農村閑置宅基地形成機理與多維治理路徑研究

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI：10.13411/.cnki.sxsx.2025.03.002

Abstract：Revitalizingandmakinggooduseofidlehomesteadsisanimportantpathtoensurethedevelopmentofruralindustries andbuildbeautifullivableandprospeousvilges.Thisparaalyzsteureniationndpilotexplorationofidlealo steads，elucidatestheformationmechanismofidlehomesteads，andproposesulti-dimensionalgovernancepathwaysforidleo steads，byapplyingthemethodsoflieratureresearchndteoreticalalysis.eresultssowtat：stly，hesaleofdlesteas inruralareasislarg，itoviousgioaldferetiationhacteistndponentsuctualonadictiosehiledleo steadmanagementisfacedwithmultiplecontradictions.Thoughthpilotrevitalizationadutilizationhasachievedgoodresults，eitis stillecessytoimproveteprovisionsoflawsadrgulations，doptdiferetiatedrefomstrategisandintroducenewniss; Secondly，htiofdemesdsisrbudtoalfctosuingtejtieeofbadil tion，conflictstnaagntsdtdiioalelifs，lngsinilgagdoeae，ndoi rightsprotectionandetfow；irdly，togoveidleuralhomesteads，itisimperativetomproverelevantlawsandgulatioson homesteads，inovateoliciesfouseonvesindotimzatio，forulatepracticalvilageplans，ndstrengntelqdityf stead property rights.

Key words：land utilization；idle homestead land；villge governance；governance pathway

工業化與城鎮化的推進，使傳統城鄉關系從城鄉分割轉向城鄉融合，從要素單向流動轉換為要素雙向流動。特別地，進入21世紀后中央提出“城市反哺農村、工業反哺農業\"政策，促進了鄉村發展、減低了鄉村貧困。但是，鄉村發展受到很多因素的制約，如土地、資本、勞動、政策等因素。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“深化土地制度改革。允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用?！边@就為農村閑置宅基地盤活利用和價值實現

政府管理

提供了政策指引。近年來，有關閑置宅基地再利用（盤活）受到了高度關注。韋波等認為農戶退出閑置宅基地的動力機制是重點[]；龍開勝等探討了經濟、教育、就業、地區等對意愿的影響程度[2]；李科蕾認為解決閑置宅基地須明確產權歸屬、設置流轉和退出機制；楊玉珍發現解決承包地與宅基地銜接、農民安置、就業和教育、落戶和社保等問題，才能為閑置宅基地的退出提供激勵4；佟艷等認為城鎮化率、生計類型、家庭收入、宅地數量等都影響宅基地退出決策[5]；張勇解析了閑置宅基地盤活問題，指出重在解決“人的障礙”和\"地的障礙”[6]。解決閑置宅基地問題是農村土地改革的初衷之一，但閑置宅基地的形成有其復雜的歷史經緯和現實因素，解決農村閑置宅基地問題需創新政策機制。鑒于此，本文分析農村宅基地閑置的現狀和問題，解析探究閑置宅基地的形成原因，提出解決閑置宅基地的治理路徑，研究結果可為閑置宅基地治理、盤活利用提供一定決策依據。

一、農村宅基地閑置的現狀及改革分析

（一）農村宅基地閑置的現狀分析

農村宅基地閑置現象較為普遍，閑置宅基地面積龐大，不僅浪費了寶貴的土地資源，也影響了農村的整體發展和規劃。我國農村宅基地閑置狀況呈現顯著的區域差異與結構性矛盾。據自然資源部2023年調查數據，全國農村宅基地閑置率約 15%-20% ，其中人口外流嚴重的中西部省份普遍高于東部沿海地區，形成“空心村”與“城郊閑置”并存的空間格局。農村宅基地閑置現象在不同地區、不同經濟發展水平的村莊之間存在顯著差異。一般來說，經濟相對落后、人口流失嚴重的村莊，宅基地閑置率較高；而經濟發達、人口集聚的村莊，宅基地利用率相對較高。這種分布狀況反映了農村發展非均衡性。

從區域分化特征看，東北及中西部省份，如黑龍江、河南、四川等勞動力輸出大省宅基地閑置率超25% ，部分山區縣域達 35% 。如大別山區的安徽金寨縣，因青壯年外流， 42% 的宅基地處于常年空置狀態，出現“老人守空房、農具積塵灰”的現象。在東部沿海地區，如長三角、珠三角城郊農村閑置率約 8% 112% ，但呈現“被動閑置\"特征。如浙江義烏因土地增值預期強烈， 23% 的農戶拒絕宅基地退出，選擇“占而不用”等待拆遷補償。在特殊類型區域，傳統村落保護區內因建筑改造限制導致功能性閑置，云南麗江周邊保護村落中， 62% 的歷史宅院無法滿足現代居住需求而空置；地質災害頻發區，如甘肅隴南因搬遷避讓產生14.7萬畝閑置宅基地。

從結構性矛盾表現看，一是權屬僵化與需求錯配。農村宅基地流轉限制導致全國4300萬畝閑置宅基地中，僅 5.3% 實現市場化盤活，重慶地票交易試點十年僅轉化18.2萬畝。二是代際利用斷層。如20世紀中出生的80后、90后農民工返鄉定居意愿不足12% ，正如湖北監利調查顯示， 50% 的閑置宅基地房主年齡超60歲。三是補償機制失衡。盡管國家和地方在試點農村宅基地依法自愿有償退出政策，但是現行退出補償標準僅為國有建設用地出讓價的 10% ～15% ，例如在河南新鄉試點中， 76% 農戶因補償不足拒絕退出。

（二）農村宅基地制度的改革分析

農村宅基地閑置問題帶來了多方面的影響。一方面，閑置宅基地造成了土地資源的浪費，降低了土地的使用效率；另一方面，閑置宅基地的存在也制約了農村的發展空間，影響了農村的整體規劃和布局。當然，宅基地閑置還與農村人口流動、土地管理制度、農村經濟發展等多方面密切相關。因此，從2015年以來國家就積極推動農村“三塊地\"改革，其中就包括宅基地改革。2015—2017年的試點探索階段，其核心目標是破解“宅基地不可流轉、農民財產權益虛置”難題，就其成效看，流轉仍屬于使用權有限流轉，流轉范圍局限在集體經濟組織的內部，市場化程度很低，全國僅 0.7% 的閑置宅基地實現盤活。2018－2020年，國家提出實施宅基地“三權分置\"改革，要求明確所有權、資格權、使用權的分置，賦予使用權抵押、轉讓、入股等權能。實踐表明，通過宅基地使用權抵押貸款，激活了農房金融屬性；通過推行“共享宅基地”，吸引城市資本改造閑置農院發展民宿，能帶動鄉村產業振興和農民增收致富。2020年后－至今，在鄉村振興戰略驅動下，宅基地改革也被納入《中華人民共和國鄉村振興促進法》（2021年），強調要“保障居住、放活經營”雙重功能。結合建立城鄉統一建設用地市場的需求，宅基地流轉出現跨集體經濟組織流轉的現象，如江蘇昆山試點鎮域流轉。

從成效來看，截至2023年，全國宅基地確權頒證率達到 98.2% ，甚至在一些省份建立起了數字化產權交易平臺，實現“一宅一碼”管理；全國104個試點縣市累計盤活閑置宅基地21.8萬宗，帶動農民財產性收入年均增長 9.7% 。通過金融化探索，福建晉江發放宅基地使用權抵押貸款42.3億元，而其中的不良貸款占比僅有 0.8% ；借助城鄉要素流動機制，上海市郊區推進“宅基地使用權 + 集體建設用地”組合入市，吸引了社會資本投資鄉村文旅項目76個。通過“宅基地使用權 + 經營權”抵押融資，浙江德清縣盤活閑置資產13.2億元；而四川瀘縣創新“共享庭院”模式，將5600處閑置宅院改造為鄉村旅游設施。但是，制度性突破仍面臨法律約束，如《中華人民共和國土地管理法》第六十二條對宅基地流轉范圍的限制尚未根本調整。這屬于深層次矛盾之一，其他的深層次矛盾和問題包括市場化機制梗阻、權益保障失衡、資金與人才存短板、區域分化加劇等等。因此，必須根據產權經濟學和制度經濟學理論，明確產權歸屬和權利，確保產權的可轉性；需要將耕地保護政策、集體經營性建設用地入市與閑置宅基地使用權流轉結合起來，做好立法突破方面的努力；建立新機制，如建立“基準地價 + 增值收益調節金”制度，確保農民獲得不低于40% 的土地增值收益；推動數字賦能改革，如“一碼管宅”，構建全國范圍的宅基地資產數字化管理平臺；針對東部、中部、西部的地區之間的差異，采用差別化的政策優化策略，如東部地區重點是探索宅基地權益的資本化，中西部地區優先保障宅基地的居住功能和民生改善。

二、農村閑置宅基地的形成機理分析

農村閑置宅基地形成的原因是多樣的，歸結起來，大致為四個方面：城鎮化和工業化的共同引致；管理政策與傳統觀念的沖突、村莊規劃與村莊治理的困境、權利保護與資產流動的兩難。

（一）城鎮化與工業化的共同引致

從舊的鄉土中國到新的城鄉中國，工業化帶來城市經濟的快速發展，城鎮化帶來鄉村人口進城?；九袛嗍牵鞘幸蜞l村的支撐而發展，鄉村因城市的發展而衰退。根據國家統計局數據，2023年有2.97億的農民工在城市工作，其中本地務工農民工數為1.21億人，到外地務工農民工數為1.76億人。農民進城務工，直接推動城鎮常住人口規模的劇增，使2023年城鎮化率達到 66.20% [7]。因進城務工時間較長或長期離開農村，必然導致農民原來的農房所占宅基地及地上房屋變成閑置的。根據自然資源部的抽樣調查數據，全國農村宅基地的閑置率大概為 15% ，但不同地區宅基地閑置率存在較大差別，如北京密云區的宅基地閑置率為 20% ，而成都雙流區宅基地閑置率為17% 。可見，城鎮化和工業化較好的地方往往有更高的宅基地閑置率，而偏遠地區因農民工進城定居的能力有限，導致宅基地的閑置率反而低一點。

（二）管理政策與傳統觀念的沖突

傳統觀念與管理政策的沖突是農村宅基地閑置的重要原因之一。從管理政策看，公共政策是公共行政機關，如國家或政府為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益而選擇和制定的政策。農村宅基地管理政策是公共政策中的重要部分。閑置宅基地之所以大量產生，重要原因就是管理政策沒有發揮應有的最大效能，而傳統觀念與管理政策的沖突是常見現象。法律法規雖規定了“一戶一宅”，但這些規定主要是針對申請宅基地的環節是比較有效的，而對通過繼承、買賣得到的多于一處的宅基地則沒有約束力。事實上，農村地區因繼承而獲得多塊宅基地的現象是存在的，而通過購買行為獲得宅基地的情況少見。

從傳統觀念看，在廣袤鄉村中特別是在邊遠山地丘陵區，進行嚴格的宅基地監管是非常困難的，因監管成本的提高導致監管力度自然減弱，農村宅基地的使用和管理更多依賴于村莊內部家族自治和傳統世俗約束。農民對宅基地的觀念是較為傳統的，保護“祖宅”的觀念深入人心。這種觀念的存在，使拆除廢棄宅基地上的房屋變得困難，需要有相應的經濟補償且做大量協調工作。在部分改革試點地區，村莊干部為了推進宅基地改革，需要優先拆除自己舊房以起到示范作用，才能獲得其余農民的認可，支持宅基地改革中對閑置宅基地的處置工作。

（三）村莊規劃與村莊治理的困境

村莊規劃是國土空間規劃體系中的詳細規劃，是開展村域國土空間開發保護活動，實施國土空間用途管制，核發鄉村建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。然而，針對鄉村地區進行詳細規劃，并賦予法定地位的時間才開始不久。在長期歷史中，鄉村地區缺少詳細規劃對建房進行管控。在鄉村地區中，農民申請、使用宅基地建房是需要辦理建房許可的，在取得建房證的前提下可以正式開始建房。一般程序是，農民建房需要先提出建房申請，經村民小組討論，報村委會集中一并報鄉鎮政府審批，最后經縣級人民政府正式批準后，核發集體建設用地使用證，建成后辦理不動產產權證書。

在傳統農區、偏遠山區，農民建房選址還是比較隨意的。傳統農區、偏遠山區的農民建房都以靠近自己耕地、園地、菜地為便，形成分散居住型的空間聚落。改革開放后，農民受“要想富，先修路”的觀念影響，建房選址出現了新變化，即靠近公路兩邊選址，多占用耕地建房，形成新的“沿路型”“條帶型”的村落空間格局。因建新不拆舊必導致原住的農房閑置，很多偏遠村莊出現“空心化”。進入21世紀后，村莊規劃得到了更多重視，但鄉村積重難返的閑置宅基地難以在短期內解決，舊農房所占宅基地變閑置有其必然性。

（四）權利保護與資產流動的兩難

產權是對標的物的權利所進行的制度安排。產權具有激勵、約束、資源配置、協調等多種功能。對主體來說，產權必要有流動性或可交易性。農村宅基地產權是典型的殘缺產權，缺乏流動性或可交易性。特別地，有關禁止或限制城鎮居民到農村購買宅基地使用權的政策，進一步削弱了宅基地的流動性。更有甚者，相關政策將宅基地流轉限制在村莊內部，這就直接降低流轉的可能性。實踐中，農房與宅基地可一并流轉或分割流轉，宅基地的流轉方式有多樣性，包括賣宅基地、賣地并建房、賣閑置農房（含宅基地）、打包買賣（含宅基地、農房、土地承包權）等。但是，當前宅基地流轉交易的程序不規范，缺少備案、定價、繳稅等硬性要求。總之，交易機制不完全、市場發育不完整、市場透明度不高、市場運作效率較低。

從農民角度來看，農村宅基地有一定的“風水”要求，“風水”好的宅基地多不會進入市場，即使價格很高，農民也不會“賣出”宅基地。相反，農民會努力修繕舊房，將使用率低的宅基地“再利用”起來，蓋成長期“閑置”的農房。在實踐中，有提出將閑置宅基地進行綜合整治、重新規劃、整體建設的做法，將騰挪出來的用地指標布置到城鎮周邊地區或者滿足鄉村產業振興的用地需求。無論采取增減掛鉤還是實施全域整治，都需要大量資金支持。在缺乏資金支持下，盤活閑置宅基地的數量必然較少。

政府管理

三、農村閑置宅基地的多維治理路徑

（一）治理的法律路徑

首先，基于產權平等保護原則，可對農村宅基地進行專門立法，賦予農民完整的農村宅基地權利體系。其次，基于土地資源稀缺的定位，推進農村宅基地有償使用改革，讓價格成為配置宅基地資源的有效機制。其三，對農村閑置宅基地要有合理的退出機制[8]。在尊重農民意愿前提下，農民可選擇依法自愿有償退出其資格權，同時轉讓農房所有權。流轉收益或處置收益需在農民、集體之間作合理分配，如通過協商方式確定收益分配比例，以雙方都可接受為準則。政府作為土地終極所有者，可以間接地參與閑置宅基地交易或流轉的收益分配。在事前，需建立均衡共贏的利益聯結，這有助于控制行為異化與利益沖突[9]

農村閑置宅基地治理的重點在于收益分配機制的構建[10]，需通過修改完善法律法規來支持宅基地的流轉、抵押、繼承、租賃、混合使用等活動。針對不同地區的農村閑置宅基地，政府可做出差別化的法律規定。針對城市邊緣區的閑置宅基地，多借助立法運行流轉來盤活資源，實現農民收入增長、土地利用效率提高、政策社會接受高等目標。對邊遠地區，政府可以立法重點支持農民集體組織土地所有權權能行使，允許閑置宅基地的靈活盤活政策實施，如買賣、置換、租賃等方式?？傊e置宅基地的處置不要過分突破法律法規，符合國土規劃和用途管制要求，鼓勵農民申請使用、購買、轉讓、抵押、繼承農村閑置宅基地，保障宅基地權利的完整性。

（二）治理的政策路徑

于現在和未來，需緊密結合鄉村振興的要求，將閑置宅基地盤活作為鄉村振興土地政策落地的著力點。因為伴隨城鄉關系巨變，農村地區的宅基地大量閑置[]，而“城鄉關系”從費孝通的“鄉土中國”發展為目前的“城鄉中國”。城市在國民經濟和社會中占據更高的地位和優勢，城市的集聚經濟讓城市創造更多的價值。要素從鄉村流入城市是不可改變的趨勢，造成了鄉村要素資源的缺乏，鄉村“人、地、業\"的不完美“結合”讓鄉村走向衰弱。

2024年中央一號文件提出學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗。開展全域土地綜合整治，推動鄉村閑置宅基地、閑置的其他土地再開發和利用，讓鄉村產業發展找到土地要素的支撐。借助全域土地綜合整治，優化用地結構與布局，提升用地集約節約程度。盤活存量建設用地成為必然的選擇，實施全域土地綜合整治是必選之路。針對閑置、分散的農村宅基地，需實施萬村整治工程，將廢棄的、閑置的宅基地折算成用地指標，在村域內實行重新的用地配置，推進用地節約集約。一方面，與新型城鎮化相結合抓緊農民市民化工作，減少農村實際人口規模，讓廢棄、閑置的宅基地變得閑置得徹底些。另一方面，引進“能人\"開發和建設鄉村，倡導資本與集體聯合開發模式[12]，發展鄉村新產業，形成新業態，構建新空間。

（三）治理的規劃路徑

村莊規劃是盤活農村閑置宅基地的規劃基礎，要全面推進村莊規劃編制工作，使鄉村建設和空間利用有“規”可依。村莊規劃是鄉村地區的法定性的國土空間規劃之詳細規劃，是村域內一切建設項目的規劃許可的根據。農民新建住房或改建住房，還是利用原有的宅基地，都需以村莊規劃為依據。為解決農村閑置宅基地問題，在編制村莊規劃時，需要針對鄉村的建設空間重新優化布局，按照分類分區的要求，對行政村或自然村進行分類，明確行政村的規劃類型。以村莊分類為依據制定發展規劃和規則，最大限度地讓鄉村建設用地空間配置效率得到提升。根據政策，借鑒“千村示范、萬村整治”工程的經驗，優化掉分散的、廢棄的閑置宅基地，既可保護耕地，又可新增耕地，還可用指標換資金，真正實現閑置、廢棄資源的價值化和資產化。

村莊規劃是公共政策，實施規劃必須改變利益分配。農村宅基地改革試點經驗證明，做好村莊規劃是盤活閑置宅基地的依據。要推行超前管控，做好源頭管控。村莊建設要有現狀圖、規劃圖，要形成一套完整的表、卡體系，對現狀宅基地、閑置的數量與分布，對宅基地的需求等都做到超前研判。通過統一的規劃，將閑置的村莊院落進行整理，對外出租，承租人可獲得院落的建造權、居住權、使用權和經營權。通過村莊規劃將閑置農宅變身民宿，變手工作坊、村莊展館、農家書屋等多種用途，形成共享共建的農村閑置宅基地再開發和盤活的新模式。

基于村民治理和現代社會治理理念，解決鄉村閑置宅基地問題，需有序排查村內的空閑地、閑置宅基地，對符合自愿騰退的或可購買閑置宅基地的，政府可給予補助和獎勵。既要通過規劃控制建設用地的總量，又要切實地保護耕地和生態環境。對農民來說，做好村莊規劃不僅僅是設計一套方案，還是農民參與鄉村治理的重要實踐，是一種秩序的重建和維護。切實提升村莊規劃的可行性，改變以“城市”的眼光看“鄉村”的做法，使得鄉村的閑置宅基地在村莊規劃的指引下獲得盤活的機會，既要體現規劃中的鄉村風貌，又要突出治理中的現代元素。

（四）治理的產權路徑

農村宅基地是土地要素中最具有個性化、影響也最廣、老百姓最關注的對象，改革農村宅基地對鄉村閑置宅基地治理有積極作用。創新農村宅基地產權制度，就要破除流動性障礙[13]，切實保護農民的宅基地財產權利。農民是宅基地的使用主體，而宅基地也是農民家庭的重要資產。農民獲得依法流轉的財產性權利是法治社會的應然要求。盤活閑置宅基地需“清晰界定產權、搭建交易平臺、拓寬交易范圍、選擇長期合約、防范事后風險”[14]。農村宅基地“三權分置”政策為解決閑置宅基地的流轉、盤活、再利用等提供了依據。

農村宅基地的流轉、出租、轉讓、抵押等活動都應該得到政府在產權安排上的充分支持。對農民的宅基地產權交易進行過度限制是非必要的，要根據新時代發展趨勢和要求，推動宅基地產權制度體系的重構。須允許農民以農村宅基地，如閑置宅基地作為資源要素，與工商資本合作開展鄉村民宿、農家樂等經營活動[15-16]。產權安排要允許突破村莊范圍的限制，擴大到鄉鎮甚至縣域范圍，只要有閑置宅基地需求的主體在符合規劃的前提下，都可以申請參與購買和再開發利用閑置宅基地的活動。

充分運用轉讓、抵押、出租、合營、增減掛鉤、全域整治等方式，讓閑置宅基地活起來，在經濟上實現財產性權利。盤活和利用閑置宅基地的關鍵是權益合理分配。競拍或協議都是可行選擇，只要交易價格符合市場水平，并報集體經濟組織同意和鄉鎮級人民政府備案。

四、主要結論與政策含義

（1）農村宅基地閑置問題呈現顯著區域分化與結構性矛盾交織的特征，宅基地改革歷經三階段取得顯著成效。然而，深層制度障礙依然突出，包括法律對流轉范圍的剛性約束、補償標準僅為國有用地 10% ～15% 、區域分化加劇市場化梗阻及數字化治理短板。需通過立法突破與機制創新統籌耕地保護、集體建設用地入市與宅基地盤活，實現城鄉要素雙向流動與鄉村振興可持續發展。

（2）從重城輕鄉、城鄉分割的政策到城鄉一體、城鄉融合的政策轉換過程，深刻地反映了經濟社會轉型發展對公共政策和社會治理的需求變化。城市因鄉村而興，鄉村因城市而衰，在新階段、新征程中，要將農村土地改革進行到底，讓城鄉要素流動從單向流轉轉為雙向流動，從資源“錯配”到資源“優配”轉向。國家提出鄉村全面振興的政策，為解決好因農村人口進城定居、鄉村人口不斷減少、村莊出現空心化、廢棄化等問題提供了可能的農村閑置宅基地，要明晰其原因、識別其類型，找到真正的“閑置”宅基地并進行再利用。

（3）城鎮化和工業化是閑置宅基地產生的原因，反過來城鎮化和工業化為閑置宅基地問題的解決提供資金和人才支持。村莊規劃的缺失是村莊治理和宅地閑置的重要根源，而新時代要求全面編制實用性村莊規劃，提升村莊規劃的法律定位，這為解決村域國土空間的結構配置和布局調整提供了依據。借力工業化、城鎮化的同時，需要農民轉變宅基地為祖業觀和宗族觀[]，構建宅基地治理的新型組織，如事務會或理事會，更好地推動農村閑置宅基地再利用、盤活或處置等工作。

（4）鄉村振興戰略與閑置宅基地盤活可以很好地結合，因鄉村振興需要產業用地、生活用地和生態用地，做好閑置宅基地的有效處置和再開發利用可為找到土地要素提供現實可能。推動農村土地改革，要從解決流動性不足之處入手，就是要賦予農民享有可自由處置家庭財產的權利。農村閑置宅基地之所以“閑置”是因缺乏流動性，賦權改革就是讓閑置的宅基地變成有價值的宅基地。繼續推進農村宅基地“三權分置\"改革試點和全面改革工作，落實好集體所有權、保障好農戶資格權和放活好宅基地使用權，加強流轉或盤活過程中的風險管控[18]。通過“賦能”閑置宅基地，可讓集體的所有權和農民的使用權在經濟上實現，對鄉村振興、城鄉共富、農村減貧等產生持續、深刻影響。

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[責任編輯：李煥]