預算一體化對高校預算管理工作的挑戰及應對策略研究

中圖分類號：F230文獻標識碼：A文章編號：1004-4914（2025）08-091-03

一、預算一體化的概念和特點

預算一體化是以統一的預算規則為核心，將預算管理的全流程作為一個完整的系統進行整合，從而全面提高預算項目儲備、預算編制、預算執行、會計核算、決算和報告等各個模塊和環節的規范化、標準化、自動化水平，形成一個順向銜接并且逆向反饋的“閉環”，提升預算制度的整體效能。預算一體化擁有幾個顯著的特征：一是預算控制更加精細化、剛性化，“無預算、不執行”。預算項目需要嚴格按照預算編制的經濟分類科目、政府采購預算、新增資產配置預算進行執行。二是突出預算的“全生命周期”閉環管理。從預算項目儲備起步，到預算的編制與執行，再到預算的監控與評價，最后用評價結果反饋至預算編制形成了一個全周期的閉環。三是突出信息數據共享。預算一體化注重各個模塊數據的銜接進而推動信息和資源的共享。

二、高校預算一體化管理現狀

預算一體化建設是一項長期性、系統性工程，也是加快提升高校財務治理能力的重要手段。當前，預算一體化的實施在高校領域還不夠成熟，全面的預算一體化建設在高校領域的應用案例還較少，預算一體化建設也仍處于穩步推進的建設階段，預算一體化系統功能也不夠完善，系統的穩定性還有待強化。當前，高校實施預算一體化的落地主要是使用財政統一的預算一體化管理系統處理各項業務，在系統上進行部門預算編制、預算執行、預算績效評價、部門決算報表及政府財務報告編制、資產管理等各個方面的業務操作，但是目前財政的預算一體化管理系統與高校的預算管理系統、賬務處理系統、網報系統等信息化系統仍相對獨立，銜接度還有待提升。從校內預算管理上看，高校預算一體化的實施程度還較低，部分高校開始探索滾動預算編制及項目庫建設、支出標準體系建設，但是針對高校的支出標準體系及標準項目庫規范仍較為空缺。

三、預算一體化對高校預算管理的向

在預算一體化建設的大背景下，預算一體化的管理理念也逐步在高校管理領域滲透，主要體現在一是預算管理理念的變革，“零基預算”管理理念更為深入，高校進一步加大對結轉結余資金的管理力度，校內預算資金原則上當年使用完畢；二是核算方式的變革，當前的核算業務處理模式下，由于財政的預算一體化系統還無法滿足網報、項目管理的需要，高校仍是使用自己的核算系統，每月再對預算一體化中的會計憑證進行批量處理，兩個賬務系統同步實施；三是預算執行監督管控更為嚴格，預算一體化下財政部門對高校支付情況實時動態監控，從項目、功能分類、經濟分類、資金來源等多個角度，精細化管控項目的預算執行情況，對涉及不合規的事項進行監控預警。四是融合理念和績效管理理念正逐步鋪開。預算一體化背景下，預算管理不再是財務部門的單打獨斗，而應當是業務和財務有機融合、相互促進，要實現預算編制的科學性、規范性，就需要完善預算績效管理激勵約束機制，激發高校各職能部門的內生動力，從而提高經費使用效益。

四、預算一體化背景下高校預算管理工作的挑戰

（一）對高校預算管理體制變革的挑戰

在高校多數現有的預算管理模式下，各個模塊的管理權限不是集中在一個部門，而是分散在各個職能部門中，但是預算編制僅由財務部門進行主導，其他學院或者部門對于預算管理工作重視程度不高，認為預算管理工作僅是財務部門的事情，對預算管理的參與度不高，而預算一體化的實施將人員信息管理、預算編制、預算執行、政府采購等各個環節的信息進行了整合，一定程度上消除了信息孤島問題，使得各職能部門有效參與到預算管理的環節中來，這也使得預算管理工作擺在更加突出的地位，對高校預算管理的體制變革也需要進行重新界定。目前，多數高校預算管理工作由財務部門負責，財務部門甚至有時還代職能部門編制預算績效目標工作，預算管理工作尚未提升到一個更高的層面上，其他職能部門也未參與到預算管理的過程中來，在預算一體化的背景下，以《預算管理一體化規范（試行）》為準繩，結合高校自身特點，合理重塑預算組織架構從而從頂層設計的角度增加對預算管理工作的重視程度，從而實現高校內各部門的高效協作和資源的有效流動對高校來說是一項重要的挑戰。

（二）對高校全生命周期項目庫建設的挑戰

目前，多數高校雖然出臺了項目庫建設管理制度，但高校全生命周期的項目庫管理工作尚未完全實現，多數高校項目庫編制仍是一年一編報，普遍缺乏長期的規劃，滾動的項目庫建設尚未完全實現2，部分高校雖然按照財政要求建立了三年規劃的項目庫，但是也只是停留在財政項目層面，沒有細化到校內項目庫實施，且項目信息僅停留在資金需求上，沒有真正地落實細化到項目立項依據、項目的可行性必要性、項目的具體實施內容及細化支出方案上，預算一體化的實施要求所有項目均需要納入項目庫進行管理，未納入項目庫的項目不能安排預算，一定程度上要求高校規范項目管理水平。目前，高校項目較多，不僅涵蓋部門預算項目，還有眾多校內預算項目，對于資金量較大的高校校內預算項目一般多達幾萬個，且項目的資金來源也非常復雜，有財政撥款收入的項目、科研事業收入項目、學校配套項目等等，且部分項目不是當年就能實施完畢的。例如，科研經費有一定的實施周期、一流學科建設及特色專業建設都有一定的實施年限要求，如何在一體化背景下完善高校項目管理，真正實現項目科學入庫、績效評價并及時清理出庫是一項重要挑戰。

（三）對高校預算編制模式的挑戰

預算一體化對預算編制的精準度、精細度提出了更高的要求，在預算編制指南中更加明確地提出了項目預算編制的精細度要求，需要按照“項目一活動—子活動—分項目支出—支出標準—支出預算”的層次進行遞進的分解說明，需要更加清晰地反映項目測算的支出需求，有支出標準的項目，需要按照支出標準進行測算，沒有支出標準的項目測算，需要參考市場價格或者近幾年的預算執行情況進行詳細測算，同時需要對編制經濟科目為“其他”類的支出科目詳細地說明具體的金額和使用的方向。因此，在預算編制精準度要求更高的背景之下，高校需要根據校內預算的資金支出方向，同步編報校內外預算，才能在部門預算編制的源頭提升預算編制的科學性，根據當年的資金安排投向合理地編報項目的支出經濟科目，使得在預算執行的過程中減少預算調整的金額，但是由于預算編制內容較為復雜，且一般部門預算編制工作在7月份就開始啟動，同時在預算編制問題與審計扣款相掛鉤的機制下，部門預算編制工作也需要更加提高質量和準確性。目前，在一般情況下都是先編制部門預算后再細化分解校內預算，在征求學校各部門意見的基礎上，經過學校校長辦公會、黨委常委會研究討論確定當年的預算分配方案，在預算一體化建設的背景下，這也使得高校在預算編制模式上需要面臨一定的調整，在一段時期內既要高質量地上報部門預算，同時也要根據學校下一年度的資金安排方向，同步編制校內預算，這勢必使得高校在預算編制工作模式上增加一定的挑戰，在財政預算緊平衡的大背景下，主要依靠財政撥款收入作為收入來源渠道的高校勢必也會受到一定的影響，收支矛盾加劇，如何利用有限的部門預算資金合理地安排好年度收支預算、做好資金的規劃和統籌也是高校預算編制需要長期思考的重要課題。

（四）對高校信息化建設工作的挑戰

目前，預算一體化建設仍處于起步階段，財政的預算一體化系統與高校預算管理系統仍是較為獨立的狀態。目前財政的預算一體化系統暫時無法實現與網報系統、資產系統之間的數據共享和對接工作，但多數高校已經開展了成熟的財務信息化建設工作，逐步實現預算管理系統與會計核算系統、網報系統、資產系統、科研系統、學工系統的對接工作。同時，預算一體化的輔助核算功能暫時無法滿足高校的業務需求，預算一體化系統按照部門預算指標進行預算編制、預算執行核算、預算監督及評價，無法滿足校內預算的管理需要，預算指標無法細化為校內二級部門，無法實現精細化查詢及記賬功能。例如，目前預算一體化系統對經濟科目的核算按照規范要求進行設置，但是高校根據業務內容需要核算更為細化的內容，例如在“3029910其他商品和服務支出”經濟科目下設“本專科業務費”“研究生業務費”“其他招生經費”“其他宣傳經費”等明細科目，預算一體化系統暫時無法滿足高校個性化的設置需求。高校預算管理的內容具有特殊性，對預算項目管理的要求較大，目前，預算一體化無法實現對高校校內項目管理的需要，如何在后續的一體化建設路徑上如何實現預算一體化系統與高校各項財務系統的有效銜接是一項重要的挑戰工作。

（五）對高校財務人員業務素質提升的挑戰

預算一體化實施后，從預算指標方面強化對執行的有效控制，高校需要根據預算指標申請支付資金，財政直接按照預算指標控制資金支付，預算管理不僅是預算編制人員的工作，應當貫穿于財務管理的整個過程，要求做核算、支付的財務人員也應當熟悉學校預算。目前，高校預算編制主要由預算管理人員進行，預算執行及核算主要由會計人員進行，資金的支付主要由出納人員進行，由于校內預算與校外預算存在一定的不同，會計核算人員及出納人員對于校內外預算的銜接及把握還不到位，對于下達的部門預算項目中細分為什么校內預算項目、預算項目可以支出哪些經濟分類科目仍不太了解，導致錯列項目或者科目的情況時有發生，推行預算一體化后，預算編制到預算支出的全過程需要預算編制人員、會計人員、出納共同配合，每個財務人員都需要對預算編制及執行有一個清晰的了解，并且傳統的預算管理思維模式和工作模式也在發生變革，預算一體化對每一個財務崗位人員的信息化工作能力、一體化系統的適應程度都是一種極大的考驗，對懂預算、核算強、會管理、有技術的復合型財務人才的需求也愈發迫切，特別是DeepSeek等人工智能模型的運用，對高校財務人員的整體業務素質的提升是一項挑戰。

五、應對策略

（一）在預算管理制度改革上謀突破

在實施預算一體化的過程中，規范且嚴格的預算管理制度保障是不可或缺的關鍵一環。一是成立預算管理委員會，優化預算管理的組織架構。預算管理工作應當由財務部門擴展至整個學校的各個部門，預算管理委員會由學校領導及各部門的負責人組成3。預算管理推行層級架構，第一層級是預算管理委員會成員，負責預算管理的統籌，從而暢通各部門協調機制；第二層級是高校財務部門預算管理的相關人員，負責對預算管理工作的落實與執行；第三層級是各職能部門及學院。同時成立預算管理專家委員會，遴選校內有關領域有經驗的人員納入專家庫，負責對預算項目庫入庫的評選以及對預算績效評價，推動預算績效與預算管理相掛鉤的機制落實。二是修訂預算管理文件。高校應當根據預算一體化的規范文件，及時更新預算編制的相關文件，將預算管理的各個環節以制度的形式進行落實。三是加強預算管理工作的宣貫。高校財務分管領導、財務負責人可以參與到其過程中，以“財務大講堂”等形式宣傳預算管理的重要性，同時高校財務部門可以通過創新性的宣傳方式，利用微信公眾號推送宣傳動畫等方式，將預算一體化的管理理念傳遞給每一位師生。

（二）在預算管理流程優化上求作為

一方面高校可以推動校內外預算同步編制。提前校內預算工作的啟動和布置，各部門在部門預算“二上”前報送下一年度的項目庫，促使部門預算中的支出經濟科目、政府采購預算、資產配置預算、會議費、培訓費等支出預算與校內預算同步匹配，以提高預算的精準度，減少后期預算調整，為提高校內預算報送的及時性和規范性，可以通過制度的手段考核學校各單位預算報送情況，對于遲報的部門在預算安排上可以適度扣減相關預算額度。二是推動支出標準體系建設，減少部分冗雜的預算分配過程。高校部分校內預算項目涉及職能部門的二次分配，一定程度上使得預算下達時間延遲，例如，各部門電話費項目，財務部門將當年的電話費額度全部下達至網管部門，網管部門再根據各部門電話數量等進行二次分配，而通過建立支出標準體系，確定每臺電話的支出標準金額，網管部門在報送預算時就提供電話臺數，從而根據數量乘以金額得出各部門的分配金額，在年初部門預算下達時直接分配至各部門，一定程度上減少資源的浪費，提升預算管理效率。三是推進項目管理預算的各個環節，推進績效評價結果應用。通過績效評價結果與下一年度預算安排相掛鉤，促進預算管理形成良性循環。

（三）在信息化建設工作上促發展

高校應當以財政預算一體化為目標建設高校財務，以預算、核算系統這兩個建設核心，逐步推進至收費系統、網報系統、資金支付系統、工資薪金系統、勞務系統等多個財務子系統的對接，再拓展至其他部門科研系統、教務系統、資產系統等多個數據系統的信息共享互通，實現業務與財務信息的一致，以信息化為依據積極爭取上級教育部門、財政部門的支持，建議上級部門在預算一體化系統中考慮高校預算管理的實際需求。與一般的行政事業單位的管理不同，對高校預算一體化的模塊建設更加細化，同時加強高校信息化建設。將現有的成熟的高校系統數據對接至預算一體化系統中來，實現系統之間的數據暢通，在降低信息化建設成本的同時又能夠滿足數據支持的需要。

（四）在財務人才素質提升上求轉型

一是加強財務人員的輪崗制度。定期有序地開展財務人員輪崗，通過輪崗加強財務人員對各項業務的掌握，同時輪崗制度可以輻射至財務部門之外，讓各相關業務部門的工作人員進行輪崗，促進業務財務融合發展，推動“全面型”財務人才培養；二是加快財務人員轉型升級，有規劃地開展財務人員的信息化相關培訓；三是高校應當賦予財務部門一定的人員績效分配權利。通過業務考核和學習能力的提升考核與年度財務部門人員的績效水平形成掛鉤，提升專業知識和技能水平。

參考文獻：

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（作者單位：廣西民族大學廣西南寧530006）（責編：賈偉）