公共服務生態系統視角下政務服務創新的影響因素及機制研究

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A DOI：10.13411/j. cnki. sxsx.2025.03.004

Abstract：Inthecurrenterawhendigitaltechnologyisaeleratingthereconstructionofsocialgoverancemodels，theiovation fciencyndgoveaneleveloftegoverentsrvicesctorhichisacoreomponentofpublicervices，havebecoeiporant yardsticksformeasuringthedegreeofmodernizationofnationalgovemanceTeiterativeupgradingofgovermentservicesntlydependsoninternalmanagementinnovatiowithinthegovemmentbutalsorequirestheconstructionofapublicserviceecosystemwiththe collaborativeparticipatioofultipletitsTspaprviesteistingitraureefinsteoeoftepublicrviceos tem，andbasedonthis，constructsapublicserviceecosystemmodelthatincludesmacro，mediumandmicrolevels.Takingthepractice of govermentservicereforandiovationinLianuDitrict，Xi’anasaneample，wewilldeeplyanalyzetekeyinfluencinactor of governmentsvieioationfrotepesectieoftepublicsrviceosstem，udingvalueeatiostitutioalizatifnw solutions，digitaltechnolog，andorganzatioaldyamicapablities.Onthisasis，mporantmechanisssuchasdyamicapability leapindrivingtheinovationofgovermentservices，digitaltechnologypenetrationandpublicvalueco-creationarefurtherexplored.

Key words：public service ecosystem；government service innovation；service-orrented government

一、問題的提出

政務服務創新是服務型政府建設的關鍵環節，有助于加快實現國家治理體系和治理能力現代化。隨著互聯網、大數據、人工智能等技術的不斷發展，政務服務數字化轉型成為趨勢，這一轉型通過采用數字化手段來提高行政效率、提升用戶體驗。這一頂層設計將數字政務建設的價值維度拓展至國家治理現代化的核心支撐層面，標志著其戰略定位的歷史性躍升。

《數字中國建設整體布局規劃》強調要構建具有高效性、協同性的數字政務體系，以“互聯網 + 政務服務”強化數據共享、業務協同，提升數字化服務水平，數字政務建設的戰略價值被提升到國家治理現代化的重要維度[1]。在此背景下，各地政府積極探索“一網通辦”“跨省通辦”等創新模式，通過構建標準化政務服務清單、推進電子證照互認共享、打造智能審批系統等具體舉措，有效破解了傳統政務服務的時空限制和部門壁壘。據《數字中國發展報告（2023年）》顯示[2]，全國超過 90% 的政務服務可在網上辦理，已基本實現地方部門500余萬項政務服務事項和1萬多項高頻事項標準化服務，推動 92.5% 的省級行政許可事項實現網上受理和“最多跑一次”，充分彰顯了數字化轉型對政府治理效能的提升作用。這種以數據驅動為核心、以用戶需求為導向的政務服務變革，不僅重塑了政府與公眾的互動方式，更通過精準化服務供給和智能化決策支持，為構建整體協同的現代服務型政府、推進國家治理能力現代化奠定了堅實基礎。

行政審批服務是政府政務服務的重要構成。2017年以來，陜西省在35個市、縣（區、開發區）啟動相對集中行政許可權試點改革，至2019年已實現改革全覆蓋。其中，西安市蓮湖區的改革成效最為顯著，并因此于2020年8月獲評“全國法治政府建設示范區”，其“自然人、法人全生命周期政務服務模式”也于2023年1月獲評“全國法治政府建設示范項目”，是西部地區唯一同時獲評全國法治政府建設示范區和示范項目的區縣。由此，蓮湖區的政務服務改革創新何以取得這樣的成果、其關鍵影響因素和作用機制有哪些，就成為值得探究的重要問題。

二、文獻回顧與分析框架

（一）政務服務創新

數字政府是創新型國家建設的重要組成部分，其核心使命在于建設以公眾為中心、體現政府公共價值的公共服務，促進政民協同治理的良性互動，服務與創新是數字政府價值之所在[3]。傳統政務服務停留于職能條塊分割、管理層級分明、坐等群眾上門辦事的運行模式，在當前如何利用互聯網技術創新，提高政務服務質量、提升政府治理效能，是政務服務改革的“必修課”[4]。在社會多元化需求的緊迫性驅動以及前沿技術深度融合應用下，政務服務領域的創新探索已成為學術界與實務界共同矚目的核心議題。龍吟緊扣地方政府如何實現政務服務創新這一問題，提出當前主要有技術載體論、組織約束論和政策學習論等三種競爭性解釋，分別強調了：技術對政務服務創新的助推作用、兼顧技術賦能與組織約束之間的互塑邏輯以及橫向政府間的政策學習邏輯[5]。現有研究多側重單一層面的改革措施或部分影響因素的分析，對政務服務體系的整體性和系統性探究還存在補充空間，需全面揭示政務服務創新背后的復雜機制。

（二）公共服務生態系統

瓦戈（Vargo）和盧斯科（Lusch）將“服務生態系統\"定義為“一個相對獨立的、自我調整的資源整合參與者系統，通過共享的制度安排和服務交換創造共同的價值來連接”[6]。該定義強調了協同作用和共創價值的重要性，以滿足顧客的需求并實現可持續發展，它認識到個人用戶活動嵌入在由許多行為者組成的復雜價值配置中，這些行為者的資源整合和服務交換活動由機構指導[7]1258。由此為服務主導邏輯提供了新視角，使得價值共創向更加全面、系統及集體的價值進行轉變，這也是其應用于公共部門的基礎。服務生態系統觀點在人工智能、大數據、集體智慧以及共享經濟等技術進步背景下具有重要作用，為公共服務生態系統理論提供了真正的前景[7]1253

圍繞服務生態系統的討論促成了“公共服務生態系統\"的引入[8]，這一理論是對公共服務邏輯（PSL）的延伸。PSL以價值為中心，通過使用和體驗服務以及在自己的生活環境共同建構服務，將公共服務用戶定位為積極的價值共創者[9]1733，“探索公共服務作為服務”的特性[10]。公共服務價值共創是公共服務系統中多元參與者積極互動、有效整合資源以實現價值創造的過程[11]I5。公共服務生態系統通常被用作一個理解公共服務的多層次框架，以研究生態系統不同水平上的價值創造[12]，以及這些層面之間的相互作用和關系[13]634。公共服務的用戶與廣泛的行為者建立了關系和互動，并從這些交互活動中創造價值。Trischler在PSL中確定了三個層次：宏觀層面確定社會價值創造合法化的制度安排，中觀層面探討服務/組織層面的價值創造過程，微觀層面揭示服務使用者的世界[7]1260。此外，朱春奎和王彥冰從個體層面（心理因素、公民資源與能力、人口統計學）、組織層面（組織資源能力、組織結構與管理實踐、公共服務組織文化）、系統層面（制度規范、系統參與者、現代信息技術）對公共服務價值共創的驅動因素進行了系統梳理 [11]157 。整體而言，學界使用服務生態系統理論開展的研究，主要關注了企業服務的創新行為，在公共服務和政府治理方面較為缺乏，因此本文加以引入。

（三）分析框架

政務服務涉及公民利益，在廣義上屬于公共服務的一種。因此使用公共服務生態系統理論研究政務服務具有可行性。這一理論提供了全新視角，能夠幫助理解參與公共服務的多元主體之間的互動，分析解決政務服務各要素之間的系統性聯動問題，同時也為政務服務創新提供了指導，包括如何調整組織結構、優化服務流程、提高服務質量等，以適應不斷變化的服務環境。有學者指出，數字服務生態系統的成員包括服務提供者、服務代理、服務消費者和基礎設施提供者[14]。延伸這一定義，在公共服務生態系統的情境下，服務生態系統的成員可包括多種行動主體：核心行動主體一提供政務服務的政府部門和服務面向的辦事群體，其他行動主體一技術公司、智庫機構、宣傳機構等。通過描繪公共服務生態系統中各種利益相關者的交互行為，提取互動中的關鍵要素，有助于深入了解政務服務創新是如何產生的。

依據對公共服務生態系統已有文獻的整理，本文將公共服務生態系統自上而下劃分為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層次指政策/制度層面，探討各級政府在社會環境諸多因素的影響下，如何制定政務服務政策來影響整個服務生態系統的公共價值取向，引導政務服務部門完成具體的創新。中觀層次指組織/多行動主體層面，探討作為公共服務直接提供者的地方政務服務部門，如何鏈接多個行動者實現資源整合，力圖提升政務服務績效，在地方政府競爭中脫穎而出。微觀層次指公民層面，關注政務服務的具體業務辦理，政務部門如何回應服務使用者的期望，真正實現\"為體驗設計”[7]1253，優化政務辦理流程每個環節。以上三個層次相互嵌套、相互影響，其中微觀層面構成公共服務生態系統的基石，中觀層面銜接微觀與宏觀層面，而宏觀層面則施加規范與限制，對行動者的行為框架進行界定與約束。

三、案例呈現

近年來，西安市蓮湖區在政務服務方面不斷創新并取得顯著成效。2017年，蓮湖區率先在西安市推行“最多跑一次\"改革，頒布全市首張事項清單；同年12月，蓮湖區行政審批服務局（下稱蓮湖審批局）在原區政務服務中心基礎上揭牌運行，統一實施139項行政審批和政務服務事項。2018年8月，蓮湖審批局遷入新設立的蓮湖區市民中心運行。市民中心為投資者提供高效的審批服務，實現“一門受理、單軌運行、規范審批、限時辦結”的“一廳式”辦公模式，探索建立了行政許可“九公開”“一窗受理”“七日辦結”和并聯審批等制度規范。截至目前，蓮湖區市民中心月均辦件量超過10萬件。結合上文提出的公共服務生態系統分析框架，以下簡要呈現蓮湖區的政務服務創新實踐。

（一）宏觀層面：政策環境與制度安排

黨的十八大以來，黨中央、國務院持續出臺加強政務服務、推進“放管服\"改革等政策。這些政策反映了我國政府對于政務服務的本質要求，即以人民為中心，圍繞滿足群眾和企業的辦事需求，大力推進政務服務標準化、規范化、便利化，從而推動高質量發展、創造高品質生活。在中央層面明確傳遞出政務服務創新的政策導向后，各省市紛紛投人到政務服務改革與創新當中，力爭在激烈的競爭中脫穎而出。為貫徹落實中央對政務服務創新的決策部署，陜西省結合數字政府建設“十四五”規劃和工作實際，先后出臺政務服務“放管服”、營商環境創新、推進政務服務標準化規范化便利化、推進互聯網 + 政務服務、構建網上通辦平臺等方面的系列政策規范。中央到省的政策價值取向錨定后，政務服務創新的基調便被定下，各地市圍繞政務服務創新目標和內涵，內化上級愿景規劃和具體政策方向，形成共識性政策安排，發揮著公共服務生態系統制度層面的作用。[15]

（二）中觀層面：多行動主體協作

面對新確立的政務服務價值取向，蓮湖審批局的決策和執行團隊在改革初期即達成共識，必須讓來辦事的企業、群眾“感受到變化”。為有力推進相對集中行政許可權改革，該區建立以區行政審批制度改革領導小組辦公室為“一核”，蓮湖審批局、蓮湖區政務中心為“兩翼”的組織架構，實行“一套人馬、三塊牌子\"[16]，從改革決策、協調、落實全流程統籌事項的劃轉、承接及進駐工作，有效解決了審改工作碎片化、協調難等問題。同時，蓮湖區政務中心建立起一整套系統化、規范化的規章制度體系，為政務服務順暢運轉提供了支撐。此外，蓮湖審批局主動與技術公司通力合作，持續改進數字化平臺運行，促進服務場景不斷拓寬。

蓮湖審批局加強統籌利用全區政務服務資源，不斷吸引社會力量加入，共同編織協同有序的政務服務網絡。除引入公安、稅務、人社、醫保、民政等部門進駐外，還將銀行、保險、郵政、水電氣繳費以及科技服務等內容一并納入，有效拓展了服務廣度。蓮湖審批局還與中國電信、秦農銀行等機構合作設立多個政務驛站，極大方便周邊企業商戶和居民辦事，形成審批服務的空間網絡。此外還積極與黨校智庫、高校團隊合作，通過總結典型案例經驗，為改革提供理論支撐。整體來看，在蓮湖區政務服務這一公共服務生態系統的中觀層次上，形成了以蓮湖審批局為中心、多主體共同參與服務提供的“主動引領”的服務生態。

（三）微觀層面：用戶體驗為核心

蓮湖審批局使用大數據工具，集合所有辦事數據、開發軟硬件平臺，對人流量、業務量、受理方式、辦事人的地域分布、年齡結構、辦事習慣以及12345熱線反映的問題等，進行實時收集、分析及處理。根據分析結果，動態調整窗口設置以解決忙閑不均，縮短群眾等待時間。充分考慮辦事群眾心理感受，將窗口工作人員統一設計為面向群眾而坐，受到廣泛好評。全面推行延時服務，各功能區均安排中午值班，為有需要的群眾提供服務。面向特殊群體，提供上門服務和預約服務，以滿足實際需求。在事項辦理完成后，通過線上系統由群眾對服務進行評價，同時建立電話回訪制度，有針對性地改進服務水平。

四、蓮湖區政務服務創新的重要影響因素

結合已有研究成果和蓮湖區的創新實踐，依托前述三層次的分析框架，可以挖掘出蓮湖區政務服務創新的以下重要影響因素，即價值創造、創新解決方案的制度化、數字技術以及組織動態能力。

（一）價值創造

價值共創是指主體通過服務交換和資源整合，建立互動交流和共同協作的價值網絡，使參與生產、交換的利益方都能發揮各自特長和優勢，以實現價值的共同生產和協同創造[1]。Osborne等指出公共服務價值共創，是由最終用戶（和其他主要利益相關者）在公共服務實踐中共同創造價值的合作過程[13]638，這一過程貫穿生態系統的各個層面。政務服務是以公共利益為目標的公共服務，公共服務組織必須整合各方的投入來制定價值主張，旨在滿足不同行動者的需求（包括其自身的組織目標），以支持公共價值的產出。

價值主張的整合發生在生態系統的各個層面，其背后蘊含的是不同行動主體的利益訴求[17]。當不同層面的價值主張具有相似性時，能夠在最大程度上實現整個系統的價值主張整合，同時有利于價值的進一步創造。對蓮湖審批局來說，政務服務的創新始終圍繞為辦事群體提供優質、高效的政務服務這一目標。宏觀層面，上級政府出臺政策，希望以政務服務創新來帶動營商環境優化，促進經濟社會發展，實現公共利益最大化。中觀層面，政務服務機構一方面需要回應上級政府政策及要求做出調適，另一方面則需通過創新服務便利招商引資，實現地方政府績效的提升。微觀層面，辦事企業與群眾的愿景是獲得高效、便捷、透明的優質服務。而蓮湖區政務服務生態系統各層面的價值主張，恰恰實現了有效合圍。

（二）新解決方案的制度化

政務服務創新，是為了解決變化的環境中產生的新問題和新需求。令狐可睿等指出，服務創新是通過合作創造來提供現有或新的解決方案組合，而制度安排會影響參與者行為，因此制度化或制度安排的維持、打破和改變，是實現服務創新的關鍵過程[18]。改變中觀層面組織間的合作方式和微觀層面用戶的活動方式，必然伴隨著制度安排的改變或制度化。公共服務生態系統的運轉實際上是多個行動主體、系統層面和制度機制之間復雜相互作用的結果。制度作為社會活動的準則，能使行動主體在時間和認知約束下進行資源整合和服務交換，提供協作的共同基礎，而且網絡效應使得共享制度的行動主體越多，帶來潛在的協調利益就越大[20]437

從結果上看，蓮湖區的政務服務創新打破了原先公共服務生態系統的中觀層次，即僅有政務服務部門作為政務服務提供方的模式。新建立的政務服務供給模式中，更多的行動主體參與了公共服務的提供和優化，并由政務服務部門將他們的資源整合在一起形成公共服務共同體，共同體中的多元主體成為制度的共建者。該模式將成為新的公共服務提供范式，形成制度化的安排，在一段時間內固定下來并得到持續采用。此后，這一模式如果得到成功推廣，還會上升到宏觀層面來推動制度演化，將創新的內容認定為新的政務服務標準。

（三）數字技術

數字技術賦能是打造政務服務新模式的關鍵。一方面，數字技術是一種操作性資源，與其他資源相比，數字技術在使用過程中不斷發展，并能夠基于數據的收集和分析產生新知識[21]。另一方面，數字技術改變了資源交互形態，并且創新了行動主體價值創造的方式。

蓮湖區審批局建立了政務服務大數據分析平臺，根據市民中心大廳業務情況隨時啟用潮汐窗口、優化服務舉措。以政務大廳的窗口開設為例，數據平臺通過監控窗口辦事量變化以及特定業務周期性辦事頻率（如社保繳納、結婚登記、經營許可等），提取辦件峰值等動態數據來支撐“潮汐窗口模型”，將傳統固定窗口模式（按職能劃分）轉為“數據感知一動態配置”的潮汐窗口，有效降低了窗口的閑置率。在辦理完成后，辦事人可通過線上系統對服務進行反饋，后臺人員在服務系統中收集不同用戶的意見建議，進行服務分析。同時建立電話回訪制度，每天對一定比例的辦事群眾回訪，實現政民共塑服務規則。2024年1月至10月，蓮湖區市民中心通過政務服務“好差評”系統共收到各類評價14.6萬條，好評率 99.9% ，差評整改率 100% [22]

（四）組織動態能力

政府的政務服務能力并非一成不變，而是隨著外部環境的變遷不斷演進提升，以適應經濟發展、數字化轉型等時代需求。那么，在面對任務、環境變化時，為何一些地方政府能夠機動優化策略、重構能力，成功應對數字化轉型的挑戰，而另一些則無法及時作出適應性調整？對蓮湖區的分析顯示，這一問題的答案是地方政務服務部門是否具備動態能力。動態能力指“組織整合、建立、重構組織內外部資源以應對快速變化環境的能力”[23]，包括感知能力、抓住機會的能力以及重新配置資源的能力[24]

以蓮湖區審批局為代表的政務服務部門，在內部系統層面，敏銳捕捉政策導向、技術迭代等環境變化信號，在政府內部跨部門系統化整合，共建政務服務運轉秩序。在外部體系層面，構建包括企業、群眾、技術公司、高校團隊、智庫等多主體的協同網絡，形成政務服務創新共同體。不僅通過資源整合實現跨部門業務流程再造，更以制度創新重構政務服務規則體系，同時依托環境感知機制保持與外部生態的實時互動，動態能力的三個維度聯動匹配發揮作用。整體來看，在外部環境變化和新需求不斷涌現的條件下，蓮湖區的動態能力也與時俱進、不斷進化，從而驅動了政務服務的創新成果同步提升。

五、蓮湖區政務服務創新的主要機制

從第四部分的分析可以看出，蓮湖區的政務服務創新以蓮湖審批局的組織動態能力為核心，是一種創造出能夠更好提供公共價值的新的服務方式方法的過程，最終實現整個系統的價值共創。其中，數字技術為系統中的核心主體賦能，構建了跨層級的穿透性通道：在微觀層面重塑服務交互規則，在中觀層面重塑組織關系，在宏觀層面推動制度彈性演進。換言之，政務部門的自身能力是創新的重要動能，通過構建動態能力來協同整合不同主體的資源，并根據相應環境變化進行動態調配。因此，立足整個生態系統來觀察，可以發現政務服務創新以中觀層面的政務服務部門動態能力為核心，數字技術穿透機制與公共價值共創機制則貫通系統的三個層次，三種機制共同作用實現了創新的產出。

（一）數字技術穿透機制

蓮湖區的政務服務創新實踐揭示了數字技術與生態系統的深度耦合，其穿透作用通過技術要素的跨層傳導與數據流動實現。

在微觀層面，遠程踏勘等技術介入政務服務交互界面，重構了用戶與政府的互動規則，微觀層面的交互數據成為政務標準優化的基礎，通過政務數據中臺實現數據的價值轉化與資源重組。蓮湖區遠程踏勘由傳統實地勘察升級為線上視頻檢查，這一轉變突破了業務空間限制。業務互動模式的變化促使檢查標準逐漸統一化、清晰化，最大限度消除了因人為判斷產生的誤差。通過GPS定位、實時視頻傳輸與存儲技術，實現\"線上申請—遠程核驗—即時發證”全流程數字化辦理。以業務協同的整合邏輯，打破部門壁壘，建立起集成辦理平臺，讓數據多跑路、群眾少跑腿，極大提升了政府服務的便捷性和審批效率[25]

在中觀層面，數字技術重塑了組織間關系，驅動了多元主體協同治理模式的形成。蓮湖區依托“蓮企寶 + \"企業綜合服務平臺，整合行政審批、市場監管、公安等部門數據，同時引入金融機構、行業協會、科研院所等主體，形成“ 1+8+N ”服務矩陣（1個總平臺、8個增值服務板塊、N個支撐單位）。蓮湖審批局與其他政府部門數據通道的打通，構建起政府內部跨部門的協同治理網絡，再引入外部主體合作建立起新的數字治理結構。數字技術的賦能促使組織以新的方式協調和利用資源，讓政府和社會系統中的離散資源釋放潛力成為可能[26]

在宏觀層面，數字技術的穿透性體現為雙向路徑：一是自下而上路徑，如蓮湖區審批局最初根據業務梳理出127項“一件事”辦理清單，通過數字技術實現人員、事項、流程的集成，形成了多部門聯辦的一站式服務模式，相關經驗被營商辦推廣。二是自上而下路徑，宏觀制度規定了數字技術應用的價值取向，并為數字技術運行與發展提供穩定的政治環境與制度條件[27]

（二）動態能力躍遷機制

在蓮湖區的政務服務生態系統中，蓮湖審批局是占有主導地位的行動主體。前文已經闡明，動態能力是組織競爭優勢的重要來源，也因此，蓮湖審批局的組織動態能力是該區政務服務創新的關鍵所在。借助動態能力“感知一整合一重構”的三個維度，有利于理解蓮湖審批局在創新過程中體現的綜合性能力。

在宏觀層面，蓮湖區政府掃描內外部環境，形成完整的認知和判斷，進而確定自身的功能與目標；此后內部各部門樹立起與整體目標相適應的價值取向、工作準則、績效標準等。進一步蓮湖審批局主動響應從中央到地方本級的政策引導，對政策環境變化做到同步感知。另外來自辦事群體對政務服務辦理的反饋，也對審批局提出了新的服務要求。與此同時，數字技術的迅猛發展和深度應用已成為公共服務外部環境中的核心要素。在此背景下，蓮湖審批局需要構建起與數字化轉型相匹配的動態能力，其對自身的組織認知開始更新。

在中觀層面，蓮湖審批局整合自身資源、推行組織變革，為行政審批事項集中辦理進行管理架構重建，同時積極鏈接掌握不同資源的外部主體，通過整合外部資源建立政務服務體系。進一步，蓮湖審批局借助數字化技術整合政府政務服務資源、企業技術能力、專家知識能力、群眾參與意愿，達成資源共享和優勢互補的目標，實現資源的重新配置，也為組織動態能力應對環境變化增加了靈活性。在微觀層面，群眾反饋也是一種資源，辦事群眾的意見收集也為具體業務辦理優化提供了方向，得到“發現問題一改進一再次發現新問題一再改進”的良性循環。

在組織完成環境感知與資源整合后，將進入規則重構的關鍵環節。蓮湖區將標準化申請材料清單轉化為業務辦理規則，發揮行政審批局的制度優勢和資源優勢，將業務科室的權力事項“二次集中”，借助數字技術構建起“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”的透明審批新模式，成為了在全省復制推廣的創新舉措。

綜上，動態能力躍遷機制是通過數字技術賦能與制度創新，實現組織“感知環境一整合資源一重構規則\"的適應性進化，使組織在競爭中建立起動態優勢和面對變化快速調適的能力。

（三）公共價值共創機制

服務創新的關鍵在于多主體間的資源整合和協同合作。宏觀層面，國家及省市的政策為蓮湖區政務服務創新設定了政策目標與技術使用邊界，錨定了政務服務的取向，規定了什么樣的政務服務和怎樣提供政務服務是被允許的。由于資源的整合需要價值主張的整合鏈接，擁有更大權力和更多資源的行動主體可能對所創造的價值類型產生最強的影響[28]。政府所掌握的公共權力，決定了它對于創新行為的影響力，創造的價值類型是以公共價值為主。

在宏觀層面的影響下，蓮湖審批局識別了當前環境中的公共價值取向與社會需求，開始尋求變化。中觀層面是價值的生產環節，動態能力與價值創造在這一層次上協同演進，通過協同網絡構建可持續的價值創造機制。蓮湖審批局建立協作者網絡，將更多具有異質性資源的行動主體納入公共服務價值生產。其中，技術公司作為技術供應商提供數字化工具和系統建設服務，同時獲取經濟利益；新聞媒體宣傳推廣相關的創新措施和成效，同時顯現其社會價值；專家智庫總結梳理創新的經驗模式，同時獲得學術影響；辦事群體則通過反饋參與，以好差評、政務熱線、意見簿等途徑貢獻建議，從而獲得更優質的政務服務。由此可見，價值產出內生于協作過程中，所生成的政務服務創新舉措成為了新的服務規則。并且服務生態系統是動態演進的，當公共部門通過整合新主體獲取到新資源時，就會進一步產生新的需求，為滿足需求會吸引更多行動者加人資源整合過程，不斷擴大服務生態系統邊界，推動服務迭代和創新的持續進行[20]437

微觀層面的價值創造來源于辦事群體如何使用公共服務。政務服務是一種以服務事項為內容的公共物品，與商業產品的相似之處在于注重產品、服務與“用戶”的交互質量[29]。公共部門提供政務服務資源，辦事群體根據自身的需求決定他們如何使用。使用價值通過服務交互即時生成，而制度價值則通過持續反饋循環漸進累積。公共服務蘊含著的價值主張是一種“互惠承諾”，即人們交換是為了獲取特定能力的利益或服務。蓮湖區在改革創新初期就明確了創新目標一提升辦事群體的體驗感，為公民帶來便利。這一價值主張符合辦事群體的真實需要，創新措施通過數字技術實現流程重構，提升服務效率，縮短企業開辦時間、降低群眾跑路成本，得到了辦事群體高頻使用與認可，并且對宏觀層面的政策目標和公共價值取向產生了影響。總之，價值創造是服務生態系統各層次共同作用的結果，也是用來衡量政務服務創新是否有效的標準。

六、結語

本文從公共服務生態系統視角出發，為觀察政務服務創新提供了一個三層次的分析框架。具體結合蓮湖區的政務服務創新實踐，辨析創新過程中的關鍵影響因素，揭示政務服務生態系統中的數字技術穿透、動態能力躍遷與公共價值共創等多重機制。研究發現，政務服務創新是一個發生在生態系統多層次中的過程，服務創新的核心是公共組織的動態能力。進一步，政務服務創新是技術賦能、能力適配與價值共創的動態耦合過程，其中數字技術通過規則重構一關系再造一制度調適的路徑突破層級壁壘，組織動態能力通過環境感知一資源編排—規則重塑的躍遷機制實現環境適應性進化，而多元主體則通過政策/制度賦權一合作生產一體驗反饋的共創機制完成公共價值的生態化生產。

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[責任編輯：李煥]