特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提前終止的相關(guān)問(wèn)題研究

中圖分類(lèi)號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-4914（2025）08-081-03

一、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提前終止的內(nèi)涵、原因

（一）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提前終止的內(nèi)涵

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的提前終止是指在PPP等項(xiàng)目合同約定的合作期內(nèi)，由于遇到某些原因?qū)е马?xiàng)目無(wú)法繼續(xù)推進(jìn)，一方或雙方有權(quán)選擇提前解除已經(jīng)簽訂的政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同，終止本項(xiàng)目。

（二）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提前終止的原因

在政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，因參與主體眾多，涉及領(lǐng)域廣泛，加之目前對(duì)此尚無(wú)相應(yīng)立法，在政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目各主體履行合同過(guò)程中，難免發(fā)生違約現(xiàn)象。主要分為四種情況：政策環(huán)境變化；項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、變化；政府方或項(xiàng)目公司違約；不可抗力原因。

二、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提前終止的程序

（一）啟動(dòng)提前終止機(jī)制

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中遇到問(wèn)題無(wú)法推進(jìn)時(shí)，政府方或社會(huì)資本方一方或雙方均可依據(jù)PPP等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同約定啟動(dòng)提前終止機(jī)制。

（二）制定提前終止方案

項(xiàng)目提前終止方案原則上應(yīng)由政府方、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司三方協(xié)商制定，方案中應(yīng)明確：項(xiàng)目終止原因以及項(xiàng)目后續(xù)處理等具體問(wèn)題。

（三）提前終止談判并簽署提前終止協(xié)議

根據(jù)制定的初步終止方案以及各方的意見(jiàn)，三方進(jìn)入提前終止談判環(huán)節(jié)。在談判中首先應(yīng)當(dāng)明確因何原因?qū)е马?xiàng)目終止，該原因?qū)⒅苯佑绊懱崆敖K止補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式，也是后期界定各方責(zé)任的基礎(chǔ)。

（四）協(xié)議簽署后的處理

提前終止協(xié)議簽署后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將終止協(xié)議報(bào)本級(jí)人民政府審批，審批通過(guò)后協(xié)議正式生效。協(xié)議生效后，政府方、項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)共同組建清算組，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行解散清算，實(shí)現(xiàn)股權(quán)退出等。

三、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目終止責(zé)任分?jǐn)偧把a(bǔ)償計(jì)算

提前終止發(fā)生后，政府方和項(xiàng)目公司須處理提前終止補(bǔ)償和項(xiàng)目剩余資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)事宜，如何進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算成為提前終止PPP等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的核心議題。

（一）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目終止責(zé)任分?jǐn)?/p>

1.政府原因。由于政府違約、重大不利政府行為、法律變更或政府主動(dòng)終止導(dǎo)致的PPP等特許經(jīng)營(yíng)合同終止。

2.社會(huì)資本方原因。若社會(huì)資本得不到任何支付，其將作為風(fēng)險(xiǎn)提高政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)，貸款人也沒(méi)有動(dòng)力介人和補(bǔ)救失敗的政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，幫助社會(huì)資本和政府盡快解決項(xiàng)目困境。

3.不可抗力原因。對(duì)不可抗力含不可保險(xiǎn)事件發(fā)生導(dǎo)致合同終止的補(bǔ)償原則是，政府與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府的支付額少于政府違約情形下的支付（主要指政府不補(bǔ)償社會(huì)資本的股權(quán)投資利潤(rùn)），并且政府有權(quán)接管項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)。

（二）不同主體責(zé)任導(dǎo)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.因政府方違約事件、政治不可抗力以及政府方選擇終止導(dǎo)致的項(xiàng)目合同終止的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般的補(bǔ)償原則是：“確保項(xiàng)目公司不會(huì)因項(xiàng)目提前終止而受損或獲得額外利益（即項(xiàng)目公司獲得的補(bǔ)償?shù)扔诩僭O(shè)該政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目按原計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施的情形下項(xiàng)目公司能夠獲得的經(jīng)濟(jì)收益）。

2.因項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致的項(xiàng)目合同終止的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其基本原則之一即為：不得使社會(huì)資本方從中獲利，甚至社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)為此付出一定代價(jià)，而這種代價(jià)一般包括扣除履約保函、賠付違約金。

3.因自然不可抗力導(dǎo)致的項(xiàng)目合同終止的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在PPP等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同終止（解除）中不可抗力一般應(yīng)當(dāng)屬于雙方共擔(dān)事項(xiàng)，這與政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的精神也相適應(yīng)。

總體而言，對(duì)于政府違約、重大政府不當(dāng)行為和法律變更導(dǎo)致的合同終止，政府補(bǔ)償最多，包括債務(wù)、社會(huì)資本投資成本及利潤(rùn)、員工遣散費(fèi)、分包商成本和利潤(rùn)等；不可抗力、不可保險(xiǎn)導(dǎo)致的合同終止，政府補(bǔ)償次之，包括債務(wù)、社會(huì)資本投資成本、員工遣散費(fèi)和分包商成本等，不補(bǔ)償社會(huì)資本和分包商的利潤(rùn)；社會(huì)資本違約導(dǎo)致的合同終止，政府補(bǔ)償最少，僅補(bǔ)償債務(wù)，保證貸款人不受損失。

（三）提前終止補(bǔ)償公式

總結(jié)提前終止補(bǔ)償通用公式如下（見(jiàn)表1）：

表1提前終止情形與補(bǔ)償公式對(duì)比表

其中：

A1：一般為社會(huì)資本方在建設(shè)期投入的建設(shè)資金；

A2：一般為尚未償還的銀行貸款余額，或取值與A3-B相等；

A3：一般為社會(huì)資本方尚未收回的投資額；

A4：一般為經(jīng)政府方認(rèn)可的社會(huì)資本方為項(xiàng)目訂購(gòu)的備品備料的評(píng)估值；

B：一般為違約金，可以為固定金額，也可以為A1或A3的百分比；

C：政府因接管項(xiàng)目而產(chǎn)生的資產(chǎn)評(píng)估、人員工資費(fèi)用；

D：終止時(shí)因清算、審計(jì)發(fā)生的費(fèi)用；

E：為運(yùn)營(yíng)期內(nèi)社會(huì)資本方已完成養(yǎng)護(hù)、維護(hù)管理工作但未支付的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)；

F：一般為不可抗力發(fā)生后項(xiàng)目公司可獲得保險(xiǎn)賠付額。

另外，當(dāng)發(fā)生不可抗力時(shí)，項(xiàng)目投保不足產(chǎn)生的恢復(fù)性建設(shè)費(fèi)用缺額由項(xiàng)目公司承擔(dān)；如因項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致本項(xiàng)目提前終止，按照對(duì)應(yīng)公式計(jì)算終止補(bǔ)償金，即“A1-B\"的值為負(fù)數(shù)時(shí)，則項(xiàng)目公司應(yīng)向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)支付本條所計(jì)算值的絕對(duì)值；如因項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致提前終止并按上述公式計(jì)算支付提前終止補(bǔ)償金，則政府不能就同一違約事項(xiàng)提取履約保函；終止條款中還可以約定清楚每類(lèi)補(bǔ)償情形的支付方式和支付時(shí)段。

至于A3的取值，通常有如下幾類(lèi)：經(jīng)第三方評(píng)估的項(xiàng)目公司賬面價(jià)值；尚未收回的總投資；尚未支付的可用性服務(wù)費(fèi)折現(xiàn)值（以社會(huì)資本方投標(biāo)中投報(bào)的折現(xiàn)率計(jì)算）；項(xiàng)目公司股權(quán)評(píng)估值和尚未償還的銀行貸款余額；其他。

1.關(guān)于A3取值的討論。（1）A3取值為經(jīng)第三方評(píng)估的項(xiàng)目公司資產(chǎn)賬面價(jià)值。該方式基于社會(huì)資本在建立政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中投入的投資成本。目前，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中仍有較大一部分項(xiàng)目采用該取值進(jìn)行提前終止補(bǔ)償?shù)挠?jì)算。基于上文假設(shè)下，將采用直線(xiàn)攤銷(xiāo)法的每期項(xiàng)目公司資產(chǎn)賬面價(jià)值與未收回的可用性服務(wù)費(fèi)折現(xiàn)值（21號(hào)文和PMT公式）進(jìn)行對(duì)比（見(jiàn)圖1。從圖1可以看出，因無(wú)形資產(chǎn)賬面價(jià)值不考慮投入的時(shí)間價(jià)值，無(wú)論是采用21號(hào)文公式的計(jì)算方式，還是采用等額年金公式計(jì)算，運(yùn)營(yíng)年期的實(shí)際資產(chǎn)賬面價(jià)值均小于政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未收回可用性服務(wù)費(fèi)的當(dāng)期折現(xiàn)值，若公式中違約金的B值無(wú)法覆蓋上述缺口，將會(huì)造成即便是政府方違約，社會(huì)資本仍然面臨無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的損失，甚至還可能損失其投入的資本金。若單純通過(guò)提高違約金B(yǎng)值以保證社會(huì)資本方能夠取得應(yīng)有回報(bào)，勢(shì)必會(huì)造成政企雙方違約成本不對(duì)等。（2）A3取值為尚未收回的投資額（以雙方認(rèn)可的第三方評(píng)估值為準(zhǔn)）。目前，有較大數(shù)量項(xiàng)目采用此方式，但大多數(shù)合同中都未約定相關(guān)的評(píng)估依據(jù)和以何值作為折現(xiàn)率、預(yù)期收益率來(lái)進(jìn)行評(píng)估。該方式未能在合同訂立之初明確結(jié)算依據(jù)，能否保障合作雙方利益依賴(lài)于未來(lái)合同雙方的談判結(jié)果。（3）A3取值為尚未支付的可用性服務(wù)費(fèi)折現(xiàn)值（以社會(huì)資本方投標(biāo)中投報(bào)的折現(xiàn)率計(jì)算）。該模式基于社會(huì)資本方投標(biāo)報(bào)價(jià)中的可用性服務(wù)費(fèi)進(jìn)行計(jì)算，計(jì)算結(jié)果更具備確定性，雙方爭(zhēng)議較小。（4）A3取值為項(xiàng)目公司股權(quán)評(píng)估值和尚未償還的銀行貸款余額。該模式被世界銀行在《合同指南》中所推薦。

圖1賬面價(jià)值與未收回投資額對(duì)比圖

2.總結(jié)。綜上所述，提前終止補(bǔ)償金額無(wú)論如何應(yīng)大于項(xiàng)目公司剩余未償還銀行貸款金額。此外，A3取值采用賬面價(jià)值作為依據(jù)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司收益受損；采用尚未收回的投資額這類(lèi)模糊的定義會(huì)導(dǎo)致發(fā)生提前終止時(shí)雙方產(chǎn)生較大分歧。以上兩種取值都不建議采用。

四、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目終止案例研究

（一）案例要點(diǎn)

某縣人民政府在協(xié)議履行過(guò)程中單方申請(qǐng)將該項(xiàng)目退出了財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，導(dǎo)致初步協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行，造成社會(huì)資本方的損失。

（二）案例概覽

2020年8月9日，社會(huì)資本方中標(biāo)某縣醫(yī)養(yǎng)醫(yī)院一期PPP項(xiàng)目；2020年12月4日，縣人民政府授權(quán)縣衛(wèi)生健康與體育局與社會(huì)資本方簽訂《醫(yī)養(yǎng)醫(yī)院一期PPP項(xiàng)目初步協(xié)議》；2020年12月25日，社會(huì)資本方與縣人民政府授權(quán)的地方國(guó)企合作成立項(xiàng)目公司。

縣人民政府在協(xié)議履行過(guò)程中單方申請(qǐng)將該項(xiàng)目退出了財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，導(dǎo)致初步協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行，造成社會(huì)資本方的損失。

（三）雙方爭(zhēng)議

1.政府方認(rèn)為該授權(quán)僅僅是文件通知，沒(méi)有政府正式行文，僅僅是起草了，沒(méi)有應(yīng)用到實(shí)際中的通知，因此，主張縣衛(wèi)體局未受到政府方授權(quán)，與政府沒(méi)有任何關(guān)系。

2.政府方庭審中承認(rèn)因政策原因，導(dǎo)致該項(xiàng)目在占用土地及融資方面出現(xiàn)問(wèn)題，故申請(qǐng)項(xiàng)目退庫(kù)。現(xiàn)案涉PPP項(xiàng)目已經(jīng)停止，同意解除《初步協(xié)議》。但認(rèn)為該P(yáng)PP項(xiàng)目不存在招標(biāo)失敗，不應(yīng)賠償投標(biāo)代理費(fèi)。同時(shí)由于項(xiàng)目并未正式啟動(dòng)，故社會(huì)資本方所主張的項(xiàng)目虧損費(fèi)無(wú)相關(guān)依據(jù)，同時(shí)社會(huì)資本方出資款是用于履行對(duì)項(xiàng)目公司的出資義務(wù)，并非社會(huì)資本方的財(cái)產(chǎn)，故其主張的出資金額不能使用期間的損失不應(yīng)支持，以及預(yù)期可得利益損失沒(méi)有事實(shí)與法律依據(jù)。

（四）法院判決

1.解除原告社會(huì)資本方與縣衛(wèi)生健康和體育局簽訂的《醫(yī)養(yǎng)醫(yī)院一期PPP項(xiàng)目初步協(xié)議》；

2.責(zé)令被告縣人民政府自本判決生效之日起十日內(nèi)支付原告社會(huì)資本方投標(biāo)代理費(fèi)損失及項(xiàng)目虧損費(fèi)損失；

3.責(zé)令被告縣人民政府自本判決生效之日起十日內(nèi)支付原告社會(huì)資本方出資資金期間的損失；

4.關(guān)于原告所訴請(qǐng)的預(yù)期利益損失，本院認(rèn)為案涉協(xié)議為初步協(xié)議，且案涉項(xiàng)目并未正式開(kāi)工，可得利益并未實(shí)際發(fā)生，不屬于直接損失的范圍，且根據(jù)社會(huì)資本方與被告授權(quán)的地方國(guó)企公司簽訂的《股東出資協(xié)議書(shū)》第二十八條約定，該項(xiàng)賠償以守約方所遭受的實(shí)際損失為限，原告訴請(qǐng)的預(yù)期可得利益的賠償金額缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本院依法不予支持。

五、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提前終止引發(fā)的思考

（一）相關(guān)主體應(yīng)積極應(yīng)對(duì)

目前就PPP等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而言，頂層法律缺失、政策性文件的法律效力不高、司法判例不多等等都是政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目終止實(shí)操的法律障礙。

雖如此，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中遇到問(wèn)題時(shí)首先合同雙方應(yīng)積極提出解決對(duì)策，通過(guò)再談判或其他方式予以協(xié)商，非必要不終止，避免造成資源的浪費(fèi)以及對(duì)民生工程建設(shè)的延誤。

（二）依法終止、依規(guī)終止

政府方及項(xiàng)目公司應(yīng)協(xié)調(diào)處理好與相關(guān)方的善后工作，避免增加其他法律責(zé)任。進(jìn)人提前終止的項(xiàng)目的處理原則及程序必須依法合規(guī)，符合相關(guān)法律政策的要求，也要符合原政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同的約定。

（三）善于引入第三方

PPP等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目終止程序政策性強(qiáng)，涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域多，法律、政策問(wèn)題復(fù)雜，非常必要引入第三方機(jī)制。

（四）合理運(yùn)用提前終止條款

PPP等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提前終止條款的運(yùn)用，能妥善化解政府方與社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目履行的爭(zhēng)議，不至于使雙方陷入無(wú)休止的紛爭(zhēng)之中。

（五）爭(zhēng)議解決方式

按照爭(zhēng)議性質(zhì)區(qū)別對(duì)待觀點(diǎn)，即如果屬于權(quán)利義務(wù)之間的糾紛，可以通過(guò)仲裁、民事訴訟解決，如果涉及行政許可、授權(quán)等爭(zhēng)議，可以采用行政復(fù)議、行政訴訟解決。

總而言之，每個(gè)規(guī)范的政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都應(yīng)在前期進(jìn)

行科學(xué)的論證和測(cè)算，合理地設(shè)置投融資、風(fēng)險(xiǎn)分配、爭(zhēng)議解決等核心合同條款。在實(shí)施過(guò)程中更要依法合規(guī)實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，確保項(xiàng)目主體合規(guī)、內(nèi)容和程序合規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]周蘭萍，周月萍.PPP項(xiàng)目困境破解與再談判.法律出版社，2019.

[2]曹連新，李曉東.BOT投資方式風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與管理[J].城鎮(zhèn)供水，2008（03）：81-85.

（作者單位：山西建投建工集團(tuán)公司山西太原030001）

[作者簡(jiǎn)介：魏海鋒，管理學(xué)碩士，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：企業(yè)投融資及財(cái)務(wù)管理。]

（責(zé)編：賈偉）