邁向精細化治理：數字鄉村建設背景下鄉村治理現代化的轉型路徑

[中圖分類號]C912.82[文獻標識碼]A[文章編號]1000－4769（2025）04－0142－08

一、問題的提出

基層強則國家強，基層安則天下安，基層治理現代化是全面實現國家治理現代化的基礎性工程。面對日益復雜的基層社會，傳統的粗放式管理模式難以滿足現代社會對基層治理現代化的需求。在基層治理現代化進程中，習近平總書記指出：“城市管理應該像繡花一樣精細”。 ① 《數字鄉村發展戰略綱要》提出要“提高農村社會綜合治理精細化、現代化水平”。黨的二十大報告明確提出，“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”。精細化的理念逐步深入基層社會治理領域，“精細化治理”成為推進中國式基層治理現代化的重要議題，引起學術界的關注和討論。

首先是對精細化治理內涵的闡釋。“精細化”理念是理性化思維和科學化觀念長期發展的結果。精細化管理較早運用于企業管理，強調管理過程中規范化的制度設計和科學的操作方法，以精細化管理提高生產效率。②政府和行政管理逐漸引入企業管理的成功經驗，通過管理流程和手段的改進實現內部的精細化管理，主要包含過程細節化、手段專業化、效果精益化、成本精算化等特征③，而當前的科層制是精細化理念的典型實踐形式。在治理現代化背景下，精細化治理理念不斷向社會治理領域延伸，我國基層社會治理經歷了從粗放式管理、治理再到精細化治理的發展過程。研究者將社會治理精細化理解為要改變政府社會管理思路和方式的粗略化、單一化，面對差異化需求和多元化標準，提供更有針對性的服務，進行更細化的管理。①精細化治理就是通過科學的手段和方法，精準而高效地提供公共服務，及時而有效地解決社會問題，是超越于粗放式管理的管理形態，在理念上追求專業和科學，強調治理過程規范透明，倡導多元化立場。②精細化的基層治理是為了將工作壓實，避免粗疏、隨意、馬虎，從籠統轉向細化③，強調粗放到精細，以及管理到治理的轉變，具有人本維度、技術維度和制度維度的多重內涵。 ④

其次是數字社會轉型背景下基層精細化治理實踐研究。數字信息技術在基層治理現代化中發揮基礎支撐作用，數字化轉型成為推動基層治理從粗放式管理邁向精細化治理的重要驅動因素。精細化導向的基層治理，是國家治理現代化的邏輯延伸，是國家權力趨近社會的新嘗試。隨著治理技術不斷升級，破解了清晰化、標準化難題，國家權力實現了進一步延伸。③基層治理的技術化和精細化轉向，旨在通過技術賦能的形式提高基層政府解決屬地模糊性問題的能力，數字化發揮了對基層模糊性事務的兜底機制。③其實踐路徑主要涉及治理要素數據化、治理工具數字化、數字治理價值明晰化，使基層各項治理任務可視化、簡明化、精細化③，實現“橫向到邊、縱向到底”的無縫隙治理對接。③在基層治理創新實踐中，數字技術不斷融入基層社會治理，技術治理與精細化治理具有天然契合性。比如網格化治理通過數字技術賦能和治理單元調整，提高基層治理精細化水平。③基層公共服務領域通過運用標準化、智慧化、專業化的治理工具，融“精準識別、精益匹配和精效評估”于一體@，成為實現基層精細化治理的重要路徑。

最后是基層精細化治理實踐困境研究。基層社會精細化治理受到多重因素影響，一方面研究者指出基層治理實踐中往往遭遇精細化治理模式“功能異化”問題，比如技術取向影響人的主體性地位，信息繭房弱化人民需求的實現，數字鴻溝降低人民參與性。?因為基層社會具有復雜性，人們需求具有多樣性，在精準化供需匹配維度仍面臨用戶身份認同不足、供給與需求不平衡、價值與文化融合不充分等現實問題，使得精準治理在基層社會落地中面臨難以精準的難題。另一方面基層治理制度環境加劇基層社會精細化治理實踐困境。在基層社會精細化治理實踐中，由于治理結構復雜化、治理過程運動化指標化，出現剛性化趨向，非但背離了基層社會治理精細化的要求，而且有害于精細化治理實踐。③在科層制邏輯下，基層社會精細化治理實踐中發生技術執行偏差現象，如數字懸浮、指尖上的形式主義、數字負擔等現象①，成為研究關注的焦點問題。

在國家治理現代化背景下，精細化治理成為基層社會治理的轉型方向和未來發展趨勢。既有研究從一般層面闡釋了精細化治理的內涵，以及基層社會精細化治理創新及其實踐困境，對基層精細化治理進行了較為豐富的研究。但是基層社會精細化治理轉向作為基層治理現代化發展趨勢，還需要繼續擴展和深化研究。一是既有研究多在政府管理模式創新或者一般化層面探討精細化治理理念及治理轉向，對于基層社會精細化治理的內在復雜實踐邏輯還需要具體展開。二是對基層社會精細化治理的展開場景，多基于城市社會空間和城市治理創新實踐，對鄉村治理現代化進程中的精細化治理轉型實踐關注較少。近年來精細化治理理念不僅在政府管理和城市治理方面得到重視，而且隨著數字鄉村建設和鄉村治理現代化的持續深入推進，農村基層社會精細化治理成為新的發展趨勢。在數字鄉村建設背景下，數字政府和城市精細化治理改革和創新實踐模式，不斷延伸到鄉村社會治理領域，比如網格化治理、“12345”市民服務熱線、政務服務“最多跑一次”等不斷向農村社會延伸，推動鄉村治理邁向精細化。

基于此，本文將立足農村社會情境和鄉村治理現代化未來發展趨勢，基于數字鄉村建設和鄉村治理創新實踐，探討鄉村精細化治理實踐樣態、運作邏輯和現實挑戰，并進一步討論鄉村精細化治理限度及其路徑優化方向。既有研究多在國家與社會關系的二分框架下展開，對基層社會治理實踐中基層政權組織與鄉村社會之間的復雜互動形態，以及基層精細化治理運作邏輯還需要進一步細致展開。本文立足鄉村社會精細化治理實踐，基于基層治理體制與鄉村社會基礎的復雜互動與適配關系的分析框架，探討數字鄉村建設背景下鄉村社會精細化治理轉型路徑、實踐邏輯及其限度。為了更好地展開分析，本文將結合筆者近兩年來對北京Z鎮和浙江J縣等地數字鄉村建設和基層治理現代化創新實踐的調研經驗，探討鄉村精細化治理轉向及其復雜實踐邏輯。在數字鄉村建設背景下，地方政府積極利用數字技術推動基層治理創新，比如北京不斷推動以“12345”熱線為主渠道的“接訴即辦”向鄉村延伸，浙江實施“互聯網 + 政務服務”的“最多跑一次”改革，并不斷向鄉村延伸實現“村民辦事不出村”，以及加快推動城市治理實踐中的“網格化治理”向鄉村社會下沉，不斷提升鄉村精細化治理水平，為當前數字鄉村建設和鄉村治理現代化提供了經驗借鑒。

二、國家治理現代化進程中鄉村治理精細化轉向

基層社會是國家治理的重要場域，也是國家治理的對象，基層社會是充滿復雜性和模糊性的社會，國家與社會之間存在著信息不對稱性。②在國家能力有限的情況下，對基層社會事實并不能清晰掌握，國家對社會的干預往往是粗略的。③傳統時期在我國的基層治理中，國家政權并不會直接干預基層社會，而是以“雙軌政治”的模式維系基層社會自治秩序，處于國家與社會之間的基層治理長期以來延續著“簡約治理”傳統④，基層社會治理具有粗放性和模糊性特征。國家治理現代化伴隨著現代國家政權不斷滲入基層社會的過程，以實現對鄉村社會的清晰化照看。③改革開放以來，我國的基層治理格局經歷了從總體性支配到技術治理的轉變。③新時代在國家治理現代化和數字鄉村建設背景下，國家資源下鄉、服務下鄉和數字下鄉推動鄉村治理邁向精細化。鄉村治理現代化是國家治理現代化的基礎性工程，精細化治理成為推進鄉村治理現代化，實現鄉村有效治理的重要舉措。

首先，資源下鄉與鄉村精細化治理轉型的制度路徑。后稅費時期，國家不僅不再從農村汲取資源，而且不斷增強國家資源向農村輸入的力度，以支持農村發展建設，為農民提供基本公共品供給，促進鄉村振興和共同富裕。國家資源下鄉通過專項資金和項目的方式向下分配進入農村基層社會，以項目制為核心確立了新的國家治理體制。①項目分配制度為國家控制、監督資源下鄉提供了一套嚴格的操作手段，在國家與鄉村社會之間搭建了一條直接通道。②在項目化的農村公共品供給路徑下，為了保障國家資源規范、有效到村，國家構建了如項目招投標、資金管理、工程建設、質量驗收、技術指標等一整套精細化操作流程和規則體系。自上而下的國家資源下鄉，也帶動了正式制度和規則下鄉，推動鄉村治理的規范化和精細化轉向。

其次，服務下鄉與鄉村精細化治理轉型的組織管理路徑。在服務型政府建設背景下，公共服務成為政府職能結構和基層社會治理的重心。國家推動的服務下鄉作為現代國家建構的一般路徑，在為農民提供公共服務中，將國家力量滲透于農民的日常生產生活之中③，日常生活的精細化服務和生活治理成為鄉村治理的轉型方向。政府主導下的服務下鄉過程中，地方政府構建了程序化治理要求、數量化考核體系、綜合性評估排序和差序化業績激勵等監督激勵機制，有效推動了行政事務與服務項目的進村。④自上而下的行政事務與服務下鄉，不斷重塑鄉村治理結構和運行模式，將村級組織吸納進正式科層組織體系，推動村級治理的規范化和精細化。一方面，越來越多的行政服務事項下沉到鄉村，比如在政務服務下鄉的“最多跑一次”改革、“一門式服務”等精細化服務實踐創新中，越來越多的政府業務部門將服務窗口延伸到村莊，服務內容細化為數十項幫代辦事項，承接政府條線部門的行政服務工作成為村級治理的重要內容，“上面千條線，下面一根針”的治理模式延伸到鄉村治理領域。另一方面，村干部和村級組織作為承接服務下鄉的治理主體和組織載體，不斷被吸納進政府正式的科層組織管理體系，村干部職業化和村級組織行政化特征日益明顯。近年來各地推進鄉村網格化治理改革，不斷將治理單元下沉，重塑鄉村精細化治理的組織網絡。網格化治理以細分網格的方式推進對鄉村社會的精準治理和對農民群眾的精細化服務，行政化的村級組織和職業化的村干部更多承擔自上而下的行政任務，微網格和專職網格員承擔起日常生活服務職能。同時網格化治理體系被納入正式的基層治理體制之中，村干部一般擔任網格長，負責對接和統籌網格員的工作，自上而下的政府行政和服務事務通過網格化治理體系，實現與家庭和農民個體對接。

最后，數字下鄉與鄉村精細化治理轉型的技術路徑。在數字鄉村建設背景下，現代信息技術成為鄉村治理現代化的基礎支撐，數字技術賦能成為推進鄉村精細化治理轉向的重要路徑。精細化治理以數字技術為基礎，通過標準化的治理流程和指標設計，實現治理過程的透明性和規范性，以及治理結果的可測量和可計算性。比如在精準扶貧實踐中，精細化的治理理念，通過數字下鄉貫穿于精準扶貧的全過程，通過建立精細化的瞄準機制，開展精細化的致貧分析，進行精細化的制度設計等，推動基層治理向精細化治理模式轉型。③隨著精準扶貧到鄉村振興有機銜接和數字鄉村建設的持續深入推進，國家力量通過數字下鄉日益廣泛地介入鄉村治理領域。比如國土空間規劃和自然資源管理中的衛片執法、民生服務和社會治理領域的“12345”市民熱線、政務服務一網通辦以及網格化管理等典型應用場景，數字技術日益深入地應用于基層治理各領域，推動鄉村治理的精細化轉向。數字技術賦能的鄉村精細化治理趨勢愈加明顯，深刻改變了鄉村治理結構和運行機制。國家與社會之間的信息不對稱性，是影響國家治理現代化的重要因素，國家信息能力和認證能力是提升國家基礎能力建設的基礎。 ⑥ 國家通過推進數字下鄉和數字化治理體系建設，增強了信息收集、處理和加工能力，將復雜和模糊的社會事實簡化成數據化、清晰化和可操作的治理對象，從而有效提升國家介人基層社會和照看社會的能力③，促進傳統鄉村社會的粗放式治理向數字時代的精細化治理轉型。

三、數字技術賦能鄉村精細化治理的運作機制

精細化治理作為一種新型治理范式，是對傳統粗放式治理模式的超越。鄉村治理現代化作為全面實現國家治理現代化的基礎工程，在數字鄉村建設背景下，數字技術為實現鄉村治理現代化提供了基礎支撐，促進鄉村治理邁向精細化，在深層次重塑鄉村治理結構和運作邏輯。

（一）數字化治理平臺搭建與信息的雙向流通

傳統“雙軌制”的基層治理模式下，治理信息因為不能及時有效傳遞而帶來的不對稱性，是制約國家治理基層社會和服務群眾能力的重要因素。在數字鄉村建設背景下，數字信息技術為基層治理現代化提供了重要支撐。數字化治理平臺等數字基礎設施的建設，為國家與鄉村社會之間的信息有效流通提供了便捷的數字化渠道，是鄉村精細化治理有效運行的重要物質基礎。

首先，數字化治理平臺搭建打破政府部門之間的信息壁壘。地方政府作為基層治理和服務的重要主體，地方政府運作中的條塊分割，為條線部門之間以及政府跨層級之間的信息流通造成制度障礙。數字政府建設和基層治理數字化改革，通過數字化治理平臺的搭建，為打破政府運作中條塊分割的信息壁壘提供了技術手段，以數字信息技術突破政府運作中的信息孤島，推動政府整體治理效能的提升。例如，北京等地探索的“接訴即辦”便民服務實踐創新，以“12345”市民服務熱線為主渠道受理群眾來電，同時整合了各職能部門五十余條熱線，構建了數字化治理與服務平臺，實現數據流通共享和協同治理，一定程度上克服了條塊分割帶來的信息不對稱難題，提高了政府部門協同以及群眾訴求回應能力。

其次，數字化治理平臺向農村基層延伸促進地方政府與鄉村社會之間信息的雙向流通。政府與鄉村社會之間的信息不對稱性，是影響地方政府開展基層精準治理和精細化服務的結構性制約因素。在地方政府推動的基層治理數字化改革中，將數字化治理平臺不斷向鄉村社會延伸，在政府部門與社會之間搭建有效的信息流通渠道，是推進鄉村精細化治理轉向的重要舉措。數字化治理平臺作為地方政府與鄉村社會之間重要的信息流通渠道，不僅能夠將政府部門的政策和服務信息延伸到鄉村社會，而且也為農民群眾需求信息的有效表達與傳遞提供了便利條件，實現了政府與鄉村社會之間信息的雙向流通。基于數字信息技術的治理平臺，改變了政府與社會之間的信息遞送方式，為政府與民眾之間的互動提供了新的平臺。例如，浙江J縣等地推動政府服務“最多跑一次”改革向鄉村社會延伸，實現村民“辦事不出村”。數字信息技術是“最多跑一次”改革的重要支撐，借助政務服務網、政務服務APP、“12345”服務熱線以及村（社區）干部幫代辦等多種渠道，各類服務事項可以線上辦理或者通過村干部幫代辦，為村民提供了需求表達和辦事服務的便捷途徑，實現了讓數據多跑路、群眾少跑腿，一定程度上克服了基層政務服務中門難進、臉難看的治理難題。

（二）治理事務清晰化與清單式治理

農村基層社會事務具有多樣性、復雜性和綜合性特征，只有將不清晰的社會事務簡化為清晰性事務，才能更好地納入現代國家治理體系。地方政府推動基層治理數字化改革中，在不斷完善數字基礎設施建設基礎上，進一步推動數字下鄉和服務下鄉，將基層社會事務和群眾訴求轉化為可操作、可量化、清晰化的治理事項，從而實現鄉村社會的精準治理和精細化服務。

首先，基層治理事務和服務事項的精細化分解與可操作化。地方事件和群眾訴求具有多樣性、復雜性特征，需要加以轉變和簡化，以此才能被國家正式治理體制所吸收。在基層治理現代化背景下，地方政府推動的行政事務下沉和服務下鄉實踐中，通常把基層服務事項分解為具體的、可操作的事項類別和量化指標，經過量化的任務具有清晰、簡潔和明確的特點，以此將基層社會事務吸納進國家正式治理體系，促進鄉村社會精細化治理轉型。自上而下的行政事務下沉和服務下鄉，將政府部門的政策、資源和服務輸人鄉村社會，為了保障鄉村精準治理和精細化服務目標的實現，上級政府部門會通過制度化路徑，設計一套量化指標，將治理事務和服務事項精細化分解。鄉村治理和服務主體根據分解的具體量化指標來開展精細化治理和服務，“對標對表”落實上級政府部門的任務。例如，浙江J縣實施的政務服務“最多跑一次”改革實踐中，將涉及群眾需求的一百余項服務事項下沉到村莊，并且每類服務事項明確責任主體、辦理時效、辦事流程、材料清單等，村民辦事和村干部幫代辦，按照事項清單即可便捷辦理，避免了因為責任主體不明確、材料不清晰等問題而多次跑腿的辦事難等問題。

其次，群眾多樣化需求的數字化表達與分類整合。基層社會精準化治理和精細化服務，不僅涉及自上而下政府部門的服務下鄉，而且也包含對基層社會事務和群眾需求的有效識別與分類整合。不同于自上而下的政府部門標準化事務，基層社會事務具有多樣性、復雜性和模糊性特征，有效收集和識別基層社會事務是開展精準治理和精細化服務的基礎。在社會轉型期，農民需求具有多元分化特征，多樣化需求信息的有效表達與識別，成為精細化治理和服務的關鍵。在基層治理數字化轉型過程中，一方面，數字化平臺搭建了群眾與政府之間的信息流通渠道，為群眾需求的有效表達提供了數字化渠道；另一方面，以網格化為主要形式的治理單元細分與治理機制完善，使數字化治理體系深入農民家庭和日常生活服務之中，網格化治理單元和網格員隊伍具有直面群眾的優勢，是群眾需求表達以及信息收集和分類整合的重要渠道。例如，北京“接訴即辦”“每月一題”創新實踐中，根據群眾訴求表達，凝練出若干類具體問題，諸如農村宅基地、基礎設施建設、居家養老保障等，推動重點民生訴求的解決，回應群眾的急難愁盼問題。與此同時，根據群眾訴求數據分析預測，增加了政府識別民眾需求的有效路徑，對于基層治理領域的潛在風險和群眾迫切需求，采取“未訴先辦”主動治理措施，將網格化治理體系與未訴先辦機制有機結合，做到群眾日常生活中的社會矛盾早發現早化解，避免基層治理事務的外溢。

（三）標準化治理流程再造與小微權力的規范化運作

數字鄉村建設背景下，數字治理平臺的搭建，不僅為政府與鄉村社會之間的信息流通提供了便捷渠道，同時也重塑鄉村治理結構和權力運行機制。數字信息技術的運用，打破了基層治理的信息不對稱性困境，通過標準化治理流程的再造，實現了基層社會的透明治理和小微權力的規范化運作。

一是閉環管理提升基層治理過程的透明性。數字化治理平臺與雙向即時性的信息流通渠道，打破了基層治理中的信息不對稱性障礙，為基層治理過程的閉環管理提供了基礎支撐條件。近年來在數字政府建設和基層治理數字化改革中，基于數字化治理平臺的過程管理機制紛紛建立，構建了更加清晰化、規范化的基層治理和政務服務流程與標準。例如，北京市在“接訴即辦”實踐中，構建了“市民來電-接聽受理-工單派發-簽收響應-辦理回復-回訪市民”的閉環管理流程，對于群眾訴求回應的響應率、解決率、滿意率等，都納人相關的指標量化考核體系，以辦事留痕和閉環管理方式提升基層治理過程的透明性。浙江“最多跑一次”改革中，基于互聯網智能化政府服務流程和管理平臺，以事項為載體撬動跨部門流程再造，建立起清晰穩定的政務服務操作標準和事項辦理程序，促進行政權力規范化運行。

二是過程監督提高小微權力運作的規范性。數字化治理平臺營造了國家、基層治理主體和群眾共同在場的線上公共場景，為基層小微權力監督提供了數字化渠道，實現了基層權力運作的透明性和全過程監督，從而保障小微權力運作的規范性。一方面是政府自上而下的過程監督與痕跡管理。數字技術賦能政府監督下鄉，通過標準化治理流程設計和正式制度規則建設，實現了對基層小微權力運作過程的制度化監督。另一方面是群眾自下而上的社會化監督。數字化治理場景下，基層治理全過程和小微權力運作具有透明性，群眾的數字化在場和群眾意見的數字化反饋渠道，保障了群眾社會化監督的便捷性和有效性。例如，浙江等地在推進基層治理數字化改革中，不斷完善鄉村數字基礎設施建設，推進“基層治理四平臺”“小微權力監督一點通”“陽光村務”等數字化治理平臺和應用場景融合，通過數字化治理平臺，群眾不僅能夠有效參與基層治理過程，實現社情民意的及時反饋，同時也為群眾便捷地進行村級小微權力的社會化監督提供了渠道，對于村級小微權力規范化運作和干群信任關系的建構具有重要促進作用。

（四）多元治理主體聯動與群眾需求精準回應

轉型期群眾需求具有多樣性和復雜性特征，群眾需求的精準識別和有效回應，往往需要政府部門之間、基層政府與鄉村社會之間的有機協同。發揮數字技術在連接和溝通多元治理主體的賦能作用，構建以回應民眾需求為導向的多元治理主體聯動機制，是群眾需求精準回應的重要保障。

一方面，數字化治理平臺和管理流程建設，有助于打破條塊分割體制促進多元主體聯動提升群眾需求的回應能力。數字化渠道不僅為群眾需求表達提供了便捷渠道，而且基于群眾需求的數據分析，可以識別群眾的共同性需求，以增強政府部門識別和回應群眾普遍關心事務的能力。在回應型政府建設中，由于政府運作遵循條線分割的專業化邏輯，而群眾需求的復雜性，決定了群眾需求的有效回應需要打破條塊分割的界限整合部門資源。數字化治理平臺系統不僅打破部門間的信息壁壘，而且通過治理機制創新，實現了條塊間的聯動。比如，北京市探索“接訴即辦”的聯合派單機制，針對群眾復雜訴求涉及多部門聯動才能解決的事項，采取條線部門、屬地政府聯合派單機制，以此推動政府職能部門、屬地政府、村級組織等治理主體的聯動，調動和整合資源化解基層治理中的復雜問題。另一方面，針對群眾個性化、差異性需求的精準識別與回應，離不開群眾的參與性。對于群眾的普遍性需求，基于數字化治理的數據分析和制度化回應，具有規模化和效率優勢。但是對于群眾的個性化需求，數字化和制度化路徑則難以有效識別和回應，需要發揮鄉村熟人社會內部群眾參與的優勢，在信息對稱的熟人社會內部進行精準識別，利用鄉村社會的公共性規則和輿論進行個性化需求的回應和社會矛盾的解決。例如，在“接訴即辦”的基層實踐中，針對一些疑難工單和復雜訴求，建立“下交群評”工作機制，將工單下派解決轉變為群眾問題群眾協商解決。通過村級組織召開“村民議事會”，發揮農村熟人社會信息透明和村民自治優勢，調動鄉村熟人社會輿論、村規民約等內生性治理資源，讓農民群眾成為判別訴求合理性和疑難問題化解的主體。

四、數字鄉村建設背景下農村基層精細化治理的限度及其優化策略

鄉村社會治理是在基層治理體制和鄉村社會基礎之上展開的一線治理實踐，鄉村社會精細化治理效能，受到制度結構與社會環境的雙重影響。一方面，在國家治理現代化建設背景下，地方政府科層管理體制不斷向鄉村社會延伸，重塑鄉村治理結構與權力運作邏輯。另一方面，在城市化快速發展和城鄉社會轉型背景下，農民分化和流動性增加了農村基層社會的復雜性，鄉村精細化治理要直面復雜社會帶來的挑戰。數字時代鄉村社會精細化治理目標實現，需要提升基層治理體制、技術治理方式與鄉村社會基礎的有機適配性。

（一）鄉村社會精細化治理的限度及其實踐困境

首先，基層治理體制剛性化擠壓鄉村社會自主性空間。地方政府主導的數字下鄉和鄉村精細化治理轉向，通過數字治理平臺建設、標準化治理流程再造、過程管理與指標量化考核等，將鄉村治理吸納進正式的科層治理體制，強化了國家權力對鄉村治理的介人。政府主導的自上而下的行政任務下沉和服務下鄉，遵循科層化的運作邏輯。政府的科層管理邏輯與技術理性相結合，在提升鄉村治理精細化和權力運作規范化的同時，也使得鄉村治理體制日益剛性化。轉型期實現對日益復雜和變動的鄉村社會有效治理，需要發揮基層治理的自主性和靈活性。然而日益剛性化的基層治理體制，不斷擠壓鄉村社會治理的自主性空間。比如，在村干部職業化和村級組織行政化背景下，面對自上而下的行政任務和監督考核壓力，村級治理主體采取“對標對表”的政策執行策略，按照上級政府部門的任務目標和考核要求辦事，擠壓了做群眾工作的自主性空間。剛性化的鄉村治理體制、精細化的治理要求，增加了在復雜鄉村社會中的政策落地執行難度和村級治理主體的壓力，甚至誘發鄉村治理的形式主義問題。

其次，復雜社會與鄉村精細化治理中技術落地執行困境。現代信息技術在鄉村精細化治理體系構建和運行中發揮著基礎支撐作用。科層管理邏輯主導的鄉村技術治理模式，重技術而輕人本，強調技術治理對社會復雜性簡化的本質，以及技術的工具性作用對行政效率的提升。在鄉村技術治理體系運作中，卻忽視基層社會的復雜性，帶來鄉村精細化治理中技術落地執行困境。一方面是服務下鄉中面臨供需匹配難題。在服務型政府建設背景下，越來越多的服務事項自上而下地向鄉村社會輸入。政府主導的服務下鄉，采取標準化、規范化的供給方式，為農村居民提供精細化服務。然而，轉型期鄉村社會差異性和農民需求多樣化特征日益凸顯，標準化的服務供給能夠滿足農村居民普遍性的公共服務需求，但是面對差異性和個性化的群眾需求，卻難以通過標準化的技術治理手段進行有效回應。另一方面數字化渠道為農民需求表達和反饋提供了便利條件，但是個性化、差異性需求依靠單一的技術手段難以精準識別。群眾自下而上的需求表達，對于大多數群眾的公共性需求能夠有效識別和回應，然而對于群眾個性化、差異性需求，依然面臨信息不對稱問題，難以通過制度化和標準化的服務供給體系進行有效識別和回應。比如在“接訴即辦”、政務服務實踐中，對群眾需求識別和回應，存在部分制度剩余性事務難以有效識別和化解，少量的疑難工單成為基層治理的難題，基層干部反映“少量的疑難工單卻占據了絕大部分的時間精力”。

最后，鄉村社會精細化治理的公共性再生產困境。自上而下的精準治理和精細化服務，遵循政府科層管理與技術理性的運作邏輯。正式制度規則與治理資源的輸人，在增強鄉村治理規范化的同時，卻忽視了鄉村社會內生性治理資源作用的發揮，村莊內生性公共秩序再生產面臨困境。精細化治理理念融入政府自上而下的資源下鄉和服務下鄉，依靠數字化平臺系統在政府與農民之間建立了一條直接的通道，然而基層治理體制日益剛性化不斷消解基層治理的自主性和靈活性，難以轉化為基層組織和治理主體動員群眾能力的提升，導致鄉村治理中群眾參與性不足。鄉村社會的公共性再生產是在具體治理事件中一次次與群眾互動過程中完成的，然而政府直接的資源輸人和服務下鄉，在標準化、制度化運作模式下，缺乏對基層組織動員能力和群眾參與性的激發，精細化服務和精準治理方式難以有效轉化為鄉村社會公共性再生產能力提升。

（二）鄉村社會精細化治理的優化策略

一是加強鄉村社會精細化治理的基層組織統籌能力建設。鄉村精細化治理在鄉村社會場景中展開，轉型期鄉村社會具有復雜性、差異性和變動性的特征。雖然數字下鄉一定程度上化解了政府與鄉村社會之間的信息不對稱性難題，提升了對社會事務的化簡和清晰化掌握能力，但是對于鄉村社會復雜性、綜合性治理事務，依然面臨難以清晰化的問題。復雜社會的精細化治理，難以依靠單一的技術工具或科層化的正式治理體制，需要發揮基層政權組織統籌和整合社會的能力。以村級黨組織為代表的基層組織，具有嵌入鄉村熟人社會和貼近群眾的優勢，作為主要的治理和服務主體，掌握著鄉村社會的全晰性信息。一方面發揮基層組織信息對稱性優勢有效識別村民的差異化需求。嵌入鄉村熟人社會的基層組織，依托村莊內部信息對稱性優勢，能夠有效識別群眾個性化、差異性需求。基層組織作為政府與社會之間的橋梁，發揮基層組織的信息轉譯能力，能夠有效克服對差異化鄉村社會和群眾個性化信息的識別難題。另一方面釋放基層組織對復雜社會治理的自主性和靈活適應性，回應群眾個性化需求化解基層治理“最后一公里”難題。制度化路徑在回應群眾公共性需求中具有效率優勢，但是對群眾個性化需求則難以有效回應。面對差異性和個性化群眾需求，村級組織能夠在村莊范圍內進行需求的識別和整合，對不合理訴求進行剔除，同時靈活借助村莊內生性資源和政府資源回應群眾差異性的需求，提升對差異性和個性化需求的識別和回應能力。

二是堅持以人民為中心的治理理念，提升鄉村精細化治理中農民群眾的主體性地位和社會參與性。中國共產黨堅持以人民為中心和為人民服務的執政理念。中國式現代化進程中，國家積極有為地推進鄉村治理現代化，促進鄉村精準治理和精細化服務。農民群眾是鄉村精準治理和精細化服務的對象，也是鄉村治理的主體和積極參與者，以及服務需求的表達者和生產者。在國家資源下鄉和服務下鄉日益深入地介入農民日常生活領域背景下，以人民為中心的精細化治理，需要堅持從群眾中來、到群眾中去，將創造和回應農民美好生活作為根本目標。數字鄉村建設實踐中，科層本位與技術中心主義的數字化治理運作模式，具有標準化和去人格化特征，面臨數字下鄉而鄉村不動的困境，實質在于將農民群眾作為治理和服務的客體而非主體，農民的主體性和積極性沒有很好地激活與發揮。因此新時代推進數字鄉村建設與鄉村精細化治理轉向，需要找回村莊社會和農民的主體性地位，將農民作為創造美好生活的真正主體，從而實現精細化的服務供給與農民需求有效對接。比如筆者調研的北京Z鎮等一些地區，探索數字技術賦能的基層全過程人民民主治理創新實踐，在國家資源下鄉中形成“全過程人民民主 + 全鏈條項目村級自施”模式，將國家資源下鄉轉化為農民自主建設美好家園能力的提升，資源下鄉與技術下鄉充分激活了村級組織帶領村民開展鄉村建設的主體能動性，有效化解了公共品和公共服務供給與農民需求不匹配，以及農民參與積極性不高的“最后一公里”問題，為踐行數字時代的群眾路線與推進鄉村治理現代化提供了有益經驗借鑒。

（責任編輯：何頻）