新發(fā)展理念下京津冀城市群中雄安低碳法治文化發(fā)展思路

2017年4月1日，新聞聯(lián)播的頭條重磅新聞播報(bào)：中共中央、國(guó)務(wù)院通告正式設(shè)立包括河北省雄縣、安新縣、容城縣及周邊部分地區(qū)的雄安新區(qū)，遠(yuǎn)期發(fā)展建設(shè)面積將達(dá)2000平方公里。國(guó)家在繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)后劃出了又一個(gè)圓圈，作為改革開放的新高地，要建立具有全國(guó)意義的發(fā)展新區(qū)。人們開始一度以為這是愚人節(jié)惡作劇，但之后鋪天蓋地的新聞報(bào)道和近年來雄安新區(qū)的發(fā)展建設(shè)打消了人們最初的疑慮。

同樣作為國(guó)家改革開放的試驗(yàn)田，和深圳、浦東不同的是，雄安新區(qū)自創(chuàng)建開始，我們就賦予它“千年大計(jì)、國(guó)家大事”的使命。黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。雄安新區(qū)不是河北省一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，它是京津冀世界級(jí)城市群建設(shè)的標(biāo)志性成果，是我國(guó)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)方式邁進(jìn)的一次偉大嘗試，也是區(qū)域均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、研究背景

2018年4月14日，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），提出了堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展等內(nèi)容，提出推動(dòng)雄安新區(qū)建設(shè)成為綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)[2。中央在《規(guī)劃綱要》中提出的重點(diǎn)任務(wù)，為全國(guó)人民乃至世界呈現(xiàn)了雄安發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，其中前兩項(xiàng)任務(wù)強(qiáng)調(diào)的都是綠色生態(tài)。雄安新區(qū)應(yīng)按照建立世界最先進(jìn)、最環(huán)保、最生態(tài)的低碳新城的高標(biāo)準(zhǔn)要求，不僅要實(shí)現(xiàn)形式上從縣城向國(guó)家級(jí)新區(qū)的城市進(jìn)行級(jí)別大提升，還要從內(nèi)涵上建成國(guó)際標(biāo)桿的低碳城市。未來雄安，應(yīng)成為首都后方，鑲嵌在華北平原青山綠水中的低碳智慧新城，是一座生機(jī)勃勃的海綿城市，是為科技創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)提供寬松人文環(huán)境的國(guó)際一流生態(tài)城市。

然而，真正意義的低碳新城、生態(tài)城市，中國(guó)乃至全世界至今也沒有建成，低碳城市立法本身更是稀缺資源。低碳雄安的發(fā)展關(guān)鍵不在于事后“用腳投票”，而貴在事前“用大腦布局”。低碳法律制度供給和制度創(chuàng)新，政策輸出的持續(xù)性、穩(wěn)定性和適度超前性，能夠迅速集聚優(yōu)質(zhì)要素，以新發(fā)展理念推進(jìn)雄安新區(qū)生態(tài)“綠色化”，為京津冀區(qū)域人民和全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供“綠色法治”引領(lǐng)服務(wù)工作參考。我們應(yīng)進(jìn)行高點(diǎn)位規(guī)劃，需考慮經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)制度運(yùn)行進(jìn)行成本效益核算分析，對(duì)現(xiàn)行法治進(jìn)行梳理改進(jìn)，設(shè)定低碳城市發(fā)展規(guī)則。

二、低碳城市理論的發(fā)展研究狀況

低碳發(fā)展是在溫室效應(yīng)日趨嚴(yán)重、環(huán)境資源問題日趨復(fù)雜、全球氣候變暖問題日益緊迫的大背景下提出來的。一般我們認(rèn)為，低碳經(jīng)濟(jì)提出肇始于英國(guó)政府2003年的能源白皮書《我們能源的未來——建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)》。低碳經(jīng)濟(jì)（low-carboneconomy，LCE），是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)只有很少或沒有溫室氣體排放到大氣層，或指一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的“碳足跡”接近或等于零，是以低能耗、低污染、低排放為亮點(diǎn)的嶄新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是能源領(lǐng)域的重大變革，是人類社會(huì)的一次新的文明飛躍。作為一種新的發(fā)展模式、發(fā)展理念和發(fā)展新規(guī)則，推行低碳經(jīng)濟(jì)很快成了全球范圍內(nèi)各國(guó)爭(zhēng)先推行的綠色新政，出現(xiàn)了一些低碳城市、低碳城鎮(zhèn)，甚至是低碳社區(qū)、碳中和社區(qū)。自此之后，國(guó)際國(guó)內(nèi)對(duì)低碳城市這個(gè)綜合性問題從經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)境、社會(huì)各個(gè)角度進(jìn)行了不同層次的深度研究。

首先，一些國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)于低碳城市從宏觀戰(zhàn)略和微觀政策上做了研究。2011年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《邁向綠色經(jīng)濟(jì)：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的途徑》指出了經(jīng)濟(jì)綠化通常不是增長(zhǎng)的拉動(dòng)力量，而是作為發(fā)展的新動(dòng)力、體面工作的凈推動(dòng)力、減輕貧困的重大戰(zhàn)略，督促國(guó)家決策者制定向綠色經(jīng)濟(jì)增加投資的政策。接下來，報(bào)告《AGuidebookto TheGreenEconomy》探索了發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)家戰(zhàn)略，充分反映了各國(guó)在發(fā)展低碳城市上共同面臨的一些基本問題，包括發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、低排放和低碳城市的技術(shù)、金融支持等。2012年世界銀行就中國(guó)的低碳城市發(fā)展，專門出版發(fā)行了《Sustainable Low-Carbon City DevelopmentinChina》，從低碳城市的定義、能源、城市交通、污染物控制、歷史建筑財(cái)產(chǎn)和信息通信技術(shù)、城市農(nóng)林業(yè)等附加措施、適應(yīng)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的建筑彈性措施、碳融資等方面，描述了中國(guó)低碳城市的發(fā)展情況。

其次，國(guó)外學(xué)者也對(duì)低碳城市進(jìn)行研究。日本著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家青木昌彥認(rèn)為：低碳城市應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化歷史等實(shí)際，具體構(gòu)建適合的低碳城市規(guī)劃。該學(xué)術(shù)觀點(diǎn)被扎扎實(shí)實(shí)地應(yīng)用到城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中。比如，英國(guó)大倫敦規(guī)劃就根據(jù)自身地理特點(diǎn)、歷史發(fā)展及社會(huì)實(shí)際，在能源、建筑、交通、市政等方面都作了相應(yīng)的節(jié)能降碳設(shè)計(jì)和技術(shù)處理。國(guó)外在低碳城市構(gòu)建中，往往參考社會(huì)研究機(jī)構(gòu)出具的研究報(bào)告。他們撰寫的咨詢研究報(bào)告一般會(huì)考察某一城市的具體情況和現(xiàn)狀，并規(guī)劃出構(gòu)建低碳城市的舉措和規(guī)則制度設(shè)計(jì)，為生態(tài)城市、綠色城市的法律體系提供構(gòu)建依據(jù)。

低碳城市在我國(guó)國(guó)情下和傳統(tǒng)法律概念體系中，并非固有存在。新型的低碳城市作為一種政治表達(dá)，在黨的十八大中，作為建設(shè)國(guó)家方略明確提出，新型城鎮(zhèn)化是更高的能源利用效率、更低的碳排放、更生態(tài)綠色的城市建設(shè)路徑。低碳城鎮(zhèn)化可以解讀為是以低碳理念引領(lǐng)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是以綠色生態(tài)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，采用新型能源，契合更節(jié)能、更高效率和更高產(chǎn)出為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征的低碳城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)。

我國(guó)研究機(jī)構(gòu)也表現(xiàn)出對(duì)于低碳城市的興趣。2008年成立的清華大學(xué)低碳經(jīng)濟(jì)研究院，圍繞低碳經(jīng)濟(jì)政策及戰(zhàn)略開展研究。中國(guó)社科院2007—2012年連續(xù)發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出，低碳城市作為引領(lǐng)未來城市建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要載體。

提高城市化率將會(huì)成為我國(guó)今后一段時(shí)期內(nèi)碳排放增長(zhǎng)的主要來源，而且我們不確定高碳增長(zhǎng)換來的社會(huì)發(fā)展是否值得。盲目擴(kuò)充城市經(jīng)濟(jì)總量和提高城市化規(guī)模，不能帶來社會(huì)的全面優(yōu)化升級(jí)，只有放棄傳統(tǒng)的高污染、高消耗的發(fā)展模式，扭轉(zhuǎn)大面積環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化的現(xiàn)狀，才能建成同時(shí)保有“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展的美麗中國(guó)。而新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點(diǎn)。低碳經(jīng)濟(jì)是指憑著可持續(xù)發(fā)展理念，推崇科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、新能源開發(fā)利用、資源循環(huán)利用等發(fā)展方式，最大限度地減少化石能源消耗，減少影響氣候變暖的溫室氣體排放，既實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏發(fā)展模式。我們要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須以生態(tài)文明和法治文明交互促進(jìn)作為前提。政策制度體系本身也應(yīng)成為低碳城市的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之一。低碳城市必須建構(gòu)相應(yīng)的法律框架，依法而行，但總體來說，目前國(guó)內(nèi)關(guān)于低碳城市法律保障體系的理論研究還滯留在起步階段。

三、雄安低碳城市化發(fā)展的法治思路

雄安新區(qū)的建立發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)功能從制度試驗(yàn)到協(xié)同創(chuàng)新演變的典型標(biāo)志，作為國(guó)家的重大戰(zhàn)略舉措，必須做到有法可依、依法建設(shè)。法治保障雄安新區(qū)的國(guó)際一流高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，應(yīng)該既包含國(guó)家層面的雄安新區(qū)建設(shè)基本法，做頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌全局，又納入包括“低碳綠色新城”的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、交通運(yùn)輸布局、清潔能源推廣、生態(tài)協(xié)同等方面的精準(zhǔn)詳細(xì)的法律實(shí)施措施。

（一）國(guó)家規(guī)劃層面低碳的頂層設(shè)計(jì)

國(guó)家層面，應(yīng)在對(duì)他國(guó)城市化歷史進(jìn)程中出現(xiàn)過的問題做出總結(jié)反思的基礎(chǔ)上，吸納他國(guó)構(gòu)建低碳城市的立法成果，緊密聯(lián)系我國(guó)低碳城市發(fā)展的制度實(shí)踐和政策選擇，為我國(guó)建設(shè)低碳城市構(gòu)建一套系統(tǒng)的立法措施和規(guī)則體系。我們可以將低碳發(fā)展指標(biāo)全程貫徹到城市規(guī)劃體系、審批機(jī)制和實(shí)施后的評(píng)價(jià)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制之中，如引入建筑節(jié)能率、項(xiàng)目使用清潔能源和可再生能源比例、城市綠化率等指標(biāo)，建立針對(duì)規(guī)劃方案和建設(shè)方案的碳排放評(píng)估技術(shù)，形成科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；我們還應(yīng)該優(yōu)化低碳城市治理模式，全方位運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、國(guó)債投入、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等多種金融工具和財(cái)政手段，對(duì)低碳、零碳生產(chǎn)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或政策傾斜，保障投資者利益和參與節(jié)能減排的積極性。

雄安新區(qū)的低碳發(fā)展不僅可以為當(dāng)?shù)貛斫?jīng)濟(jì)效益，還能為首都及華北區(qū)域的生態(tài)環(huán)境改善做出貢獻(xiàn)。國(guó)家層面的雄安新區(qū)建設(shè)基本法應(yīng)明確要求：在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的前提下，雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)低碳化、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)向服務(wù)業(yè)和深度加工業(yè)的轉(zhuǎn)變，維持低水平的能源消耗和溫室氣體排放，改變以往城市化帶來能源消費(fèi)和碳排放不可避免地急劇攀升的路徑，不讓資源約束和生態(tài)環(huán)境問題影響雄安新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。雄安新區(qū)應(yīng)積極實(shí)施國(guó)家的低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證制度，引入國(guó)際一流的碳排放評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，建立健全重點(diǎn)單位碳排放報(bào)告、配額管理、核查認(rèn)證和責(zé)任追究制度，貫徹落實(shí)低碳認(rèn)證法律制度。作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，雄安應(yīng)盡早盡快地規(guī)劃落實(shí)碳排放交易制度，開展碳預(yù)算管理，確定未來雄安新區(qū)的碳排放峰值，搭建并運(yùn)營(yíng)溫室氣體報(bào)送平臺(tái)，實(shí)施符合實(shí)際且有一定前瞻性的碳排放考核評(píng)價(jià)管理制度。

（二）雄安低碳發(fā)展的法律實(shí)施措施

雄安新區(qū)發(fā)展低碳城市，不僅要建立與低碳發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)方式、生活模式和市場(chǎng)機(jī)制，還要構(gòu)建符合低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通體系、能源系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境協(xié)同等方面的相關(guān)政策和法律措施。

在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，雄安新區(qū)要引入創(chuàng)新機(jī)制、輸入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)發(fā)展，打造綠色低碳的產(chǎn)業(yè)體系，符合雄安新區(qū)成長(zhǎng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。對(duì)于北京非首都功能向雄安新區(qū)的逐步輸出，如學(xué)校醫(yī)院、科研院所、高等教育機(jī)構(gòu)、文創(chuàng)旅游機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和非核心國(guó)家職能部門等，我們應(yīng)當(dāng)有條有理、按部就班地推動(dòng)促進(jìn)，應(yīng)對(duì)并消減職能和產(chǎn)業(yè)輸出中的阻礙因素，使這些輸出盡快在新區(qū)原原本本地落地并消化吸收。我們更要重點(diǎn)實(shí)施輸入職能和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展部署法律政策，堅(jiān)決把控非首都功能、先進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序輸入的原則，執(zhí)行嚴(yán)格的淘汰篩選機(jī)制，不符合綠色低碳、節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)的單位和人員將被禁止引入，確保只有高環(huán)保起點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)才能進(jìn)入新區(qū)健康發(fā)展，并合理安排各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例和時(shí)空分布。

在交通體系方面，我們可以在雄安新區(qū)建設(shè)中國(guó)特色的綠色出行、環(huán)境友好型交通系統(tǒng)，優(yōu)化城市公交結(jié)構(gòu)，切實(shí)貫徹公交先行方針，減少城市交通擁堵引起的碳排放，加大財(cái)政對(duì)城市公交工具、基礎(chǔ)設(shè)施、公交經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼的投入，為開發(fā)低碳零碳的公交工具提供財(cái)政政策支持。我們不僅要為現(xiàn)有交通工具減碳、提高能耗效率，還要在全域推廣電動(dòng)區(qū)際軌道交通、出租車、電踏車和在軌道交通運(yùn)行的快速公交車；在白洋淀湖區(qū)，我們還可以推廣傳統(tǒng)的木船等水上交通工具，在運(yùn)輸船中推廣使用新型零碳能源。

在能源系統(tǒng)方面，我們應(yīng)在雄安新區(qū)推動(dòng)向智慧、低碳的能源體系轉(zhuǎn)型，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，減免全部或部分稅收。中央負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)，制定不同層次的稅率標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮環(huán)境稅種的導(dǎo)向作用。地方主要承擔(dān)節(jié)能減排和低碳化改造的具體責(zé)任，保證將低碳稅收全部用于環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。一方面，我們應(yīng)利用廢氣、廢熱等熱源大力建設(shè)綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，合理開發(fā)開采雄安新區(qū)豐富的地?zé)豳Y源，用于工業(yè)供暖、補(bǔ)充工業(yè)用電等方面；另一方面，目前我們對(duì)雄安新區(qū)生活取暖使用清潔天然氣的居民給予優(yōu)惠，禁止家庭用煤，減少了居民生活必需能源供給的碳排放，降低了城區(qū)居民的碳依賴。我們還要在京津冀全域?qū)嵭忻焊臍狻⒚焊碾姡餐乐稳A北區(qū)域能源污染。

在生態(tài)環(huán)境協(xié)同方面，雄安新區(qū)的環(huán)境法治工作應(yīng)該成為我們落實(shí)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的重要路徑。我們應(yīng)該秉持低碳節(jié)能的綠色生態(tài)理念，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有環(huán)境污染、破壞生態(tài)平衡行為的打擊治理，注重雄安新區(qū)以環(huán)保促發(fā)展的綠色規(guī)劃同整個(gè)京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境法律協(xié)同實(shí)施，增強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，這樣一來，既有益于修復(fù)新區(qū)生態(tài)環(huán)境，又能以生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施帶動(dòng)京津冀環(huán)境法治一體化。

結(jié)束語(yǔ)

一個(gè)“青山依舊、綠水長(zhǎng)流”的低碳城市，即將通過經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的最佳融合，在人杰地靈的京津冀區(qū)域展開建設(shè)的宏圖，并實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域內(nèi)不同類型城市的低碳化協(xié)同，為中國(guó)非均衡狀態(tài)的跨區(qū)域有效協(xié)同鋪陳道路。雄安新區(qū)建設(shè)一旦成功，將產(chǎn)生巨大效果。與深圳特區(qū)及浦東新區(qū)不同，雄安新區(qū)作為遠(yuǎn)離沿海和邊界的內(nèi)陸型城市，將為發(fā)展緩慢的中西部?jī)?nèi)陸城市的建設(shè)提供有益借鑒。作為發(fā)展中國(guó)家的低碳城市，雄安新區(qū)的低碳城市路徑選擇和發(fā)展模式必定對(duì)所有正在尋求發(fā)展的國(guó)家和城市提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒，并且將在更大、更廣闊的范圍內(nèi)起到推廣應(yīng)用。

參考文獻(xiàn)

[1]劉秉鐮，孫哲.京津冀區(qū)域協(xié)同的路徑與雄安新區(qū)改革[].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（4）：12-21.

[2]王云鵬.低碳城鎮(zhèn)化法律保障制度論綱[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2017.

作者簡(jiǎn)介

白明華（1979—），女，漢族，河北保定人，天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)lt;國(guó)際關(guān)系學(xué)院》，講師，法學(xué)博士。研究方向：國(guó)際環(huán)境法，國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：2020年天津市高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“新發(fā)展理念下京津冀城市群低碳法治保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2020SK079）。