中國式城鄉融合發展中的空間權利建構

[中圖分類號]F299.2；F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769（2025）04－0047-08

改革開放40多年以來，中國城鄉關系經歷了從城鄉二元結構到城鄉融合發展的演變過程，城鄉之間的差距隨著國家發展戰略調整而不斷縮小，城鄉融合發展的體制機制和政策體系不斷健全與完善。但與此同時，中國城鄉融合仍存在生產要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。基于此，黨的十九大報告首次提出“實施鄉村振興戰略”，要求堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。黨的二十屆三中全會進一步指出，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，實現城鄉共同繁榮發展。各地政府也紛紛探索具有地方特色的城鄉融合發展道路，如四川省縣域內城鄉融合發展改革試點、湖北省以“強縣工程”推動城鄉融合發展、廣東省通過“百縣千鎮萬村高質量發展工程”推動城鄉區域協調發展等。面對如火如荼的城鄉融合發展改革實踐，有必要進一步反思中國城鄉融合發展的關鍵突破點在哪里，以及中國城鄉融合發展改革應當走向何方。

一、文獻回顧與評述

（一）城鄉融合發展的整體框架

城鄉融合發展不僅是破解中國“三農”問題的重要手段，也是推進中國式現代化進程的內在要求。從西方國家現代化道路的經驗教訓來看，單一追求經濟增長的現代化必然會導致城鄉關系失衡，而中國式城鄉融合發展肩負著推動全體人民共同富裕的重任，必須要形成具有中國特色的城鄉融合發展道路。①與西方國家的城鄉關系發展相比，中國式城鄉融合發展呈現出以下特點：一是系統性，中國的城市與農村是一個相互聯系、不可分割的整體，在推動城鄉融合發展中必須堅持系統觀念，以新型城鎮化和鄉村振興戰略為導向，統籌規劃和推進城鄉空間布局、資源配置、產業升級、基礎設施一體化建設等工作。 ② 二是人民性，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要是城鄉融合發展的根本宗旨，要堅決消除阻礙城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置的體制機制障礙，確保城鄉發展成果為廣大人民所共享。 ③ 三是共生性，城鄉融合發展并非簡單的農村城市化或城鄉歸一化，而是要尊重城鄉地域特色和客觀差異，消除城鄉生活水平的差距，構建城鄉共生共榮的生命共同體。④

城鄉融合涵蓋了城鄉要素、產業、治理和生態等多個層面的融合，是各子系統之間優勢補充、協調統一的發展過程。③在城鄉要素融合方面，要素的自由流動是推動城鄉融合發展的內在動力，當前城鄉之間的要素單向流動導致了農村資源的枯竭，削弱了“三農”體系的自我發展能力，必須要重新建構城鄉要素雙向流動的新格局，實現城鄉要素平等交換、雙向流動。③在產業融合方面，要充分利用城市與鄉村的產業比較優勢，重塑城鄉產業鏈和價值鏈，加強城鄉間產業鏈的銜接和融合，構建城鄉產業功能互補、經濟發展互利互惠的發展共同體。③在治理融合方面，要以城鄉共治為基礎構建均等化的公共服務體系，推進公共基礎設施建設全域覆蓋，完善共建共治共享的社會治理制度，在多元主體共同參與中增強城鄉關系的互動性和社會性。③在生態融合方面，堅持生態環境保護與經濟社會發展相協調是實現城鄉高質量融合發展的應有之義，要充分挖掘鄉村生態資源的功能與價值，促進生態資源城鄉雙向流動和優化配置，拓寬生態優勢轉換為經濟資源的渠道。③

（二）城鄉空間正義的理論運用

改革開放以來，中國城鄉要素流動的規模和范圍不斷擴大，城鄉間的互動聯系明顯增強，城鄉關系逐步從“分離”轉向“融合”。然而，鄉村資源要素持續向城市流失、城鄉基本公共服務差距明顯等現實問題的存在，深刻表明制約城鄉融合發展的體制機制障礙依舊不少。在城鄉空間資源交換方面，生產要素的合理和高效流動是資源有效配置的基礎。但是，城鄉戶籍制度的身份限制、統一建設用地市場的缺失以及金融資源配置的嚴重失衡問題，導致了人才和資金等生產要素單向流人城市。①特別是土地資源作為農村最有潛力的生產要素，在城鄉土地二元市場的狀態下難以充分實現其經濟價值，土地抵押和宅基地轉讓仍面臨諸多制度性障礙。①在城鄉空間資源分配方面，農村基礎設施和公共服務的供給歷史欠賬較多、短板明顯，雖然中國近年來在醫療、教育、養老等基本公共服務方面實現了城鄉全覆蓋，并且地方政府公共財政對農業農村的投入也在不斷增加，但城鄉居民獲取的基本公共服務內容仍存在較大差距，進而影響了外部資源參與鄉村振興的積極性。②

面對以上問題，越來越多的學者將空間正義理論運用到中國城鄉融合的實踐場域中，從空間生產與空間分配的視角探討城鄉融合發展中存在的空間非正義現象及其矯正路徑。從空間生產的研究進路來看，部分學者認為城鄉空間非正義的根源在于鄉村空間生產的權利缺失，鄉村缺少參與空間生產的“社會準允”，導致權力與資本在強勢介入鄉村空間重構時引發合法性危機。 ① 而實現空間生產正義則需要改變現有的空間生產主體結構，將人民的空間需要和空間權益作為衡量城鄉空間生產正義的標尺，兼顧城鄉空間生產的技術理性和價值理性。 ② 從空間分配的研究進路來看，城鄉空間非正義則主要體現為空間資源的非公平分配，鄉村以農業產品、生產原材料的提供支持城市發展，但卻在戶籍制度、基礎設施、公共服務等方面形成城鄉二元結構。③同時，鄉村空間還承擔著城市工業“三廢”、日常生活等外源污染帶來的環境成本轉嫁，城市高污染、低效益的產業也有向農村轉移的趨勢，導致鄉村空間優質環境不斷被破壞。④實現城鄉空間分配正義，還需要優化空間結構和空間布局，特別是打通城鄉“人、地、財”等要素流動的限制，促進城鄉融合發展。③

（三）城鄉空間權利的理論構想

中國城鄉關系經歷了政治、經濟、資本、文化和權力等多維度內容的交織與重塑。相較于西方都市馬克思主義學派在城市空間發展成型的基礎上分析社會空間關系運轉的微觀樣態，中國城鄉空間正義的思考必須要放在從鄉土中國向城市中國大轉型的時空坐標中加以考量。③一方面，中國城鄉空間非正義根植于歷史中形成的城鄉二元結構，集體化時期形成的城鄉二元結構將總體性社會劃分為兩個不同性質的單元，并推進城鄉差別化公共品供給體制發展。改革開放以來，城鄉二元制度雖然在改革過程中不斷松綁，但其在經濟社會發展中依舊保持較強的韌性和慣性，導致公共資源配置依舊存在著城鄉二元特性。③另一方面，城市化發展中的資本邏輯也在不斷放大城鄉發展差距，特別是地方政府與資本合謀通過壟斷土地一級市場形成地價“剪刀差”，為城區建設與產業引進提供巨額資金積累，農村空間從原本明面上的“輸血”變為暗地里的“失血”，形成城市空間對鄉村社會空間侵占、擠壓和解構的發展態勢，而鄉村空間及其內部主體則在行政權力的壓制下長期處于失語狀態。③

權利決定主體的行為選擇能力、財富創造能力以及分享經濟收益機會的能力，城鄉發展的不平衡與差異效應共同指向了空間權利的問題。正是宏觀制度層面帶來城鄉權利開放程度和強度不一，城市權利開放程度在多數時期高于農村地區，導致城鄉融合始終無法扭轉鄉村衰敗的發展趨勢。③因此，城鄉空間正義的實現必須要從制度層面明確城鄉空間主體的權利內容，以空間權利的視野審視城鄉融合發展，防止城鄉空間權利配置失衡。一方面，空間權利的實現不僅要求宏觀層面社會資源的均衡分配，更在于空間內部主體能夠共同參與到社會空間治理過程，因此本文將區分“接受型權利”與“行為型權利”兩種權利形式，前者指有資格接受某種或以某種方式受到對待的權利，后者指有資格去做某事或以某種方式去做某種事的權利@；另一方面，空間正義的產生不僅在于城鄉內部主體對自身空間的平等使用、占有及分配，也在于城市空間與鄉村空間本身在互動過程中能夠互相尊重、共同發展，因此本文繼續區分“作為主體的空間”與“作為載體的空間”兩種空間形式，關注空間與空間交往中的主體間性問題。在明晰以上兩組概念的基礎上，本文嘗試對當前城鄉融合發展中存在的各類非正義現象進行再審視，并提出以空間權利矯正城鄉不平等的發展路徑。

二、城鄉融合發展中空間非正義的現實表征

城鄉融合發展是實現城鄉空間正義的最終目標取向。黨的十八大以來，中國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展，城鄉發展的協調性、均衡性明顯增強，但依舊存在城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等短板，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。通過對城鄉空間以及空間內部主體的權利內容進行審視，本文將當前城鄉空間非正義的現實表征歸結為以下方面（見圖1），以此探討背后隱含的空間權利失衡問題。

圖1城鄉空間非正義的現實表征

（一）城鄉空間資源的非正義分配

城市發展是反映中國經濟增長的關鍵“度量衡”，在空間資源分配上往往享受到更多的政策偏好與制度傾斜。中華人民共和國成立初期，國家便采用工農產品價格“剪刀差”的策略推動鄉村資源向城市輸送，優先支持城市工業化發展。數據顯示，在1950年到1979年間，農業部門為國家工業化發展的貢獻約為4500億元①，國家資源分配失衡導致城鄉之間的發展差距持續拉大。改革開放之后，社會資源在市場化配置中自發向基礎設施完善、投資回報率較高的城市地區轉移，鄉村再次處于資源供給的邊緣地帶，在不斷衰敗中淪為城市空間的“附屬品”。城市空間的極化效應給鄉村空間的存續與發展帶來兩大問題：一方面，鄉村地區變成城市擴張的“動力源”，不斷地將勞動力、農產品等優質資源輸送至城市，但又需要承受工業發展帶來的環境污染問題，造成鄉村空間的生態環境破壞。另一方面，城鄉發展差距的日益擴大也導致鄉村不再被看作田園牧歌的烏托邦，而是打上了“落后”“臟、亂、差”等污名化標簽，從物理意義與文化意義上消滅農業、農村和農民的觀念曾一度盛行，形成貶低農業農村的價值取向。

在中華人民共和國成立之初及改革開放后前十年，中國集中力量推進工業化建設有其歷史必然性。當中國步人現代化中期水平時，則需對工業化和城市化的傾斜政策進行適應性調整，以防止工業與農業、城市與鄉村之間的差距進一步擴大。雖然自社會主義新農村建設以來，中國農村地區發生了翻天覆地的變化，農民的生產生活條件得到顯著提升，但鄉村資源配給依舊未能達到城市水平，鄉村建設也始終滯后于城市發展步伐。數據顯示，2013年至2018年中國土地出讓收入累計達28萬億元，但土地出讓支出用于農業農村資金1.85萬億元，僅占土地出讓收益的 34.4% ，占土地出讓收入的6. 6%② ，土地出讓收入用在城市建設的比例遠高于農村。無論是村莊規劃布局、基礎設施建設、生態環境保護等硬環境層面，還是文化傳承保護、公共空間營造、公共服務供給等軟環境層面，鄉村空間都面臨著較大的缺口，部分村莊不可扭轉地走向衰敗甚至消亡。

（二）城鄉空間權益的非正義賦予

城鄉空間資源分配的不平衡使得城鄉居民難以享受到均等化的公共服務。雖然中國近年來不斷增加對“三農”領域的公共資源配置，但城鄉在基礎設施、公共服務以及社會保障等方面的二元結構依然突出。由于城鄉居民的身份差異，農民進城往往難以獲得與城市居民同等的公共服務和社會保障權益，并在農業轉移人口市民化過程中不斷面臨制度排斥。一方面，大多數農民工只能進入城市中的次級勞動力市場，從事工資低廉、流動性大、工作環境差的體力工作，成為缺乏勞動合同保護的非正規就業人員。另一方面，農民工在享受住房、教育和保險等政策方面也存在制度性障礙，不僅參加城鎮職工的養老、醫療、工傷和失業保險的比例相當低，普遍居住在條件較差的租賃房中，而且不少隨遷子女在升入高中階段時也無法在當地享受繼續教育的權利。盡管各地嘗試通過居住證制度來滿足農業轉移人口的公共服務需求，并在教育、就業、醫療保險和住房等領域推出了相應措施，但從實際操作來看，居住證的賦權范圍有限，所賦予的權益“含金量”不足，導致農民工仍然難以公平地享受到城市的基本公共服務。

無論是農村人口因城鄉資源分配差異而導致難以享受與城市居民平等的基本公共服務，還是農業轉移人口因身份限制導致社會福利水平始終難以比肩城市人口，其本質上都表征為身份權的缺失。特別是在城鄉差別化的戶籍管理制度安排下，戶口作為一種社會分類機制將城鄉居民劃分為不同的社會階層，持有農業戶口的往往被貶稱為“鄉下人”，持有非農業戶口的則被尊稱為“城里人”，這種表面上的稱謂不同深深隱含了城鄉居民的身份差異。當前，全國已建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口之間的性質區分，并開展了以實現農業轉移人口市民化為目標的新一輪戶籍制度改革。但從實施效果看，中國農民工存量依舊穩定呈現上升趨勢，從2014年的2.74億人上升到2024年的3億人，大量農民工群體仍處于“半市民化”狀態 ① ，其核心原因還是在于農業轉移人口的身份權問題沒有得到根本性解決。這既表現為農業轉移人口進城后的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等鄉村身份權益難以得到充分保障，也表現為城鎮的最低生活保障、醫療保險等社會保障政策沒有完全對農業轉移人口開放，陷入“安心落戶難”與“體面居住難”的困境。

（三）城鄉空間要素的非正義流動

城鄉要素的雙向流動和優化配置是實現經濟良性循環的基礎，是提高農業部門勞動生產效率的關鍵，而制約城鄉平衡發展的關鍵障礙也正是在于城鄉要素雙向流動不暢。在“人”的方面，由于鄉村教育、醫療等公共資源匱乏缺乏充分就業機會，大量農村人口流出且選擇到城市務工，但市民化成本分擔機制不健全、農村資產處置通道不順暢等問題的存在，使得農業轉移人口難以真正在城市扎根，最終成為在不同區域漂泊的群體。在“地”的方面，目前建設用地指標大多被優先用于滿足城市發展，大量下鄉經營主體合理用地需求保障不足，同時由于農村“三權”市場化流轉與退出渠道尚不暢通，農村存在大量的閑置耕地、宅基地以及建設用地難以得到充分利用。在“財”的方面，農村地區的金融機構無論是數量還是服務能力都嚴重不足，農民在申請農業貸款時普遍面臨較高的門檻和抵押難題，導致農村長期缺乏發展所需要的資本，同時本身缺乏資金的農村往往還成為資金的輸出方，城市“抽血式”融資將一部分農村資金帶走，進一步削弱了農村經濟發展的資源基礎。

鄉村空間的資源要素向城市空間單向性轉移，極大地降低了鄉村空間內生發展能力，導致城鄉空間發展權利的非均衡。一方面，由于城鄉要素市場二元性的存在，鄉村空間的要素價值往往難以得到有效激發，特別是鄉村空間最具備資產價值的土地要素也面臨使用權流轉、抵押貸款等制度性障礙，從而影響現代農業發展的要素組合與報酬分配。即便部分地區已經開展土地產權交易市場建設，但鄉村土地要素價格遠遠低于城市，城市可以廉價獲取周邊鄉村土地并引入工業、企業支持城市建設與發展，而鄉村則難以共享城市發展所帶來的經濟效益。另一方面，隨著社會經濟形態不斷進步演化，技術、管理、知識與數據等新質生產力愈發成為重要變量而進入生產函數，但卻因鄉村空間發展基礎薄弱難以有效落地應用。城市資本、人才等生產要素尚未形成有序下鄉的激勵通道，鄉村同時又難以共享新質生產力進步帶來的發展紅利，導致城鄉發展差距進一步擴大。總體來看，城市通過二元要素市場不斷汲取農村要素為其所用，加劇了城鄉生產要素配置和分布的不平衡，導致鄉村空間的發展權利不斷受到制度性損耗，成為城鄉空間發展非均衡的根本原因。

（四）城鄉空間結構的非正義生產

在城市空間擴張與鄉村空間重構過程中，農民群體通常處于邊緣化狀態，其主體性地位極度缺失。一方面，在城市空間擴張中，鄉村土地往往被迫通過征地和拆遷等手段以較低價格完成土地性質變更，而農民群體缺乏有效表達途徑，只能扮演“支持者”和“犧牲者”角色。此外，由于土地補償、就業安置等保障措施的不合理和不完善，農民群體不可避免地成為城市化的附屬品和犧牲品，難以作為獨立主體參與到城鄉空間的治理過程中。例如，部分地區為將鄉村建設用地指標轉移到城市空間，在“合村并居”中逼迫農民“上樓”，甚至在沒有給予任何補償、未對鄉村農民進行合理安置的情況下強制拆除農民房屋，從而導致農民抵觸事件頻發。另一方面，當前農村公共物品的提供主要依賴于國家項目資源下沉，但對于建設什么項目、由誰來建設，通常也是由上級政府部門所決定，農民很少能夠參與到項目規劃、建設與管護中，越來越缺乏推動空間發展的能力與動力。與此同時，基層政府在空間治理實踐中的“大包大攬”，也導致部分農民采取“等、靠、要”的依賴方式直接獲得利益，本應由農民自主參與的事務變成了由干部單獨承擔，形成了“干部干、群眾看”的角色錯位現象。

城鄉空間生產中農民主體性地位缺失集中表現為治理權利的匱乏。隨著農村人口大量向城市遷移，農民與村莊的日常生活和公共事務聯系不斷減少，對村莊的歸屬感和認同感逐漸降低。而在村莊內部，目前全國各地正在普遍推行“合村并居”改革，行政村面積相較以往自然村大幅度增加，一些村民居住距離相隔十幾甚至幾十公里，村民彼此社會關聯度低，從“熟人社會”不斷向“半熟人社會”轉型。在鄉村自治力量缺失的情況下，國家行政力量開始對鄉村社會進行整合，在一定程度上扭轉了分散化、碎片化的鄉村發展趨勢，但也導致基層政府在“合村并居”、土地整治、人居環境整治等空間重構過程中“制造同意”，農民對空間改造的治理權利缺失。而在城市空間擴張中，地方政府也會通過市場機制將城市空間轉化為商業資本，開展大規模的造新城、造園區以及造高樓運動，而忽視了城市居民對有序美好空間建設的需求。總體來看，地方政府在城鄉規劃、項目審批、土地拆遷等各個事關城鄉居民切實利益的環節上，往往也可能成為追逐財政利潤最大化的盈利主體，壓制城鄉居民參與空間規劃、設計與改造的治理權，導致城鄉居民的空間貧困、空間剝奪等問題。

三、城鄉融合發展中的空間權利矯正進路

通過對城鄉融合發展中面臨的各類空間非正義進行審視可以發現，城鄉發展不平衡的問題癥結集中體現為城鄉空間及空間內部主體在權利層面的缺失。按照空間形式與權利形式的區分，本文將空間權利劃分為空間存在權、空間發展權、空間身份權與空間治理權（見表1），探討實現空間正義所應具備的空間權利，并提出以空間權利實現城鄉融合發展的矯正路徑。

表1空間權利的類型建構

（一）城鄉融合發展的空間存在權矯正

空間不應僅被看作個體實行權利的載體，自身也可作為一種權利主體而存在，空間如何得以“被承認”則成為空間權利的重要內容。在實踐中，鄉村空間難以“被承認”主要體現為兩方面：其一，城市空間依舊在資源分配上享有優先權，在盲目擴張中創造出資源要素集聚的虹吸效應，導致鄉村生存空間被不斷擠壓；其二，農村在城市發展思維主導下不斷走向“被現代化”與“同一化”，多樣化的“鄉土性”被標準化的“現代性”所取代，導致鄉村發展失去了鄉土特色，更偏離了適應農村生產生活條件的需要。面對鄉村空間不斷走向衰敗與消亡的現實，有必要審視“空間存在權”的必要性，既需要尊重鄉村空間的文化傳統、風俗習慣和生活習慣，避免千篇一律的“造村運動”，也要實現公共資源在城鄉空間的均衡配置，在保留城鄉空間功能性差異的基礎上，確保城鄉空間能夠共享現代化發展成果。

目前，國家正不斷將項目資源持續輸人農村，扭轉了以往“重城市、輕鄉村”的發展態勢，很大程度上保障了鄉村空間的存在權，但也需進一步健全強農惠農政策體系，推動社會資源向農村配置。一是建立覆蓋城鄉的公共財政體制，加大對“三農”、就業和社會保障、社會事業、基礎設施、生態環保、公共安全等民生投人，確保財政支出優先支持農業農村發展，確保土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。二是補齊鄉村基礎設施短板，推進城鎮基礎設施建設向農村延伸，促進城鄉基礎設施均等化、標準化、優質化，全面提升農村教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平，加快推進城鄉基本公共服務均等化。三是加強鄉村特色風貌保護，在推動空間布局合理、設施配套完善、環境整治優美的過程中凸顯鄉土特色和鄉村農耕文明，保留“鄉土、鄉情、鄉愁”，特別是深人提煉鄉土文化、家風家訓、地方民俗中蘊含的人文理念和道德規范，建立宜居宜業宜游的和美鄉村。

（二）城鄉融合發展的空間身份權矯正

空間內部主體之間的被承認，在于城鄉居民能在交往互動中獲取相應身份并享受平等的空間福利分配，即“空間身份權”。特別是在現代化的流動空間中，完全意義上的“熟人社會”走向“半熟人社會”，更需破除流動人口之間的身份差異，并基于身份的同一性開展物質福利再分配。在農村人口向城市空間轉移過程中，正是農民工的空間身份權利缺失導致其難以享有與城市居民平等的社會福利。一方面，空間身份權需要保障每個成員都能基于其與空間的密切關聯而獲取相應身份地位，并實現空間公共資源和發展利益的公平分配，進而推動空間內個體的平等自由發展。另一方面，空間身份權也要關注空間內部不同主體間的歧視和壓制問題，要保障每個主體未被強制且有尊嚴地參與到社會的交往關系中，從空間主體之間的相互承認上升為對空間的共同歸屬感與認同感，形成空間正義構建中的情感層面。

保障城鄉空間主體的合理身份權益，特別是農業轉移人口進城之后平等享有相應的社會保障，是實現城鄉空間正義的應有之意。一是要暢通農村“三權”有序退出機制，在明晰土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的基礎上，通過自愿原則探索農村“三權”市場化退出機制，為農業轉移人口市民化進程提供財力和社會保障支撐。二是要加強農業轉移人口的城市權益供給，嚴格落實“兩為主、兩納入”的隨遷子女入學政策，穩步提升農民工隨遷子女在公辦學校就讀比例，解決農民工隨遷子女的異地高考問題。同時，放寬公租房申請條件，對符合條件的農民工優先安排保障性租賃住房，以發展多層次住房租賃市場為重點，解決進城農民工居住問題；推動社保全國統籌核算，實現異地領取、接續和簽轉的便利化，不斷提高城鄉居民基本醫療保險、城鄉居民基本養老保險、城鄉最低生活保障的統籌層次。三是要完善進城農民的權益救濟機制，嚴格遵守依法自愿有償轉讓“三權”，鼓勵具備條件的縣域政府利用財政預算資金加大現金補助力度與社會保障力度，同時保留進城農民的集體經濟身份權，確保他們在進城失敗后能夠回鄉生活。

（三）城鄉融合發展的空間發展權矯正

發展權是存在權在時空上的延續。長期以來，區域、空間、集體等社會集合體被排除在發展權主體范疇之外，空間往往被當成發展權客體，其主體資格被明確否定。然而，隨著地區與地區之間、城市與鄉村之間的空間發展不平衡問題日益加劇，必須要重新審視“空間發展權”的現實意義，保障區域空間、城鄉空間平等享有發展權益，進而帶動空間內部主體共同分享發展紅利。在空間發展權的實現過程中，空間可行能力是最為關鍵的要素，受空間擁有資源的多寡以及資源變現能力的雙重影響。由于空間差異帶來的先天資源優勢不可避免，因此空間發展權更多關注被剝奪的發展能力，特別是制度安排下的發展性資源與保障性資源的剝奪。當前鄉村空間雖然擁有極具發展潛力的土地資源，但卻因城鄉二元土地制度的市場分割導致土地資源價值難以變現，進而對鄉村空間的發展能力造成負面影響。這就必須要保證制度安排下空間可行能力的相對公平，空間發展權才能得到充分保障。

因此，空間發展權要求重新激活鄉村空間資源要素的生產功能，打破限制要素在城鄉之間自由流動的制度約束，賦予鄉村和城市同等的發展權。一是要激活農村土地要素的資本特性，在深化承包地“三權”分置改革、宅基地制度改革、集體經營性建設用地入市改革的基礎上，持續完善農村土地產權流轉交易體系，健全農村產權確權頒證、抵押登記、流轉交易、評估處置等配套制度，完善和拓展農村產權交易平臺生態、數字資源交易功能和風險防控機制，以土地要素為突破口帶動生產要素流向農村。二是要促進城市資本要素流向農村，在牢牢守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線前提下，促進城市人才、資金、科技等資本更大規模地向鄉村有序有效流動，構建城鄉互補的產業發展體系，推動生態農業、休閑農業、創意農業和智慧農業的落地發展，推動農業與電商物流、文化旅游、休閑康養等二三產業深度融合。三是要強化縣城暢通城鄉要素流動的載體作用，賦予縣級更多資源整合使用權，推進縣鄉村功能銜接互補和資源統籌配置，引導和服務城市要素下鄉發展，在縣域內形成聯結城鄉的產業鏈、供應鏈、價值鏈。

（四）城鄉融合發展的空間治理權矯正

面對資本邏輯主導下的城市空間異化，列斐伏爾認為要解決空間矛盾必須要用差異空間取代被資本邏輯主導的抽象空間，打破資本無限擴張的內在規律，消除中心群體與邊緣群體在空間生產能力上的不平等，使邊緣群體也能全面參與空間設計與管理過程，重新平衡城市空間生產中的交換價值與使用價值。而城市權利成為創造差異空間的關鍵，城市居民應當能拒絕國家和資本力量的單方面控制，共同參與城市空間的生產和再生產過程，重新成為城市的使用者和掌控者。面對城鄉空間過度地受資本邏輯與權力邏輯的支配，城鄉居民也應擁有根據自己的需要進入、生產、管理以及使用居住空間的權利，以此生產出符合個體生存的、以使用價值為目標的居住空間。通過“空間治理權”的建構與實現，保障城鄉居民能夠參與空間生產的構想、設計和執行等各個環節，確保不同階層、年齡以及性別的居民都能夠共享空間發展紅利，是構建以人為本、融合發展新型城鄉關系的必由之路。

基于此，實現城鄉空間正義需要充分體現民眾的意志和要求，給予城鄉居民參與空間生產的制度化通道，保障城鄉居民的基本知情權、表達權、決策權與監督權。一是建立空間規劃的民主參與機制，運用信息化技術打造方便快捷的數字化平臺，推動城鄉居民能夠對利益訴求、交換、分配等環節出現的不同意見進行討論，促進城鄉居民對空間規劃的了解和支持，增強居民對空間治理的責任感和信任感。二是建立空間再造的協同共治機制，改變既往基層政府“大包大攬”的行為模式，充分調動村（居）委會、社會組織以及市場組織參與到空間再造過程，提高城鄉居民自主參與的能動性，減少空間治理的集體行動阻力。三是建立空間使用的社會監督機制，強化村（居）委會對公共空間及基礎設施的物、權、責、利，將公共空間及基礎設施的管護機制納入村規民約以及居民公約，鼓勵居民自覺參與到公共空間管護工作中，營造人人參與、共建共享的良好氛圍。

四、總結與討論

隨著新時代社會主要矛盾的轉變，城鄉發展不平衡問題成為影響中國未來發展的關鍵議題，不僅關系到國家發展戰略的順利實施，更關系到中國式現代化的發展方向。加快推動城鄉融合發展的步伐，成為當前的一項緊迫任務。在此背景下，空間正義理論為中國城鄉融合發展提供了獨特的分析視角，能夠深人理解城鄉發展不均衡的深層次原因，并為當前城鄉空間非正義問題提供實踐指導。基于此，本文結合城鄉融合發展中空間非正義的現實表征，將其深層邏輯歸結為空間權利的內在缺失，提出以空間權利實現空間正義的可行路徑。相較于以往研究，本文的研究創新集中體現在以下方面：

第一，從空間性質與權利性質兩個層面對空間權利類型進行劃分。正義的尺度在于權利的實現，因此列斐伏爾等學者特別強調了城市權利對實現空間正義的關鍵作用。但城市權利概念不僅將空間正義的范疇局限在城市空間，并且僅僅將空間正義的實踐過程付諸空間內部的生產環節，忽視了空間本身受到更高層次的權力主體影響。基于此，本文區分了“作為載體的空間”與“作為主體的空間”、“接受型權利”與“行為型權利”兩組概念，將空間權利劃分為空間存在權、空間發展權、空間身份權與空間治理權四種類型，試圖在空間正義層面實現生產環節與分配環節的統一、主體價值與客體價值的統一。

第二，從城鄉空間非正義的現實表征歸納空間權利的理論框架。城鄉關系的本質就是城鄉空間關系，城鄉融合發展中存在的體制機制障礙很大程度上也表現為城鄉空間非正義問題。通過對社會現實進行深度把握，本文將城鄉融合發展中的空間非正義現象歸納為城鄉空間資源的非正義分配、城鄉空間權益的非正義賦予、城鄉空間要素的非正義流動、城鄉空間結構的非正義生產，并發現導致城鄉空間非正義的本質在于空間權利的缺失。新時代推動城鄉融合發展必須要在尊重城鄉空間差異的基礎上，賦予城鄉空間及其內部主體平等的存在權、發展權、身份權以及治理權，促使城鄉空間生產與分配的過程在正義理念下良序運行。

社會空間的形成源自人類的社會活動，社會空間內部包含著復雜的利益關系與權力關系，必須要充分保障空間與空間之間、主體與主體之間的權利關系，進而推動空間正義的有效實現。本文從空間權利的視角對空間正義的實現提供了理論思考，并將其運用到解決城鄉非均衡發展的空間問題之中，對推動城鄉空間融合發展具有一定的現實意義。這既需要國家自上而下的不斷優化城鄉空間的制度安排，也需要民眾自下而上的不斷爭取合法享有的空間身份權利與治理權利，進而在權利保障與爭取的過程中逐漸實現城鄉空間從分割走向實質性融合，形成符合中國國情的城鄉融合發展道路。

（責任編輯：陳果）