現代化視角下城市老舊小區治理困境及出路探析

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A DOI：10.13411/j. cnki. sxsx.2025.03.013

Abstract：Thegovermanceofoldurbanresidentialcommunitiesisrelatedtotherealizationofresidents’yearningforabeterlife， themodemizationofgarotsgoverance，ndthealizationofCinsestyleoderaioIntecuentgovernancfdsid tialcomunities，therearestillmanypredicaments，suchasbackwardifrastructureandanusaisfctorylivingenviroenteresidents haveacomplexstructureanddiverseinterestsanddemands，lack of goverancesubjects，andlowgovernancelevel.Drawingonthe experiencesandpracticesofvariousrgions，pehapsthegoverancepredicamentofoldresidentialcommunitiescanberesolvedthrough thefolowingwas：suchsstrengteningtheladingoleofthPartyrganationingoverance，hancingtheonsructionofdiesifiedcommunitygovernanceteams，innovatingthecommunitygovernancesystem，andimprovingthecommunityserviceworkingmechanism.

Key words：old residential communities；modernization；community governance；Party building leading

黨的二十大報告擘畫“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的宏偉藍圖，這對我國國家治理提出了更高要求。國家治理現代化是中國式現代化的重要組成部分，貫穿于中國式現代化的全過程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出并不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。社會治理是國家治理的基礎，社區是社會治理的最基本單元，社區服務是黨和政府聯系群眾的“最后一公里”。黨的二十大報告提出，要“健全城鄉社區治理體系”[1]54“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”[1]54，并且強調要“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理”[1]67。社區治理是國家治理的末梢，社區治理關系到居民獲得感、幸福感、安全感的提高，社區治理現代化關系到國家治理現代化，關系到中國式現代化的進程[2]

一、問題的提出

隨著經濟社會發展，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民的美好生活需要大多發生在社區，因此社區治理得好不好直接關系到人民美好生活愿望的實現，關系到居民幸福感的提高。當前，在城市社區治理中存在一個亟待解決的問題一一老舊小區的治理問題。從各地初步摸查情況看，全國2000年底前建成的老舊小區約22萬個，涉及居民上億人[3]。與新建的商品房小區相比，老舊小區在治理方面存在諸多難點，尤其在基礎設施方面，老舊小區的絕大多數設施已經無法滿足居民的需求。隨著社會群眾生活水平的普遍提高，老舊小區的居民迫切希望社區能夠為其提供更多精細化的服務。因此，如何實現城市老舊小區的有效治理，打通黨和政府服務群眾的“最后一公里”，成為實現基層治理現代化的一大難題。

二、老舊小區治理的現實困境

讓老舊小區得到有效治理是國家治理現代化的應有之義。黨中央、國務院高度重視老舊小區治理工作。從2017年開始，住建部會同有關部門開展試點工作，總結并推廣地方實踐經驗；2020年，國務院辦公廳印發了《關于全面推進老舊小區改造工作的指導意見》，為各地老舊小區改造指明了方向。但在現實的治理過程中，老舊小區依然面臨諸多治理困境。

（一）基礎設施落后，居住環境不理想

第一，對建于2000 年以前的小區而言，其基礎設施普遍落后。由于使用時間長，一些老舊小區的水管、電線、燃氣管道等出現漏水、漏電、漏氣等情況，而一些中小縣城，由于早期施工缺乏相應的規劃，一些老舊小區甚至沒有鋪設燃氣管道，依然使用罐裝液化氣，這給居民生活帶來很大的不便和安全隱患。與此同時，隨著社會進步和科學技術的發展，人們對通信網絡的需求普遍增長，而老舊小區的通信設施相對落后，無法滿足新時代的居民通信需求…總之，與新建商品房小區相比，老舊小區在供水、排水、供電、弱電、道路、供氣、供熱、消防、安防、生活垃圾分類、移動通信等基礎設施，以及光纖入戶、架空線規整（入地）等方面需求明顯。

第二，老舊小區空間布局緊張，停車位缺乏。由于早期的小區建設缺乏前瞻性規劃，大多數老舊小區空間布局緊張。隨著社會的發展和居民生活的提高，我國居民的汽車保有量逐年增加，越來越多的普通家庭擁有了過去想都不敢想的私家車，甚至有的家庭擁有多輛汽車，而兩輪電動車、摩托車已經取代曾經的自行車，成為許多家庭必不可少的代步工具。老舊小區在原有的空間布局上，難以滿足居民的正常停車需求以及電動車的充電需求，因此，小區里容易出現居民亂停車、私拉電線進行充電等問題，給居民的生命財產安全帶來極大隱患。

第三，老舊小區環境差，功能不齊全。由于缺乏相應的物業管理，老舊小區整體環境不佳，部分小區臟、亂、差。在歲月的雕琢下，老舊小區中許多設施出現老化，如路面破損、墻漆脫落、路燈不亮等；部分小區由于缺乏相應的管理機制，一些居民隨處放置垃圾，導致周邊環境臟、亂、差；此外，老舊小區在綠化方面也缺乏相應的管理措施，整體綠化水平無法滿足居民需求。

隨著2020年國務院辦公廳印發的《關于全面推進老舊小區改造工作的指導意見》出臺，各老舊小區的改造也提上了議程。但在現實的實施過程中，依然存在改造資金缺口大、居民意見不統一、部分設施改造難度大等問題；對社區層面而言，也出現了群眾協商難、項目實施難等問題。

（二）居民結構復雜，利益訴求多樣

隨著城鎮化的發展，在長期的社會發展過程中，老舊小區的居民結構日趨復雜，居民的利益訴求出現多樣化。第一，小區的居民希望居住條件更加舒適。他們期待小區雜亂空間能夠得到有效整治、小區停車位能夠得到合理分配、小區安全能夠更有保障，無需懼怕惡犬傷人、無需警惕頭頂安全、無需擔心小偷出入，突發事件來臨能夠有效處置，停水停電能夠及時應對。第二，老年居民照顧需求增多。隨著時間推移，老舊小區的居民年齡結構日趨老齡化。這部分群體在安全、出行、用餐、家政、健康護理等方面需求明顯。第三，兒童看護照顧需求凸顯。隨著二孩、三孩政策的放開，居民對兒童托育、兒童設施等方面的需求更加明顯。第四，新居民的社區需求。隨著二手房交易增多，新居民也日益增多，小區新居民渴望能夠更快融入鄰里生活。第五，困難群體的需求。小區困難群體情況各異，有著多方面的不同需求。

（三）治理主體缺位，治理水平不高

目前，在我國社區治理中普遍存在治理主體缺位現象，老舊小區在硬件設施落后的情況下，加之治理主體缺位，其治理水平明顯不高。

首先，居民作為社區生命共同體的構成主體，他們理應成為社區治理的主體，然而在現實的社區治理過程中，居民參與度不高，許多居民對社區治理行為抱著觀望甚至事不關己高高掛起的態度。老舊小區在長期的治理過程中，居民容易形成思維定式，主動參與社區治理的只有相對固定的少數居民，大多數居民對參與社區治理缺乏興趣，如果沒有合適的引導機制，很難將他們從原有的思維定式中轉變過來。

其次，政府部門作為社區治理的重要外部主體，是老舊小區實現有效治理的決策者和施策者，他們理應嵌入社區治理，與社區居民高度融合，才能獲取居民的真實需求，從而作出科學的決策。但在現實的治理中，政府部門參與社區治理往往采取單向式，即采用行政命令的方式向社區下達任務。社區雖然是自治組織，但其運轉經費通常依賴政府部門，因此對社區下達的任務只有被動接受，這就導致政府對老舊小區的治理形勢缺乏實時了解，也難以識別居民的真實需求。

再次，物業公司作為為社區治理提供市場化服務的主體，與社區治理的價值追求不同，因此治理效果也難以滿足居民的深層次需求。物業服務公司其職責是為居民提供環境衛生、安防、綠化等服務，其運營的目的是追求利益最大化，因此在運營過程中通常不提供其職責范圍外的服務。對老舊小區的居民而言，在他們過往的居住體驗中居民無需繳納物業費，只需交少量的衛生管理費，因而容易對新增加的物業費開支產生排斥心理；與此同時，小區居民的需求是多樣化的，而物業服務公司提供的服務相對固定，難以滿足居民更深層次的需求。

最后，社會組織作為社區治理的重要補充主體，在當前社區治理中發揮作用還不夠。隨著社會的不斷發展，社會組織與社區的聯系越來越緊密，越來越多的社會組織主動參與到社區治理中來，而地方政府選擇向社會組織購買服務的實例也在逐漸增多[4]。政府設想通過購買服務，為社區居民提供專業化服務，從而將社區工作者從繁重的社區事務中解放出來。然而在現實的治理過程中，由于社會組織在社區的服務時間有限，與社區居民融合度不夠，社區居民對社會組織的認可度并不高。一方面，對普通居民，尤其是老舊小區的眾多老年居民而言，專業社工采用的專業術語難以理解，他們對社會組織開展治理活動的動機產生懷疑；另一方面，在我國當前的社區治理中，專業社工的數量并不多，在三、四線城市，專業社工更是嚴重缺乏。這在不同程度上影響了社會組織在我國社區治理中作用的發揮。

三、老舊小區治理的思路

在社區治理中，由于各個社區的情況不同，所以治理模式也各異。但在各個社區的老舊小區治理中也存在一些共性的問題，針對這些問題，有以下幾個方面的思路可供參考。

（一）強化黨組織在治理中的引領作用

社區治理得好不好，關鍵在基層黨組織。老舊小區由于人口結構復雜、各類基礎設施相對落后，治理難度更大，更需要黨組織的引領。在當前的老舊小區治理中，用好用活各類政策，組織實現老舊小區的有效治理，迫切需要各級黨組織的重視和引領。

一是通過黨建引領各個治理主體形成合力。一方面，充分利用在職黨員社區“雙報到”制度，建立黨員參與社區公共事務治理的激勵機制，引導黨員積極參與到社區治理中，充分發揮黨員的先鋒模范作用；另一方面，隨著社會治理多元化的發展，老舊小區的治理不能僅憑一方力量，而要通過黨建引領，充分協調政府、社區、居民、企業以及各類社會組織的力量，努力營造共建共治共享的社會治理格局。

二是通過黨建實現整合效應。在老舊小區治理中，要將黨建工作融入治理的方方面面。通過黨建，使各項工作、各類信息、各類資源實現最大程度整合，從而使老舊小區治理中存在的大小問題得到最好最快地解決。

（二）加強社區治理多元化隊伍建設

社區治理主體多元化是現代社區治理的趨勢，也是社區得到有效治理的根本保證。老舊小區在資源短缺的情況下，應當以強化組團服務能力為目標，著力打造“兩支隊伍”，有效整合資源、提高社區服務能力。

一是打造一支務實高效的專職服務隊。采取競爭上崗等方式，把政治素質優、業務能力強、工作熱情高、群眾評價好的同志充實到社區干部隊伍中。統籌協調小區“紅色物業”隊伍發揮專業能力，激發物業資源，打造雙融合服務隊，創新社區服務隊伍新模式。

二是打造一支熱心公益的志愿服務隊。成立一支由黨員群眾組成的社區志愿服務隊，定期召開聯席會議，常態化開展助老、助孤、助學、助醫、助困、助殘“六助”志愿服務，有計劃地開展活動，如：每日“四點半\"學校、每周公益課程、每月“愛心日”活動、暑期職工子女暑托班、夏季“愛心茶攤”活動、每年舉辦社區春晚等，形成特色志愿服務品牌。

（三）創新社區治理體系

完善的社區治理體系是社區實現有效治理的基礎。老舊小區在現有條件下，可以通過構建“雙網融合”，創新社區治理體系，科學有效地提高社區治理能力。

一是通過網格化劃分落實責任。按照社區樓宇、戶數劃分為網格，如每個網格以約500戶、1500人為宜，配備1名網格員和若干個協管員，輔以多名志愿者，以“人、格、事、責對應捆綁”為原則，切實把任務落實到格，職能明確到事，責任落實到人。橫向上整合駐區機關企事業單位、物業公司等各方資源，通過建立聯席機制、聯絡員工作制度，適時更新梳理服務清單，協同社區做好網格劃分及治理工作，實現從“靠物業管\"到“自治共管”。縱向上聯系各居民小組、樓棟長、家庭戶、黨員、網格員等，建立健全黨員報到服務機制、設崗定責機制，以飽滿的熱情及時協調解決居民生活中的困難和問題。

二是通過互聯網提高服務效率。借助大數據、物聯網、AI等技術，將街道社區、物業、業主、社區智能設備及周邊商業相結合，打造一個智能、便捷、和諧的“一家親智慧社區”綜合服務平臺；并引入周邊商圈，圍繞群眾的衣、食、住、行等生活便捷為服務目標，搭建線上10分鐘便民商城。通過公眾號、微信群、便民碼等方式建立服務矩陣，舉辦公益義賣、直播帶貨等活動。社區服務窗口作為“家門口的政務服務中心”，可以辦理政務服務中心的多項業務。社區網格員、物管員通過app移動辦公，群眾反饋的意見建議、物業報修、法律援助等需求實現社區治理全閉環，實現社區管理智能化、居民生活便捷化、公共服務精準化、社區安全穩定化。

（四）健全社區服務工作機制

社區服務工作機制關系到社區治理的成效。福建省福安市陽春社區的做法值得借鑒。該社區通過“六貼近六服務”的精細化服務，讓居民群眾享受到“大事小事不出社區\"的實惠，創造出了和睦、和美、和諧的社區氛圍。

一是貼近黨員群眾，開展理論宣講服務。社區黨委、黨校以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神為指導，扎實開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，通過“實打實、接地氣、網絡直播”等方式，宣傳、講解黨員群眾最想聽的“惠民”政策、最想學的知識，分享政策紅利，讓群眾感受到黨和政府的溫暖；通過舉辦理論宣講、微講堂直播、發放宣講資料、走訪群眾等活動，推進新思想在社區落地生根。

二是貼近困難居民，開展生活保障服務。針對下崗人員、低保戶、空巢老人等困難居民群體，提供最低生活保障。開展“送崗位、送政策、送技能、送服務”活動，注重各類技能培訓、幫扶結對，每年發放困難補助、慰問金，幫助下崗職工再就業。

三是貼近群眾訴求，開展人文關懷服務。主動了解居民訴求，掌握思想動態，運用“協商 + 援助”的幫扶模式，提供各種人文關懷，實現了群眾訴求“提前預防、及早介入、主動化解”。及時化解訴求隱患和糾紛，讓群眾表達訴求的渠道更暢通。

四是貼近留守群體，開展助老護幼服務。社區優先滿足、充分保障“一老一少”服務需求，推進社區適老化、適兒化改造。創辦社區青少年之家、暑托班等；每周開展“健康知識講座與心理咨詢”活動；創辦社區互助孝老食堂和學堂，構建敬老服務“五大網絡”，以“六心標準”為社區老年人提供九項居家養老服務。每月開展“愛心日”助老活動，為老年人提供泡腳、修指甲、理發、義診等志愿服務，努力做到“老人在家開心，子女在外放心”。

五是貼近駐區單位，開展志愿互助服務。集聚轄區各方力量形成組織共建、資源共享、機制銜接、功能優化的社區整體建設。開展在職黨員、志愿者“八小時外奉獻社區\"活動，營造“無事常聯系、有事共商量、鄰里一家親”的氛圍，構建“近鄰”友愛的“熟人”小區，形成“共建、共治、共享”服務大格局。在老舊小區改造提升建設和創建省級綠色社區樣板示范中，以地方財政投人為基礎，通過積極爭取國家發展改革委、住建等部門的政策資金支持，發動群眾自籌資金，引入社會資本投資，打造“四方\"融合的改造模式。為老舊小區實施系列提升工程，如：新建幼兒園，改建社區公共服務用房，加裝電梯，進行雨污管網、燃氣、水電、路燈、監控、樓立面改造，實現狹窄路面拓寬，建設小區口袋公園，對小區道路進行“白改黑”等，提升老舊小區的居住品質。

六是貼近居民生活，開展文體科教服務。巧用小區樓宇通道建立“近鄰文化長廊”，讓社區公共服務用房成為社區便民服務、宣傳黨建文化、科普教育、文體健身和居民交流情感的場所。組建社區器樂隊、廣場舞隊、志愿者藝術團等文體隊伍和社區直播間、視頻號，多方位滿足社區群眾的精神文化需求。舉辦由“群眾編、群眾演、群眾看”的社區“家門口的春晚”，表彰社區年度優秀志愿者、好鄰里、好婆媳、文明家庭等優秀模范，以好榜樣興家風、淳民風、正社風，讓廣大居民群眾獲得更多的幸福感、歸屬感[5]

四、結語

社區的事情千頭萬緒，做好社區工作，尤其是老舊小區的工作，一定要以滿足居民美好生活需要為工作重心，只有這樣才能真正實現社區治理現代化的目標，從而促進國家治理現代化的實現。老舊小區雖然基礎設施陳舊，這些設施無法實時更新，但人的觀念可以及時更新。隨著社會的發展，人民的美好生活需要也日新月異，因此，在改造老舊小區的基礎設施過程中、在老舊小區的治理中，治理的思路也要與時俱進，才能不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

參考文獻：

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[3]趙展慧，侯琳良，竇瀚洋.老舊小區改造迎來“升級版”[N].人民日報，2021-02-19（2）.

[4]徐明.激發社區社會組織參與社區治理的活力［J].人民論壇，2024（12）：55-57.

[5]杜英姿，郭文治，孟航，等.福安市陽春社區：鄰里守望暖人心共治共享一家親[N].中國城市報，2022-01-10（26）.

[責任編輯：楊栓保]