基層協商治理現代化的邏輯進路

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A DOI：10.13411/j. cnki. sxsx.2025.03.008

Abstract：Grasrootsconsultativegovernanceisanimportantpathof grassrotsgoveranceandanimportantpartofthemodemizationofnatioaladsoialgoveaeespatialpositiong，etwokstuctueandpractefoingofasrososuatego ancearethelgicalprogessntoexplortmodezatioofgasroosonulatievec.Atelevelofsatialpoingte lgicofcoexisteneofpysical，digialadcuralspaessouldbefolled；attelevelofetwokstucture，thetralosiioof thePartyinleadinggrass－rootsconsultativegovernanceshouldbeadheredtoandthelogicofcoperationandco－goveranceamong multiplesubjectssouldbeclarified；atthelevelofpracticedevelopmentthepracticedevelopmentofonsultativegoveranceshouldbe promotedonthebasisofdherecetodemocratizatioofconsultation，teruleoflawanddigitalizationThemoderzationofosulatie governanceattegrasrotsveliystematicwokoncegteverallsiatioofnatioalgoveanceadsocialgoveed an importantfoundationforcomprehensivelypromoting the modernizationof nationalgovernancecapacityandgovernancesystem.

Key words： grassroots governance； consultative governance; governance modernization; logical progression

一、問題的提出與文獻評述

黨的二十屆三中全會強調，進一步深化改革，全面推進中國式現代化[1]。國家治理體系和治理能力現代化作為中國式現代化的重要組成部分，需要在具體的治理實踐中展開。自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”以來[2]，標志著黨中央對國家治理和社會治理現代化有了更為明確的方向和要求[3]。國家治理是系統性、全局性工程，事關國家穩定、社會發展和人民生活。從治理的結構層面審視，不僅需要宏觀層面進行制度設計，還需要中觀層面分解具體任務，更需要微觀層面落實各類舉措。基層治理作為國家治理的“神經末梢”，是國家治理的基礎性環節[4]。從國家治理現代化層面審視，基層治理現代化是推進國家治理現代化的基礎[5]。“協商治理\"作為基層治理的重要舉措，將“協商民主\"理念嵌入基層治理場域，為解決基層治理中的問題提供了有效資源[6]。“基層協商治理現代化”是“基層治理現代化”的重要環節。因此，厘清“基層協商治理現代化”的邏輯進路，有助于在“協商治理”維度全面理解“基層治理現代化”和“國家治理現代化”的發展脈絡。

學界關于“基層協商治理現代化”的研究，主要集中在“協商民主\"和“協商治理\"兩個維度：

一是“協商民主”。主要關注“協商民主”的制度優勢如何轉化為治理效能[]，對基層協商民主優化路徑的探討[8]，協商民主助推社會治理共同體建設的地方實踐，9以及基層治理中協商民主形式銜接的地方實踐展開[10]。“協商民主”助力治理現代化[]，不僅在微觀層面推進了基層治理現代化，更在宏觀層面推進了國家治理現代化[2]。

二是“協商治理”。關注黨對協商治理的領導作用[13]，協商治理結構本身內部的核心要素[14]。從基層的實踐案例中對“協商治理”實踐邏輯進行了系統分析[15]，從全過程人民民主的視角研究“協商治理”的發展走向[16]。同時，基于城鄉之間的結構性差異，闡釋了特大城市域內基層協商治理的可能性[1]，并從數字化協商角度闡釋了基層協商治理的新形態。

學界對于“協商民主”和“協商治理”的分析解讀，為論述“基層協商治理現代化”的邏輯進路，提供了重要研究視角和材料支撐。

二、分析框架

“基層協商治理現代化”是一個系統性過程，主要指特定“場域”內各類主體的實踐行動，其最終目的是達到社會和諧以及人的全面發展。在人所構成的社會形態中，每個個體都是治理主體，每個個體也都是被約束對象。基于此，筆者采取“過程論”的研究視角，從基層協商治理的結構、網絡、實踐三個維度，對基層協商治理圖景進行全方位描摹，超越基層協商治理中傳統的“主客體二元論”分析方法。在基層協商治理的“商談”語境中，個體突破了“自然理性”的范疇，以“商談”和“交往理性”的方式彰顯了人的主體性[18]。因此，在\"空間定位—網絡結構—實踐展開”分析框架中，可以較為完整地探討基層協商治理現代化的運作邏輯（分析框架和邏輯進路，可參照圖1）。

基層協商治理現代化的邏輯進路

三、基層協商治理現代化的空間定位

基層協商治理是發生于特定空間結構中的社會行動，雖然不同“場域”會出現不同的結構模式，但“物理空間”與“時間線條”基本構成了基層協商治理的基礎[19]。隨著互聯網、大數據、人工智能的不斷發展，傳統意義上的物理空間不斷被數字空間突破。在數字技術的沖擊下，社會治理也必然面對數字時代的特有邏輯。物理空間和數字空間共存，人的文化心理結構所構建的認同感和參與感，也是協商治理中不可忽視的因素。

（一）傳統空間的重要性：物理空間結構

基層協商治理中的物理空間結構，指的就是在特定的自然條件下，由人與自然互相同構所組成的空間結構，脫離了人就不存在所謂的空間，空間存在的前提是人的存在，空間的意義也由人的存在所賦予。何為基層空間？主要指鄉鎮、街道、社區、村莊等基層空間所構建社會領域。在基層協商治理現代化中，對基層空間的理解是明確基層協商治理的基礎。就鄉鎮空間而言，不同地域形態的鄉鎮之間空間形態存在很大差異。平原地區鄉鎮的地理空間布局呈平面式展開，丘陵地區的鄉鎮多在丘陵之間的狹長地帶，廣大山區和高原地區的鄉鎮具有依地勢立體分布的格局，沿海鄉鎮呈現的海洋性空間形態與內陸鄉鎮呈現的大陸性之間也有很大差別。基于不同的地理環境，鄉鎮層面呈現出治理空間上的差異，早期社會這種地理形態上的差異是形成“地方習俗”和“地方慣習”的重要原因，也是生產“地方知識”基礎[20]。隨著各類基礎設施的完善，物理空間上的差異不斷縮小。但因空間結構差異產生的文化差異，仍然具有一定意義上的“文化慣性”。如何把握和理解基層治理空間？自然環境和慣習、風俗之間的差異，以及基于鄉土社會所形成的“差序格局”，仍是需要考慮的重要因素[21]

基層治理的空間結構除了鄉鎮基本行政單元之間的差異，在鄉鎮內部的自然行政村和居住社區之間在空間結構形態上也存在一定差異。自然村的居住條件多為農村宅基地住宅，宅基地住宅較為低矮，這種相對平面的居住環境，人與人是“平面式\"的交流形態，仍然保持著“熟人社會”的基本形態。在“平面式”的居住形態中，居民之間相互熟悉，相對容易形成“地方知識”，對公共事務的處理上存在一定的共性。與傳統自然行政村相對的是鎮內居民小區，居民小區的建筑空間由樓宇構成，人的活動空間呈現“立體空間\"結構。樓宇居住環境打破了傳統鄉村的“平面居住\"形態。立體格局的現代居住社區，生活中直接見面交流的機會相對少，樓宇中的公共空間也相對減少，減少了人與人的交流空間，一定意義上居民之間呈現出“陌生人社會\"形態[22]。隨著現代化和城市化進程不斷推進，傳統的自然村落形態在不斷衰減，但傳統的“平面式”居住模式并未完全消失，且面對城市化進程中出現的種種問題，大量居民選擇從“立體生活”回歸“平面生活”。因此，把握物理空間結構的發展和變化，是理解人的社區構造的前提，也是開展基層協商治理的基礎。

（二）虛擬空間的興起：數字空間結構

隨著科學技術和信息革命的不斷發展，人們所熟悉的物理世界，在不知不覺中已經開始轉化為與“數字世界”共存。數字時代的出現，對原有的物理世界的觀念、認知和思想都提出了新的挑戰[23]。在數字空間結構的維度上理解基層協商治理，就顯得尤為必要。隨著數字技術和數字空間的拓展，傳統的“科層制”的治理結構在數字技術的加持下，遭受“扁平化”社會的挑戰，治理模式也開始向智慧治理轉換[24]。

所謂基層協商治理的數字空間結構，就是在數字時代的背景下和數字化技術手段的加持下，基層治理的領域從原先的“物理空間”拓展到“數字空間”的過程。當然，數字化空間存在的前提，是完善的數字化基礎設施，其中包括配套的硬件設施（服務器、信號塔、光纖等）和軟件（平臺、APP、小程序等），完善的數字化基礎設施才能為數字治理提供軟硬件和技術支撐。基層協商治理應該把握和充分利用數字技術所具有的優勢，從制度層面加強數字治理。同時，也要清晰認識數字化技術在賦能基層協商治理過程中，可能存在對老年人群和特殊需要人群帶來的“數字鴻溝\"“數字歧視”。因此，在數字協商治理中，強調技術賦能的同時，應該保障“數字弱勢群體”的合法權益，讓數字技術真正成為服務基層群眾的有效工具。基于數字時代的變化和治理格局的變遷，“基層協商治理”應該在“物理空間”和“數字空間”的維度上分析和展開。

（三）精神空間的補充：文化心理空間結構

基層協商治理空間結構除了上述的“物理空間”和“數字空間”，還存在著精神層面的“文化心理空間”。精神層面建設是基層治理的重要維度，基層的文化空間凝聚著人的精神要素。鄉村的文化空間建設是鄉村治理的重要環節，也是鄉村振興的重要基礎。作為鄉村公共服務體系的鄉村文化空間，在實現公共服務的便利性和公益性層面發揮著重要作用[25]。基層社會所運行的文化空間基于特定背景下產生，這一文化空間以“文化在場”的方式，把擁有共同體背景的群眾融入其中，在文化空間中賦予生活以意義。中國改革開放雖然已歷時40多年，但歷史上長期的農業社會所產生“鄉土文化”，仍然對居住在城市中人的文化心理產生著無形的影響。鄉土的文化底色與現代物質文明之間存在著一定意義上的沖突，這是在全面城市化和現代化過程中出現的特殊現象，這也是“鄉土中國”文化慣性的體現[25]

文化心理空間是隸屬于特定場域的空間結構，文化空間一般與特定行政區域空間重合，行政區劃一般意義上代表著一定的文化圈，但也存在突破行政區劃的文化空間。鄉村結構的文化往往基于一定的血緣關系和地緣關系而構成，這樣的文化心理空間具有很強的地域性。血緣和地緣構成了文化心理空間的重要維度，鄉村社會人們的信任體系首先是基于血緣關系的本家和同姓的同族人，其次則是地緣關系，鄰里關系是第二層次最可信賴的人。但是隨著社會的快速發展，人的行動自由得到了極大提高，行動空間也得到了極大拓展。市場化的擴大加速了人的流動性，數字技術的發展加速了信息和數據的流動，這都對文化心理空間的轉變產生了重要影響。從文化空間層面而言，在外來文化的影響下，基層協商治理的文化空間結構，呈現出“本地文化”與“外來文化”共融的局面。

四、基層協商治理現代化的網絡結構

基層協商治理現代化既需要厘清空間結構上的多元性，還需要從參與主體的角度明確具體類型。基層協商治理作為融合“協商治理”與“基層治理”的整體結構，應堅持黨在治理結構中核心地位的基礎上，發揮“政治協商”與“社會協商”合力。以“商談”“溝通”“多元”治理理念為指導，搭建多元主體合作治理的“基層協商治理”新局面。

（一）堅持黨的領導地位 -基層協商治理中的核心

堅持黨的領導是基層協商治理主體中的關鍵與核心，回顧黨領導協商治理的百年歷程和實踐進路，在革命發展、建設政權、改革開放、治國理政等階段，黨在領導協商治理方面形成了政黨協商、政治協商、社會協商等模式，并發展成為成熟的社會主義協商民主。黨領導下的協商治理，是中國共產黨在發展過程中實踐性創新，在黨領導基礎上其他社會主體充分嵌入治理和決策的過程，改變了之前較為封閉的決策模式，為推動黨治國理政現代化奠定了基礎。完善黨領導下的基層協商治理體制和機制，是化解基層治理困境，實現基層治理體系和治理能力現代化的基礎工程，也是筑牢國家治理和社會治理基石的關鍵[26]

黨在基層協商治理中的核心地位主要體現在領導核心、推動核心、保障核心三個方面。黨在基層中的領導核心地位，體現在基層協商治理中引領政治方向。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第二條規定：“鄉鎮黨的委員會（以下簡稱鄉鎮黨委）和村黨組織（村指行政村）是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，全面領導鄉鎮、村的各類組織和各項工作。必須堅持黨的農村基層組織領導地位不動搖。\"[27]黨組織在基層協商治理中還發揮著重要的推動作用，基層黨組織通過搭建平臺，構建協商規則，推動相關社會主體得以整合，從而保障協商的公開、公平、公正。同時，黨組織還發揮著保障核心的功能。基層治理主體的多元性和復雜性，還需要核心主體發揮重要的保障作用，通過組織化和制度化路徑，發掘內蘊潛力，培育發展新動力，為基層有效治理提供可持續的發展力量。“政黨在場”的實踐邏輯，為基層協商治理提供了重要制度保障。

（二）政治協商與社會協商 基層協商治理的基礎

哈貝馬斯認為“商議性政治的程序構成了民主過程的核心”，指出了“商談”對于民主政治的重要性[28]。政治協商作為黨領導下的政治活動，在中國的政治體制與政治結構中，黨委、人大、政府、政協“四套班子”構成了政治體制運行的系統性格局。政治協商作為重要政治制度，通過廣泛協商、凝聚共識等方式，促進了黨和政府決策的科學化和民主化。在鄉鎮一級基層政協組織的缺失，使基層政治協商呈現失衡狀態。在鄉鎮、街道設置“政協委員聯絡室”，為“聯絡室”提供充足的資金保障，能夠有效保證政治協商在基層的落地。把握“政治協商”在基層協商治理中的重要地位，推進基層協商民主，提高參與主體協商能力，營造理性和諧協商氛圍，完善協商民主的規范化和制度化，是政治協商視閾下協商民主的重要保障。

以“政治國家”與“市民社會”作為討論國家與社會的基本論域，“政治協商”主要指國家“公權力”主體參與協商的模式，“社會協商”則更強調“社會主體”參與協商治理的過程[29]。在“黨的領導”和“政治協商”的基礎上，“社會協商”治理強調在公權力引導的基礎上自主協商與自主治理，社會主體在法律規定的范圍內，支配屬于自身的合法權限。個人、企業、社會組織、非政府組織，共同參與自主協商，以公共利益作為協商導向，共同建構“社會協商”的治理圖景。“社會協商”的核心在于發揮社會主體的主觀能動性，調動社會主體參與社會治理的積極性，以主人翁的精神投身到基層協商的具體事務之中。調動社會力量對協商治理的參與熱情，也是基層協商治理的重要組成部分。

（三）公私合作與多元共治 基層協商治理的延展

社會共治主要指行使公權力主體與行使私權利主體，共同面對社會事件和管理社會事務。社會共治的核心是國家與社會力量在法律的框架下，通力合作共同解決治理中出現的現實問題。“公私合作”理論興起于20世紀70年代，西方國家在工業化推進過程中開始出現新公共管理運動，主要為了應對國家在社會管理層面的新問題。新公共管理運動在國家治理和社會治理層面，強調政府放松管制，引入民營化戰略和市場機制，從而促進公共利益的實現[30]。“公私合作”在協商治理層面表現為公私合作協商治理，在“公私合作\"的理論框架下，公私合作協商治理，更多強調代表政府的公權力與代表市場的私權共同合作履行社會治理任務，國家與社會力量之間合作促進公私協商治理的實現。

“公私合作協商治理”要充分重視自治組織和民間組織所體現出的自愿性和民間性，推進政府治理與民間自治有機結合與良性互動。把政府管不了、管不好、不該管的事務，托付給外部的社會化力量，達到政府內部治理力量和外部治理力量的整合[31]。公私合作有助于推進多元主體之間協同治理，也有助于實現社會層面的互助。在構建基層協商治理現代化過程中，充分發揮多方力量協同，也是實現社會和諧的根本要求。

五、基層協商治理現代化的實踐展開

基層協商治理現代化的實踐維度，是基層協商治理落實的關鍵環節。從協商民主、協商法治化、協商數字化三個方面，對基層協商治理進行闡釋，有助于從制度和技術維度把握基層協商治理的基本邏輯。

（一）基層協商治理“民主化”

馬克思指出，“民主是對人類本質的回歸，是對自身生存資料和條件自我掌握，從而實現每個人的自由發展。”[32]人民民主是馬克思主義民主政治理論的重要內容，是中國特色社會主義民主政治的生命。基層協商治理現代化是我國人民民主指導下的民主機制，體現了中國特色社會主義民主政治的優越性。基層協商民主對推進基層協商治理具有重要作用，基層協商民主的制度建設和制度執行力是基層協商治理的關鍵[33]。在現代文明體系中，政治文明處于核心位置，政治現代化主要體現為以組織制度化提升政治文明水平[34]

改革開放以來，我國的民主協商建設取得了重大進展。但國家治理體系和治理能力現代化，也對協商民主發展提出了新的要求，需要在新時代、新環境下對基層協商民主進行制度創新，從而發揮基層協商民主制度的優勢。在加強民主協商制度建設的同時，還需要重點關注民主制度的執行力。目前各地在探索基層協商民主制度建設方面有了很大進展，也取得了很多成就。但還需要加強基層協商民主制度執行的監督，糾正制度執行中有令不行、有禁不止的現象，確保制度執行的嚴肅性和權威性。同時，在加強協商民主制度執行和制度監督的基礎上，仍需進一步提高基層群眾主動協商的意識和政治素養。

（二）基層協商治理“法治化”

法治化是基層協商治理的發展方向和重要保障，協商治理需要以法律作為制度體系支撐，通過法律來規范基層協商治理的開展。基層協商治理法治化是系統性工作，需要在健全優化法律制度、法律體系的基礎上，樹立協商治理的法治化理念。從“法律制度一法律體系一一法律理念”三個維度出發，將協商治理法治化真正落到實處。同時，還需進一步完善協商治理的法律、法規體系，讓協商治理法治化做到有法可依。法律作為治國理政之重器，法治作為國家治理體系和治理能力的重要制度保障，基層協商治理法治化是協商治理的根本制度遵循。

憲法作為國家的根本大法，規定了我國政權組織形式和基本政治制度。憲法序言規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，中國人民政治協商會議是我國最重要的政治協商組織形式，是黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構。《中華人民共和國立法法》第34條規定“列入常務委員會議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面意見。聽取意見應采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《中華人民共和國立法法》為我國立法協商治理提供了基本的法律依據，法律體系是整體性系統性概念，基層協商治理法治化不僅僅需要“國家法”層面完善基層治理的法律法規作為權威性規定，也需要完善“民間法”層面的村規民約制度，搭建“國家法”與“民間法”之間交流和溝通渠道。

法律制度是法律思想與理念在實踐層面的表達，法律在文化層面上的核心表現就是法律思想和理念。中國特色社會主義法治理念作為法律制度的指導，在設計法律制度時要充分考慮自身的國情和社情。改革開放四十多年，中國的法治建設取得了重大成就，但基層社會對法治仍然不夠重視，法治在基層的生命力仍不夠強大，需要繼續推進基層法治建設，讓法治信仰深人人心。在基層協商治理中，要真正使基層協商治理相關的法律法規落到實處，樹立法治權威[35]。同時，應充分尊重地方風俗和習慣，為協商治理法治化搭建制度化橋梁。

（三）基層協商治理“數字化”

隨著數字社會和數字時代的到來，數字技術以其獨特的技術優勢將技術嵌入制度，賦能社會治理和治理現代化的全面展開。宏觀層面而言，數字治理技術的出現不僅拓展了治理技術的多元化，也為基層協商治理提供了新的治理空間。在國家治理具體語境下，數字協商在各地產生了大量的具體實踐。其中既有數字立法協商、地方干部留言板等全國性實踐，也有湖南的“新湘事成”安徽的“皖事通”、山東的“全城（泉城）商量”等地區性的實踐探索，為基層協商治理數字化積累了大量的地方實踐經驗，也為解析全國基層協商治理數字化提供了具體案例[36]

數字技術作為現代社會發展的重要特征，所具有的“跨時空連接”機制突破了原有的物理空間限制，構建了新的“線上場域”。在重塑人與人交往模式基礎上，影響了社會運作的基本形態，也為政治運作提供了新的技術力量[37]。數字化技術在賦能國家治理和社會治理的同時，也賦予民眾更多的表達機會，一定意義上推動了社會“扁平化”運作，也為公眾發表言論提供了新的輿論空間[38]。數字化技術在推動數字化社會治理的基礎上，也驅動傳統的協商民主逐步向數字化協商民主持續邁進。總體而論，數字技術賦能不僅拓展了數字民主實踐的空間，也強化了數字協商民主實踐的公共理性，推動了數字協商民主公共行動的開展。

結語

社會運作的過程中無處不伴隨著協商，協商也是人類生活中最基本的理性行為，溝通、協商、商談，是維持社會穩定運行的基本途徑。哈貝馬斯在“個人理性”敘述的基礎上，提出了以“商談”為基礎的“交往理性”，拓展了法律與權利的解釋空間。“協商”作為一幅溝通的圖景，為國家治理和社會治理提供了新的治理框架與治理體系。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，如何在基層治理中貫徹協商治理，如何讓協商治理的理念在基層落地，如何理解基層協商治理現代化，需要對基層協商治理的內部邏輯進路進行系統分析。從空間定位、網絡結構和實踐展開三個維度闡釋基層協商治理現代化，有助于全面厘清基層協商治理現代化的基本邏輯和內涵也是理解基層協商治理的必要途徑。

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