“產(chǎn)城人融合”背景下城市更新治理研究

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13411/j. cnki. sxsx. 2025. 03.066

Abstract：Thereisadepconectionbetweenurbanrenewal governanceand“industry-city-manintegration”.Urbanrenewal governanceisecesarmeans tacheve“idustrityanintegratio”Teintegationofinustry，ityndpeoleisegoal orientationforoptimizingurbanrenewal governance.Inrecentyears，Guangzhou’surbanrenewalgovernancehasachievedpositiveresults.Frombothindividualcasesandteoverallperspetive，threexistproblemsof“disharmonyetweenindustrycityandople”in Guangzou’subnalblaeinnatialsitypropeevelopoftialositeetsste activityadcoodnatofurbansace，mitedoverallplagfortsandcearesposibilitdivision，tcWithhgoaltatin ofdeepintegationofidustry，ityandpople，ebasicideasforoptiizingurbanrenewalgoveranceiclude：improvingiittioal suply，emphasigspatialadjustent，promoigoss-deparmentalcolborationndsposibiltsionfcilitatingulity participation in renewal and transformation，and preventing and controling risks inurban renewal governance，etc.

Key words：integration of industry;city and people;urban renewal governance;associated logic;optimization

伴隨城市化進(jìn)程加速，居民群眾對城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)質(zhì)量提出了更高的要求。當(dāng)前我國城市建設(shè)發(fā)展從增量調(diào)整進(jìn)入到存量優(yōu)化的階段，城市更新改造已成為實現(xiàn)城市品質(zhì)和能級增長的關(guān)鍵抓手。城市更新是對城市中某一衰落區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資及建設(shè)，使之重新煥發(fā)生機(jī)與活力，實現(xiàn)城市重新發(fā)展與繁榮的活動。近年來，廣州以城市更新行動為契機(jī)，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)與國土空間優(yōu)化，推進(jìn)城市更新與土地集約利用，不斷完善公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，推進(jìn)歷史文化保護(hù)與傳承等，形成和積累了寶貴的“廣州經(jīng)驗”。通過城市更新改造行動，廣州著力優(yōu)化空間資源要素配置，特別強(qiáng)調(diào)“以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)聚人、以人興城”，高度重視城市與人、城市與產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)與人之間的深度融合與協(xié)同發(fā)展，塑造高質(zhì)量發(fā)展新空間，以推動低效存量土地的盤活利用，全面提高土地利用效率，優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間供給，可圈可點之處甚多。與此同時，政府和社會各界對優(yōu)化城市更新治理的關(guān)注程度不斷提高，投入力度持續(xù)加大。在“產(chǎn)城人融合\"背景下，探討城市更新治理優(yōu)化問題有著重大的現(xiàn)實意義和應(yīng)用價值。

一、城市更新治理與“產(chǎn)城人融合\"的關(guān)聯(lián)邏輯

城市更新治理指政府、市場和社會等多方主體在城市土地存量優(yōu)化過程中，通過規(guī)劃、政策、法規(guī)等手段，對城市空間再生產(chǎn)進(jìn)程進(jìn)行管理和調(diào)控的行為。“產(chǎn)城人融合”即產(chǎn)業(yè)、城市和人在城市功能和空間上的融合發(fā)展，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市空間、人口在發(fā)展過程中相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。這種發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)以人為本，注重城市空間的優(yōu)化布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。具體包括以下幾個方面：一是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，通過發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等，提升城市的產(chǎn)業(yè)競爭力。二是加強(qiáng)城市空間的合理規(guī)劃和布局，包括土地利用、交通網(wǎng)絡(luò)、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等。三是通過城市人口的合理集聚、配置和流動，實現(xiàn)勞動力流動、人口年齡結(jié)構(gòu)、教育水平等各方狀況的均衡。四是注重“三生”空間（生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間）改造，以嵌入、聯(lián)動等手段推動實現(xiàn)融合目標(biāo)。城市更新治理與“產(chǎn)城人融合”之間存在著深層的關(guān)聯(lián)邏輯。正確把握這一關(guān)聯(lián)邏輯是優(yōu)化城市建設(shè)，提升城市治理水平的重要前提。

（一）城市更新治理是實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”的必要手段

城市更新治理從空間與產(chǎn)業(yè)協(xié)同、城市功能與人居環(huán)境品質(zhì)提升以及可持續(xù)發(fā)展等多個方面，全面助力“產(chǎn)城人融合”目標(biāo)的實現(xiàn)，是實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”的必要手段。

1.從空間與產(chǎn)業(yè)協(xié)同演進(jìn)的角度來看，城市更新治理發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。城市更新治理意味著對城市空間布局的科學(xué)調(diào)整和優(yōu)化，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在城市空間中合理分布與集聚。例如，在一些老舊小區(qū)改造項目中，通過拆除違章建筑、合理規(guī)劃空間，為新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)人創(chuàng)造條件，這不僅提升了低效用地的利用效率，也實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)從無序到有序的轉(zhuǎn)變。“產(chǎn)城人融合\"要求城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局相互協(xié)調(diào)，城市更新治理正是實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它能夠打破原有的不合理的空間格局，重塑產(chǎn)業(yè)與城市空間的關(guān)系，為兩者的協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

2.從城市功能與人居環(huán)境品質(zhì)提升的角度分析，城市更新治理是“產(chǎn)城人融合”不可或缺的手段。在城市更新過程中，治理主體通過對城市功能的重新布局，包括改善交通網(wǎng)絡(luò)、增加公共服務(wù)設(shè)施和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境等，有效地提升了城市的宜居性。例如，對城市中的老舊工業(yè)園區(qū)進(jìn)行改造，將其改造成為集商業(yè)、住宅、休閑娛樂等多功能于一體的綜合性區(qū)域，不僅完善了城市功能，還提升了居民的生活品質(zhì)，生動詮釋了“產(chǎn)城人融合”的內(nèi)涵。由此可見，城市更新治理成為了連接城市功能優(yōu)化與居民生活品質(zhì)提升的橋梁，為“產(chǎn)城人融合”順利推進(jìn)提供了保障。

3.從可持續(xù)發(fā)展的視角來看，城市更新治理是實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”的強(qiáng)大推動力。城市更新治理通過對城市存量空間的優(yōu)化利用，集約化開發(fā)使用土地等資源，避免了城市的無序擴(kuò)張和資源浪費(fèi)。例如，城中村改造將原本雜亂無章的城中村轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的社區(qū)，在有限的改造空間內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市與人的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高了土地的利用效率，符合“產(chǎn)城人融合”

對于資源優(yōu)化配置的要求，也促進(jìn)了城市的可持續(xù)發(fā)展。由此可見，城市更新治理通過對資源的合理規(guī)劃與管控，為“產(chǎn)城人融合”提供了強(qiáng)大助力，推動城市朝著可持續(xù)、健康的方向發(fā)展。

（二）“產(chǎn)城人融合”是優(yōu)化城市更新治理的目標(biāo)導(dǎo)向

“產(chǎn)城人融合\"強(qiáng)調(diào)以人為本，將人的需求置于核心位置，通過優(yōu)化城市空間布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使城市成為宜業(yè)、宜居、宜創(chuàng)的活力空間。引入“產(chǎn)城人融合\"理念，使得城市更新治理不再只是關(guān)注城市物質(zhì)空間的修繕與改造，而是要從更為宏觀的視角，重新審視并構(gòu)建城市空間、產(chǎn)業(yè)與人等要素之間的有機(jī)聯(lián)系，以全面提升城市的綜合競爭力。進(jìn)入新的發(fā)展階段，“產(chǎn)城人融合”已成為優(yōu)化城市更新治理的目標(biāo)導(dǎo)向。

1.充分集聚生產(chǎn)要素。加強(qiáng)“產(chǎn)城人融合”背景下的城市更新治理，能夠充分集聚人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，為特定城市空間中的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供良好的條件和環(huán)境，進(jìn)而淘汰與城市發(fā)展方向不一致的落后型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動城市空間產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端延伸，激發(fā)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新活力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.落實“以人為本\"理念。“產(chǎn)城人融合\"強(qiáng)調(diào)將“以人為本\"理念貫穿于產(chǎn)業(yè)的合理布局和城市空間的均衡發(fā)展之中，注重滿足居民群眾的多樣化需求，促進(jìn)公共資源在城市空間中的公平分配和公共服務(wù)的均等化，同時為不同社會群體提供更多就業(yè)和發(fā)展機(jī)會，有利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和條件。

3.增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載力。樹立“產(chǎn)城人融合”目標(biāo)導(dǎo)向，既可以合理規(guī)劃城市空間和產(chǎn)業(yè)布局，避免重復(fù)建設(shè)和無序擴(kuò)張，促進(jìn)城市土地資源的集約化利用，又能夠推動城市產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升城市空間的生態(tài)承載力，從長遠(yuǎn)上改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4.促進(jìn)文化綿延發(fā)展。以“產(chǎn)城人融合”為目標(biāo)推進(jìn)城市更新治理，有利于城市的文化創(chuàng)新和多元發(fā)展。一方面，為文化產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展提供適宜的空間及豐富的資源，推動文化、科技和旅游等產(chǎn)業(yè)的深度融合;另一方面，為文化的交流創(chuàng)新、互鑒創(chuàng)設(shè)平臺，吸引多元的文化元素匯聚于城市空間，實現(xiàn)城市文化綿延發(fā)展。

5.提升城市空間韌性。“產(chǎn)城人融合條件”下，城市空間的合理布局、產(chǎn)業(yè)的多元化結(jié)構(gòu)，以及完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，能夠增強(qiáng)城市應(yīng)對各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)的能力，提升城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化韌性，實現(xiàn)城市健康、可持續(xù)發(fā)展。

二、廣州城市更新治理的“產(chǎn)城人融合\"維度審析

近年來，廣州城市更新工作加速推進(jìn)，成效顯著。全市共盤活存量用地約55平方公里，新增公共服務(wù)設(shè)施及配套3.8萬個、378萬平方米，新增綠化面積658萬平方米。從“產(chǎn)城人融合”維度來看，廣州城市更新治理取得了積極的成效。

（一）現(xiàn)狀與成效

1．城市面貌煥新。廣州采取老舊小區(qū)微改造、拆除違法建設(shè)、整治“散亂污”場所等措施，面貌煥然一新，城市綜合功能日趨完善、人居環(huán)境明顯改善，城市品質(zhì)顯著提升。例如，恩寧路歷史文化街區(qū)微改造后，在保留傳統(tǒng)業(yè)態(tài)、遵循整體風(fēng)貌的基礎(chǔ)上積極引入新業(yè)態(tài)，共完成640余米長的恩寧路騎樓街修繕活化、500米長的恩寧浦景觀提升、約5.5萬平方米建筑物的修繕提升。既保留了老西關(guān)的鄉(xiāng)土文化韻味，提升了街區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，還為歷史文化城區(qū)注人了活力，迎合了當(dāng)下年輕人的興趣喜好。

2.產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入初見成效。廣州緊密結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入作為城市更新的重要內(nèi)容，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新空間和新機(jī)遇。通過淘汰低端產(chǎn)業(yè)、導(dǎo)入高端產(chǎn)業(yè)，打造了高新技術(shù)基地、眾創(chuàng)空間、孵化器等發(fā)展新平臺，推動了產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和集聚，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，吸引了眾多新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)入駐。例如，鶴龍街黃邊片區(qū)建設(shè)的廣州設(shè)計之都，吸引建筑設(shè)計、芯片設(shè)計、時尚設(shè)計等設(shè)計全產(chǎn)業(yè)鏈入駐，開園兩年來已建成優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)載體超80萬平方米，人駐“四上\"企業(yè)100余家、設(shè)計類企業(yè)超300家。琶洲打造高端互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)，更新改造后引入了騰訊、阿里巴巴等多家鏈主企業(yè)，圍繞這些鏈主企業(yè)，累計落地產(chǎn)業(yè)鏈子項目超200家，形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)，進(jìn)一步增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。

3.公共服務(wù)設(shè)施完善與均等化推進(jìn)。廣州借城市更新改造契機(jī)，建設(shè)大量教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，提高公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋率和可及性，補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，促進(jìn)了公共服務(wù)均等化。例如，番禺里仁洞村更新改造進(jìn)程中，著力加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。規(guī)劃新增教育設(shè)施超3500個學(xué)位，教育資源供給大幅增加；新建8條城市道路，構(gòu)建“六橫七縱”道路骨架系統(tǒng)，交通出行更加便利；規(guī)劃多類公園與廣場，休閑空間有效拓展；重視文化室和文化活動中心的規(guī)劃建設(shè)，文化氛圍日益濃厚，在這些舉措共同推動下，里仁洞村公共服務(wù)設(shè)施實現(xiàn)了全面升級。

4.歷史文化傳承與保護(hù)加強(qiáng)。廣州堅持“在城市更新中延續(xù)歷史文脈”，通過修繕保護(hù)文物古跡、保留歷史風(fēng)貌、活化利用歷史建筑等，使更新改造區(qū)域在建設(shè)中保留了獨特的文化底蘊(yùn)和特色，增強(qiáng)了城市的文化軟實力和居民的文化認(rèn)同感。例如，荔灣區(qū)永慶坊改造在空間規(guī)劃上，保存原有“一縱兩橫”空間肌理，“修舊如舊、建新如故”保留了79處嶺南特色歷史建筑，完整還原1.2公里騎樓街傳統(tǒng)風(fēng)貌，植入公共建筑和少量商業(yè)，力求重現(xiàn)嶺南建筑原有風(fēng)貌和空間形態(tài)；引入了嶺南特色風(fēng)情民宿等新興業(yè)態(tài)，讓傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代商業(yè)完美結(jié)合；開辟了專門的非遺街區(qū)，邀請國家級、省市級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人合力打造，展示廣彩、廣繡、琺瑯、骨雕、醒獅、餅印等非遺項目等。

5.生態(tài)環(huán)境改善與可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)。廣州在城市更新中推動生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，如開展獵德涌的整治、白云山周邊違建的拆除及復(fù)綠等，著力增加城市綠化空間，改善城市生態(tài)環(huán)境，提升了居民群眾生活質(zhì)量和幸福感，也為城市可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。例如，黃埔區(qū)沙步村在城市更新中堅持“生態(tài)友好”實踐理念，規(guī)劃建設(shè)了約4萬平方米的生態(tài)綠核公園和20個口袋公園，以增加綠化面積，優(yōu)化濱水空間和城市界面，為居民提供更多休閑與交流場所，并參照新加坡先進(jìn)城市設(shè)計理念，引入了風(fēng)雨連廊、垂直綠化、海綿城市等綠色建筑和環(huán)保技術(shù)。這些技術(shù)的應(yīng)用，有力地改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了城市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）廣州更新改造中“產(chǎn)城人失諧”問題

1.個案觀察。G新城位于廣州市荔灣區(qū)，作為廣州傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的代表之一，是廣州實施促進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)和城市功能修補(bǔ)、建設(shè)“老城市新活力”的核心示范區(qū)。依照《G新城控制性詳細(xì)規(guī)劃（2013）》，G新城被定位為特色宜居新區(qū)，2008年被列入搬遷改造計劃，至2013年9月整體關(guān)停，開始了更新改造進(jìn)程。在更新改造實踐中，該片區(qū)重點結(jié)合工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用，突出工業(yè)文化和嶺南文化，以及“職、住、休閑”均衡發(fā)展目標(biāo)，致力于打造成一個集居住、商業(yè)、文化、生態(tài)等多功能于一體的現(xiàn)代化城市新區(qū)。

從“產(chǎn)城人融合”角度來觀察，G新城所在白鵝譚地塊規(guī)劃建設(shè)了“巨無霸”產(chǎn)業(yè)新城，包括12大產(chǎn)業(yè)組團(tuán)（廣鋼一廣船組團(tuán)、廣鋼車輛段組團(tuán)等），目標(biāo)是發(fā)展成為廣州西部發(fā)展的主引擎。此外，G新城地塊設(shè)有高新科技辦公用地，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了空間載體。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得進(jìn)展，規(guī)劃有6條地鐵線，區(qū)域內(nèi)規(guī)劃設(shè)計了4條社區(qū)巴士，與周邊交通設(shè)施緊密銜接，保障居民出行通暢。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，注重居住區(qū)的建設(shè)，努力實現(xiàn)職住平衡。在公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃供給方面，園區(qū)醫(yī)院、學(xué)校和養(yǎng)老院等實現(xiàn)了數(shù)量和質(zhì)量的雙增長，規(guī)劃建設(shè)了1200張床位的三甲綜合醫(yī)院、1000張床位的大型養(yǎng)老院、32所學(xué)校等。此外，地塊生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化，規(guī)劃建設(shè)了長達(dá)2公里的濱江遺址公園和廣鋼公園等。深入調(diào)研表明，更新改造后的G新城在“產(chǎn)城人融合”程度方面仍存在以下問題：

（1）產(chǎn)業(yè)定位模糊，集聚效應(yīng)不明顯。現(xiàn)階段廣鋼新城缺乏明確的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向，產(chǎn)業(yè)定位的細(xì)化和具體化不足，發(fā)展方向不明晰，園區(qū)入駐企業(yè)彼此產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同互動不足，產(chǎn)業(yè)集群難以形成。

（2）職住分離現(xiàn)象突出，人口結(jié)構(gòu)失衡。居住區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)銜接和融合不足，居住環(huán)境與工作環(huán)境呈現(xiàn)割裂的狀況。園區(qū)內(nèi)人口結(jié)構(gòu)失衡，高學(xué)歷、高技能的高端人才缺乏，產(chǎn)業(yè)工人和低收入群體是園區(qū)人口主體，成為園區(qū)提高產(chǎn)業(yè)競爭力、產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的制約因素。

（3）公共配套設(shè)施不足，服務(wù)尚需完善。片區(qū)內(nèi)教育資源仍然處于緊張狀態(tài)，高水平的醫(yī)療機(jī)構(gòu)不足，缺乏大型的文化活動場所和文化設(shè)施，居民群眾文化生活相對單一等。同時，園區(qū)內(nèi)商業(yè)設(shè)施存在布局不合理、規(guī)模小和功能單一等問題，不能有效滿足居民多樣化的消費(fèi)需求。

（4）承載力有限，生態(tài)質(zhì)量有待提升。園區(qū)更新改造后，經(jīng)歷了大規(guī)模的生態(tài)修復(fù)，但生態(tài)環(huán)境的承載力仍然有限，例如綠地覆蓋率較低，資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出，工業(yè)廢水和廢氣等污染物的排放等等，都對園區(qū)生態(tài)環(huán)境完善造成較大的壓力。

以上從個案觀察入手，審視洞察了廣州G新城在實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”目標(biāo)上存在的問題。接下來將從全域視角進(jìn)行綜合考量，分析廣州在城市更新治理進(jìn)程中，于宏觀層面暴露出的“產(chǎn)城人失諧”問題，以及這些問題對城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展的影響。

2.全域考察。從“產(chǎn)城人融合”維度進(jìn)行總體考察，廣州目前仍存在以下問題：城市空間發(fā)展密度過高、空間構(gòu)成要素發(fā)展失當(dāng)、空間功能布局不合理等等。這些問題的存在，不僅影響了廣州城市“宜居宜業(yè)宜游”品質(zhì)及空間產(chǎn)出水平，還給廣州城市綠美生態(tài)建設(shè)帶來了壓力。

（1）城市空間密度失衡問題突出。一方面，更新改造部分區(qū)域密度過大。廣州中心城區(qū)土地建筑密集，道路交通和基礎(chǔ)設(shè)施長期處于超負(fù)荷狀態(tài)。為了滿足交通需求，近年來廣州舊城區(qū)高架路、立交橋不斷增多，城區(qū)路網(wǎng)密度過大，交通設(shè)計不甚合理，嚴(yán)重缺乏城市廣場和綠化隔離帶等空間構(gòu)成要素。這種“見縫插針”式的建設(shè)方式使城市空間發(fā)展逐步走向惡性循環(huán)，城市空間密度不斷提高，部分區(qū)域擁堵問題未得到根本解決，給城市宜居性及生態(tài)環(huán)境帶來極大壓力。另一方面，更新改造部分地段土地沒有得到合理高效利用。公共空間配套建設(shè)乏善可陳，以及公共服務(wù)設(shè)施滯后發(fā)展，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)落后于居民群眾的需要，城市公共服務(wù)供給不能充分匹配人口的公共服務(wù)需求，人城分離現(xiàn)象突出。降低了城市的宜居性和吸引力。

（2）城市空間構(gòu)成要素發(fā)展失當(dāng)。具體體現(xiàn)在以下方面：城市空間秩序混亂、空間聯(lián)系阻隔和空間功能失和、空間資源浪費(fèi)等。例如，在廣州番禺片區(qū)職住分離現(xiàn)象突出，該片區(qū)居住人群對中心城區(qū)的就業(yè)依賴度很高，導(dǎo)致跨區(qū)域交通需求上升，通勤距離拉長，進(jìn)而引發(fā)交通擁堵等；再如，在廣州荔灣永慶坊片區(qū)更新改造中，十分注重舊城資源盤活和歷史保護(hù)，但對新舊融合的處理不夠充分，致使產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和公眾參與城市空間改造力度不足，改造后片區(qū)人流和產(chǎn)業(yè)動能仍顯不足。此外，廣州以往在實施三舊改造過程中，項目以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)，忽視了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、歷史風(fēng)貌地塊保護(hù)和公共服務(wù)設(shè)施配套等，導(dǎo)致城市空間戰(zhàn)略嚴(yán)重失衡，改造冷熱不均，開發(fā)商熱衷的熱點地塊推進(jìn)迅猛，而利潤少的地塊開發(fā)投入不足。廣州城市部分空間功能布局缺乏整體合理的安排和引導(dǎo)，居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)和體育區(qū)等功能區(qū)域混雜，導(dǎo)致城市空間功能復(fù)雜而凌亂。另外，廣州還存在一批“城中村”以及危險化學(xué)物品倉庫集散區(qū)和污染行業(yè)，這些區(qū)域的存在不僅影響了城市的整體形象，也對居民的生活質(zhì)量造成了威脅。

（3）城市空間聯(lián)動性與協(xié)調(diào)性不足。近年來，廣州著力構(gòu)建多中心、組團(tuán)式和網(wǎng)絡(luò)化的城市空間結(jié)構(gòu)，注重交通網(wǎng)絡(luò)與城市空間的協(xié)同式建設(shè)，以促進(jìn)城市不同區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展，引導(dǎo)人口及就業(yè)崗位向交通站點周邊集聚等。然而調(diào)查表明，廣州城市空間的聯(lián)動性和協(xié)調(diào)性仍有提升的空間。例如，廣州部分軌道交通站點周邊以工業(yè)用地為主，導(dǎo)致軌道交通的交通效益不能得到充分發(fā)揮，間接影響到城市空間的合理布局，以及土地資源的高效利用。再如，廣州中心與周邊城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施集聚程度差別很大。優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療資源主要集中在中心城區(qū)，導(dǎo)致周邊區(qū)域“吃不飽”中心城區(qū)“吃不完”現(xiàn)象并存。此外，廣州部分高新技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)分布在不同的區(qū)域，布局分散導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)協(xié)同和資源共享不足，集聚效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)動性不強(qiáng)。再有，廣州的不同城市功能組團(tuán)在職住平衡方面存在較大的差異，部分組團(tuán)無法在內(nèi)部實現(xiàn)高程度的職住平衡，影響了城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展。在新城規(guī)劃建設(shè)方面，廣州曾試圖通過建設(shè)新區(qū)來疏散城市功能，但這些新區(qū)在發(fā)展過程中遇到了人氣不足、開發(fā)失敗等諸多困難，新城區(qū)與老城區(qū)之間的聯(lián)動效應(yīng)明顯不足。

（4）統(tǒng)籌力度有限和責(zé)任劃分不清。城市更新行動需要統(tǒng)籌聯(lián)動多部門合力推進(jìn)，如發(fā)改、住建和規(guī)自等部門。涉及存量空間的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和調(diào)整時，更新改造有關(guān)部門間的政策整合也非常重要。調(diào)研表明，廣州城市更新實踐中，存在部門統(tǒng)籌力度有限、產(chǎn)業(yè)政策整合度不夠與各方責(zé)任劃分不清等問題。例如，更新改造中，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍重戰(zhàn)略、輕戰(zhàn)術(shù)指導(dǎo)，政策整合性不足，出現(xiàn)了政策條狀多、塊狀少的情況，更新改造相關(guān)政策對產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化的促進(jìn)力度較弱。導(dǎo)致在一些更新改造項目中，雖然前期改造方案體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，但在實施效果上看，未能真正帶動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。再如，由于部門聯(lián)動統(tǒng)籌不足，未能充分調(diào)動土地權(quán)屬人、市場運(yùn)營方等多方權(quán)益人的積極性，產(chǎn)業(yè)引入和項目實施過程中，各方共建共享意識不足，行動上也缺乏有效的合作和協(xié)同。而部門責(zé)任劃分不清則導(dǎo)致城市更新治理工作出現(xiàn)漏洞和盲區(qū)，影響城市空間再生產(chǎn)的整體效果。

從“個案觀察”到“全域考察”的論證分析，反映了廣州城市更新治理在局部實踐與整體規(guī)劃上的雙重困境，同時也有助于深刻理解“產(chǎn)城人失諧”問題的復(fù)雜性，這一復(fù)雜性體現(xiàn)在多個層面。第一，從主體維度來看，政府、市場、居民等多元利益主體訴求存在極大差異。政府側(cè)重于城市的整體規(guī)劃與長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)注產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與城市的宜居程度；市場追求利益最大化，注重產(chǎn)業(yè)的短期收益與資本的快速回流；居民則更關(guān)心生活環(huán)境的質(zhì)量、生活成本以及就業(yè)機(jī)會等現(xiàn)實問題。第二，從要素維度來分析，產(chǎn)業(yè)、城市空間與人口相互關(guān)聯(lián)、相互制約，任何一個要素的變動都會引發(fā)連鎖反應(yīng)。在城市更新過程中，如果僅僅關(guān)注某一個要素的優(yōu)化，而忽視了其他要素的協(xié)調(diào)配合，就可能導(dǎo)致整個系統(tǒng)的失衡。第三，從空間維度而言，不同區(qū)域面臨的問題存在顯著差異。例如，城市中心區(qū)往往面臨著產(chǎn)業(yè)過度集聚、交通擁堵、環(huán)境污染等問題，需要通過城市更新治理來疏解非核心功能、優(yōu)化空間布局；而在城市邊緣區(qū)，則可能面臨著產(chǎn)業(yè)空心化、人口流失、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，需要通過更新治理來吸引產(chǎn)業(yè)與人口的回流、提升區(qū)域活力。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)城市更新治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前城市發(fā)展的多元化需求，“產(chǎn)城人失諧”問題的復(fù)雜性凸顯了這種轉(zhuǎn)型的迫切性。“產(chǎn)城人融合\"理念強(qiáng)調(diào)從產(chǎn)業(yè)、城市空間以及人的多維度協(xié)同發(fā)展入手，打破以往單一、片面的治理模式，通過系統(tǒng)性、整體性的規(guī)劃與實施，實現(xiàn)城市更新治理的全面優(yōu)化。

三、“產(chǎn)城人融合”背景下優(yōu)化城市更新治理的思路

基于上述廣州個案及全域分析，針對城市更新中“產(chǎn)城人失諧”問題的存在，應(yīng)采取有效措施加以解決，以優(yōu)化城市更新治理效能。各地應(yīng)以“產(chǎn)城人融合”為主要導(dǎo)向，通過完善制度供給、注重空間調(diào)整、推動部門協(xié)作和責(zé)任劃分、促進(jìn)多方參與更新改造等措施，不斷提升城市更新治理水平，進(jìn)而實現(xiàn)城市“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三方融合共進(jìn)的良好格局。

（一）完善城市更新治理制度供給

當(dāng)前，城市更新已進(jìn)入規(guī)則治理新階段，應(yīng)當(dāng)在規(guī)則中融入“產(chǎn)城人融合”要求及目標(biāo)，以確保城市更新活動在制度框架中運(yùn)行，真正實踐實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”目標(biāo)導(dǎo)向。第一，政府在城市更新治理制度建設(shè)中，要同時注重“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“政策扶持”。一方面，在城市更新規(guī)劃中明確“產(chǎn)城人融合\"的發(fā)展目標(biāo)、空間布局和產(chǎn)業(yè)定位等；另一方面，通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等政策措施，支持城市更新行動“產(chǎn)城人融合”發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)。第二，制定關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級、城市基礎(chǔ)設(shè)施完善、人口引進(jìn)與使用培養(yǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展等的具體制度，為城市更新治理提供可操作、能落地的規(guī)則指引。第三，加強(qiáng)監(jiān)測評估制度建設(shè)。在城市更新治理“制度叢”中，建立健全產(chǎn)城人融合發(fā)展的監(jiān)督評估規(guī)則，及時對“融合”發(fā)展情況評估分析，發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，并調(diào)整城市更新治理策略。例如，在產(chǎn)業(yè)定位方面，政府應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的特點和優(yōu)勢，在相關(guān)制度中明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向，避免產(chǎn)業(yè)定位模糊和產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同不足的問題。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)以制度規(guī)范加大對公共服務(wù)設(shè)施的投入，提高教育、醫(yī)療、文化等設(shè)施的供給水平，滿足居民的多樣化需求。

（二）以空間調(diào)整為更新治理重要內(nèi)容

優(yōu)化城市空間布局，提升空間產(chǎn)出水平，是實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”的關(guān)鍵。優(yōu)化城市空間產(chǎn)出內(nèi)涵豐富，包括為更新區(qū)域選擇適合的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套；同步規(guī)劃建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，滿足居民的多樣化需求；加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，提升城市的生態(tài)承載力；促進(jìn)職住平衡與人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化等。例如，從產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出空間視角看，產(chǎn)業(yè)空間的調(diào)整有助于促進(jìn)城市更新治理的優(yōu)化。一是依托城市原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢，為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)設(shè)適宜空間，并形成規(guī)模和集聚效應(yīng)。營造新興產(chǎn)業(yè)如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造、綠色能源等的生長空間。推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，合理配置土地資源、交通設(shè)施、公共服務(wù)等要素，為產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展提供有力支撐。二是通過產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城市空間的互動和融合。例如，將老舊工業(yè)區(qū)改造為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)或現(xiàn)代科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。三是加強(qiáng)產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)，為城市更新治理實現(xiàn)產(chǎn)城人融合發(fā)展樹立新標(biāo)桿，通過示范區(qū)的引領(lǐng)和帶動作用，推動產(chǎn)城融合發(fā)展的深入實施。

（三）推動跨部門協(xié)作和責(zé)任劃分

為實現(xiàn)產(chǎn)城人融合目標(biāo)，應(yīng)完善城市更新治理體系，加強(qiáng)跨部門的協(xié)作和配合，形成工作合力，同時明確職責(zé)范圍和工作內(nèi)容。第一，應(yīng)建立高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭，涵蓋發(fā)改、住建、規(guī)自等多部門，并組建日常協(xié)調(diào)辦公室，明確各部門在城市更新中的具體職責(zé)與分工。第二，注重信息共享與溝通，打造信息共享平臺，整合各部門的數(shù)據(jù)資源，高度重視信息實時更新與共享，實現(xiàn)項目有關(guān)情況的實時更新和互通有無，減少“信息遺漏”“信息失真”等，提高城市更新的效率和水平。第三，在重點領(lǐng)域協(xié)同方面，經(jīng)信部門需聯(lián)合規(guī)自部門，協(xié)商明確產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向和產(chǎn)業(yè)空間布局；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要由住建、交通、規(guī)自等部門協(xié)同規(guī)劃，確保同步建設(shè)和改造;教育、衛(wèi)生、文體等部門與規(guī)自、住建等部門共同規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施，保障合理布局和同步建設(shè)。第四，為強(qiáng)化責(zé)任落實，應(yīng)明確各部門在城市更新項目中的責(zé)任主體，簽訂責(zé)任書，并建立監(jiān)督考核機(jī)制，定期考核評估工作績效，此外可引入第三方評估機(jī)構(gòu)，客觀公正評價更新改造工作成果和“產(chǎn)城人融合\"效果。

（四）促進(jìn)多方參與提升治理效能

加快推動治理創(chuàng)新，引入社會力量和市場機(jī)制參與城市更新實踐，形成多元共治的城市更新治理格局，有助于充分提升治理效能，實現(xiàn)“產(chǎn)城人融合”發(fā)展目標(biāo)。一是充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)各方利益訴求，有助于解決實現(xiàn)更新改造目標(biāo)中遇到的問題，助力“產(chǎn)城人”三者均衡融合發(fā)展。例如，鼓勵居民、企業(yè)、社會組織等參與城市更新項目的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和作用。居民參與社區(qū)更新改造的意見征集和監(jiān)督，企業(yè)提供資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗，社會組織開展各種社區(qū)活動，增強(qiáng)居民的參與感和歸屬感。二是推動治理資源下沉到基層，提升基層治理能力和水平，增強(qiáng)城市更新治理的內(nèi)生動力和內(nèi)在活力。多方主體廣泛參與和監(jiān)督，有助于推動形成合理的矛盾化解長效機(jī)制，為“產(chǎn)城人融合”目標(biāo)實現(xiàn)提供持續(xù)的動力和保障。

（五）防控城市更新治理風(fēng)險

完善的風(fēng)險管理能力有助于推動“產(chǎn)城人融合”目標(biāo)的實現(xiàn)。第一，有效防控城市更新治理中的風(fēng)險，形成風(fēng)險管理合力。構(gòu)建起政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的風(fēng)險管控機(jī)制，政府主導(dǎo)規(guī)劃統(tǒng)籌、搭建管理平臺，企業(yè)及其他專業(yè)力量提供專業(yè)技術(shù)和風(fēng)險防控信息資源。第二，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測與評估。建立健全城市更新全過程風(fēng)險防控基礎(chǔ)設(shè)施，識別可能存在的各類風(fēng)險，并進(jìn)行全面深入評估。特別要注重產(chǎn)業(yè)風(fēng)險、自然災(zāi)害風(fēng)險的識別、評估和預(yù)警，制定相應(yīng)的干預(yù)措施，降低風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響程度。第三，強(qiáng)化風(fēng)險意識與認(rèn)知。在完善風(fēng)控技術(shù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)宣傳教育，提高社會各界對城市更新治理風(fēng)險的關(guān)注度和防范意識，使人人成為促進(jìn)“產(chǎn)城人融合”的重要力量。

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[責(zé)任編輯：黨婷]