現代化行政法治觀念為指導，這是提升城市管理法治化水平的前提條件。

1.樹立尊重人權的觀念

經過漫長的過程，在第四次修改中，我國將“尊重和保障人權”載入了憲法。作為城市管理執法者要樹立起人權的理念，在執法中應保證行政相對人的基本權利，所用執法手段不僅要合法更要合理，避免出現發生在蕪湖、嘉禾等地的執法人員侵害人權現象；正確處理人民內部的矛盾，要堅持“以人為本，為民謀利”的理念，建立起政府與各大主體之間的健康關系。

2.行政民主觀念

行政民主觀念指的是城市管理執法者在執法的過程中，要明確民主管理的原則，為行政相對人提供可選擇的機會。在我國各大城市的執法管理中，行政法制環節越來越民主化、規范化。比如在行政立法中采取座談會、公布草案的方式征求群眾的意見，在執法過程中耐心傾聽當事人的陳述和申辯理由，采取協商和可選擇的行政合同開展城市管理等。城市執法管理者要正確認識到這一點，并將其積極實施開來。

3.行政服務觀念

在市場經濟體制的深入下，建設服務型政府成為了提升一所城市行政管理執法水平提升的關鍵。城市的執法管理者只有具備服務意識，變執法為服務，積極進行普法宣傳，為行政相對人提供政策、技術指導，才能創造良好的市場秩序。

4.接受監督的觀念

擴張與濫用權利是城市管理者在行使行政權利中存在的問題之一，因此必須加強監督和約束。有效的監督是預防權利腐敗的關鍵一環，也是我國城市管理法治化發展的有效路徑之一。應構建上下貫通、內外結合、規范高效的制度監督體系，保證城管執法各環節在有效的制約監督下進行。同時，城市管理執法部門和相關的工作人員必須自覺的接受人大代表、人民群眾和上級各部門的內部監督，按照政府“三定”方案明確責任，用監督來推動城市管理執法法治化進程。

（二）創新管理方法

城市管理執法人員在掌握法律規定的行政執法方式的基礎上，還須結合現實情況靈活采取非強制性的執法方式，通過剛性管理和柔性管理的結合，不僅可以維護城市的基本秩序，而且能夠提升執法的公信力。柔性管理方式有行政指導、行政資助、公共設施建設與提供服務等。在柔性管理行為中，雖然管理者采用的某些方式具有民事活動的性質，但卻以行政屬性為底色，它與服務行政、指導行政等方式類似。基于此，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》的第九條指出：要發揮好行政規劃、指導等的作用。這是我國行政管理和服務方式創新的充分體現。下面以行政指導方法為例，開展詳細的說明。

行政指導指的是行政機關在職責范圍內，為了應對社會管理需要，按照相關政策和法律法規而采取的指導、建議等方法來尋得行政相對人同意的一種行政行為。它具有非強制性、引導性、方法多元的特點，是尊重人權觀念、行政服務管理理念的充分體現。在堅持以人為本的執法理念中，發揮行政指導作用的關鍵在于追求社會的和諧發展。重點是在城管執法過程中，行政指導能發揮平衡、溝通、預防、輔導的重要作用，具體表現如下：其一，平衡作用。傳統的城管執法手段帶有強制性的特征，行政相對人處于被動、服從的地位，兩者關系不平衡。當代城管執法理念應從執法向服務轉變，提倡用協商的方式達成兩者間的共識。因為行政指導以尊重對方自我選擇的方式進行管理，所以能夠達成預期的效果，其平衡功能是顯而易見的；其二，溝通作用。在社會生活中，多元主體之間發生利益沖突是不可避免的。在競爭激烈的市場經濟下，利益矛盾只會逐步地加劇，這會影響社會的和諧穩定。因此需要協調各大主體間的矛盾，而行政指導是一種有效的協調手段。行政指導的非強制性、自主抉擇性及在各利益主體間的中立性，使其為各大利益主體間的溝通搭建起了一座橋梁。尤其是城市管理執法人員與被管商販之間的沖突，更需要市場之外的行政機關采取合理的方式使其開展溝通、協調。這不僅舒緩了城管與市民之間的緊張狀態，還能夠減少沖突和糾紛。最為關鍵的是在行政指導的橋梁作用下，城管與市民能相互理解、支持、合作與促進，達到共同提升城市品質的目標；其三，預防作用。在利益驅使下，部分市民存在侵占公共資源（店外店），違規搭建等謀取私利的行為，以及占道經營、“兩違”建設等損害公共利益的行為，對這些行為要提前預防，最佳的行政方式便是行政指導。行政指導能夠直接表明行政的目的和意圖，讓行政相對人明白法律不允許他做什么或許可他做什么。這能夠將可能發生的違法行為扼殺在搖籃之中，起到“未雨綢繆”的作用。其四，輔導作用。行政機關掌握著最新的政策和信息，所以其采取的行政指導具有啟發、引導的作用。行政指導能夠為行政相對人提出相應的建議并明確告知他們行為的方式和可能產生的結果，為其選擇指明方向。這種方式不僅彌補了“亡羊補牢”的繁瑣，而且成本較低。更重要的是在城市管理執法過程中，執法人員與相對人之間更多的是平等、溝通的關系。采取柔性的行政指導方式能夠對行政相對人的行為起到引導、影響的作用，激發行政相對人的自覺性，實現法治效果與社會效果的統一，對維護社會秩序、促進人際關系的健康發展大有裨益[2]。

（三）完善管理制度

應精準把握全面推進依法治國的時代契機，樹牢執法為民，為民執法的理念，以習近平新時代中國特色社會主義法治思想為指引，嚴格按照國務院頒布的《依法行政實施綱要》要求文明執法。同時，構建完善管理制度，規范城市管理的執法行為，進而探索出一條城市管理執法法治化的有效路徑。

1.城管執法體制科學化

城管執法體制科學化主要表現為全責明確、行為規范、監督有效等方面。要采取相應的措施進行管理，主要表現為以下幾點：繼續開展相對集中的行政處罰權工作。就是將原來的行政機關形式行政處罰的權利，按照法律法規重新配置，將權利集中到一個或幾個行政主體上來，減少各行政管理部門之間的沖突，提升行政管理效率；執法重心下移。是指在城市管理執法改革中，要將執法力量從省級管理部門狹義到市縣管理部門，即將執法權利下移到與行政相對人打交道的層面上來。一般情況下，市縣級城市執法機關直接執行與人們生活有關的活動，鄉鎮或街道不設立專門的執法機關隊伍。完善的城市管理執法機關內部監督機制由層級監督機制和專門監督機制構成。為了避免行政官僚主義現象的出現，很多地方政府在城市執法管理機關內部監督機制上，推行了各種有力措施，例如實行收支兩條線的財務制度來解決城管執法利益驅動的問題。同時，行政相對人在向城管執法遞交訴求材料的過程中，行政機關應在規定時間內給予答復，如若超過時間依然未能給予答復，視為同意并對相關人員追究行政責任[3]。

2.城市執法權限明晰化

行政權力邊界是現代行政法治的基本理念。為了確保行政執法權力的有效行使，必須明確行政執法的權限。以往的行政機關都會設立技術檢驗、鑒定機構等部門，但其利用率卻很低。根據國內外行政改革經驗，可以將鑒定檢驗等工作交由社會中介機構，這樣的剝離措施不僅明確了行政執法權和社會職能的責任，而且行政機關能夠集中精力開展執法工作。

3.城管執法責任制度化

在上世紀90年代，我國行政執法責任在河北、陜西、甘肅等地區的市縣級政府先后建立，之后在全國范圍內的各級政府、行政機關推廣，并取得了積極的效果。在城管職責責任制建設中，要按照城市管理執法與利益脫鉤、與責任掛鉤的原則進行，主管負責人要對管理的結構執法行為擔負主要責任，同時，主管負責人要按照法律法規、行政法律將職責一層層落實下去，真正做到權力與責任的統一，自此建立起一套完整的崗位責任體系4。

三、結語

城市作為社會發展的載體，是一個國家的縮影。在我國不同的發展階段有不同的城市管理方式，有好的經驗，也有不足。我國城市快速發展，社會秩序穩定。未來，為了城市的穩定發展和人民的美好生活，我們要不斷積累經驗，積極優化管理模式，探索出一套合理的城市管理執法制度與模式。

參考文獻：

[1]徐鳴.創新社會治理背景下的城市管理執法體制改革[J].科學社會主義，2015(3):109-113

[2]盧毅.城市社區基層網格化治理及其法治化路徑—一基于J市T街道網格化治理的案例研究[].河南牧業經濟學院學報，2023(4):47-55.

[3]李昌庚.中國社會轉型的路徑依賴及其法治回應[J].青海社會科學，2016(2):67-76+85.

[4]盧芳霞.從“社會管理”走向“社會治理”浙江“楓橋經驗”十年回顧與展望[].中共浙江省委黨校學報，2015(6):64-69.

作者簡介：王陽兵（1977.12-），男，漢族，湖南湘潭人，本科，研究方向：城市管理執法。