城鄉數字化公共服務非均衡性困境的生成機理與破解之道

專欄導語：數字技術被寄予彌合城鄉差距、優化公共服務、提升治理效能等厚望。在數字化浪潮中，城鄉間、區域間的“數字鴻溝”問題突出，技術賦能的實效性面臨挑戰。在技術機遇與現實挑戰的背景下，必須深入剖析數字化進程中城鄉發展與治理的內在機制及實踐路徑。如何破解城鄉數字化發展不平衡的結構性難題，并探尋契合我國國情的數字化轉型之路，成為亟待解決的核心議題。

曹海軍、沈博仟的文章從宏觀層面切入，深刻揭示城鄉數字化公共服務非均衡性困境的根源，即物理空間的資源錯配、社會空間的權力失衡及制度空間的路徑依賴。在此基礎上，提出涵蓋物理調適、社會整合與制度重構的系統性治理路徑，為促進技術賦能與制度變革協同演化，推動城鄉融合發展提供理論參考。

郝煒、張茜的文章轉向微觀實踐，以案例呈現鄉村治理數字化轉型的具體樣態，發現數字化轉型驅動鄉村治理在價值、要素、功能層面的變革，捕捉到標準化技術與鄉村復雜性之間的張力，揭示數字化落地鄉村的“水土不服”及其原因并提出實踐調適路徑，為基層政府推動數字技術與鄉村治理有效適配提供操作性啟示。

兩篇文章視角互補，分別從宏觀結構與微觀實踐層面，對數字時代的城鄉發展與治理現代化議題進行深入探討。它們共同揭示成功的數字賦能絕非單純的技術部署，而是涉及空間、社會、制度等要素協同的系統工程，既需要頂層設計與制度創新，也離不開因地制宜的實踐探索與精細調適。未來研究需要更加關注如何更好地融合技術理性與鄉土智慧，探索更具韌性與包容性的數字治理模式。

主持人： 曹海軍

［摘要］城鄉數字化公共服務的非均衡性困境折射出技術賦能愿景與技術鴻溝現實之間的深層矛盾。空間分異、技術鴻溝與制度排斥的交互作用構成城鄉公共服務數字化轉型難以持續推進的內在機理，城鄉空間分異引發資源錯配并催生技術鴻溝，數字權力運行失衡反向加劇空間分異程度，制度的結構性排斥與路徑依賴固化了城鄉在空間資源與技術能力上的差距。破局的關鍵在于構建系統性治理路徑，通過物理空間調適促進數字基礎設施均衡布局，依托社會空間整合完善數字技術賦權體系，借助制度空間重構打破治理慣性與政策壁壘，實現技術賦能與制度變革的協同演化，推動城鄉融合發展。

［關鍵詞］數字化公共服務；城鄉融合發展；空間正義；非均衡性

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）03-0056-10

一、 數字技術為何難以消解城鄉公共服務的非均衡性困境？

城鄉公共服務的非均衡性供給是現代化進程中長期存在的結構性難題，數字技術的廣泛應用為破解這一難題提供了重要契機。然而，“數字賦能”也可能變為“數字負能”，如何破解這一悖論是推進城鄉公共服務數字化轉型的題中之義。

（一）傳統城鄉公共服務非均衡性困境根源

傳統城鄉二元結構不僅體現在地理空間上的物理區隔，更深層次地根植于制度設計的路徑依賴與社會關系的結構性排斥中［1］。一是資源配置不均衡。公共服務基礎設施的“中心—邊緣”布局模式塑造了城鄉之間服務水平的地理梯度差異。位于中心的城市憑借高位的行政權力與資源集聚優勢，可以持續吸附優質的公共服務資源，逐漸形成城鄉公共服務空間分異的局面。空間上資源配置的失衡不僅表現為醫院、學校等實體機構的分布差異，更延伸至交通網絡、移動通信基站等支撐性系統設施的覆蓋斷層。二是制度割裂。城鄉二元的戶籍制度、財政分配規則與治理權限劃分，將公民享受公共服務的權益異化為身份附屬品［2］。以社會保障體系為例，與戶籍屬性關聯的福利配給機制，實質上構建了制度化的排斥框架，使跨地區流動的群體陷入制度性懸浮困境。三是社會階層差距。城鄉群體之間差異化的社會資本存量和資源獲取能力，進一步加劇了公共服務享有權的實質性城鄉分化。信息數據傳播渠道的圈層化、社會關系網絡的封閉性及文化認知能力的代際傳遞等，使農村居民在公共服務獲取過程中遭遇諸多隱性的社會排斥。資源、制度與社會等多維約束的疊加，形成了傳統城鄉公共服務非均衡性的復雜根系。

（二） 數字“賦能”預期與數字“負能”悖論

隨著數字時代的不斷深化發展，技術賦能論者從“虛擬化”“重構性”“平等化”等維度構建數字時代城鄉公共服務的應然情景。一是數字技術通過構建虛擬空間消解物理空間的區隔，使遠程醫療、在線教育等新模式突破傳統公共服務供給的地理剛性約束，增加了邊緣地區居民獲得數字化公共服務的機會［3］。二是技術驅動的制度創新能夠突破傳統科層結構的路徑依賴，通過數據共享、流程再造與精準治理等方式重構公共服務供給規則，形成以需求為導向的服務適配機制［4］。三是數字平臺可以瓦解基于身份屬性的權利差異，通過公平的算法體系使個體在數字空間獲得平等的數字公民權益［5］。

然而，數字技術的介入非但未能消解傳統城鄉公共服務非均衡性困境，反而催生出技術鴻溝等新問題。在資源配置方面，城鄉數字基礎設施建設呈現明顯的擇優性分布特征，關鍵數字基礎設施的布局延續并強化了傳統城鄉二元結構，鄉村地區的網絡覆蓋密度與數據傳輸質量均存在顯著劣勢。數字基建的鴻溝也導致遠程醫療、智慧教育等技術解決方案在邊緣地區陷入有設備而無效能的實踐困境，形成技術賦能的“最后一公里”難題［6］。而制度領域的數字化轉型暴露更深層的結構性矛盾，即電子政務平臺的標準化設計往往忽視城鄉差異化的現實需求。在社會關系層面，數字技術對傳統社會關系的解構并未帶來預期的平等化效果，城鄉居民數字素養的差異、算法歧視的存在及平臺資本的壟斷，共同塑造了數字弱勢群體這一新興邊緣人群［7］。數字基建的分布差異制約技術應用的深度，而技術應用的局限性加劇制度排斥的強度，制度排斥進一步擴大社會群體間的數字能力鴻溝，三者相互交織促成“數字負能”結果。

為何被寄予重塑空間正義期待的數字化手段，反而成為城鄉公共服務再分異的催化劑？傳統分析范式將技術視為積極的工具變量［8］，或將制度變革與技術應用割裂討論［9］，顯然難以回應這一悖論。既有研究未能充分揭示數字技術如何嵌入并重塑城鄉關系的空間生產機制，忽視了技術應用與制度結構、社會關系之間的互構關系［10］。鑒于此，本文通過構建“空間－技術－制度”分析框架，嘗試回答：數字技術何以在特定空間生產邏輯中從“賦能”工具異化為“負能”誘因？城鄉數字化公共服務所面對的空間分異與技術鴻溝又是通過哪些機制產生交互影響？在此基礎上，揭示數字化轉型過程中城鄉公共服務非均衡性困境的生成邏輯并提出破解之道，為推動城鄉融合發展提供理論支持。

二、 “空間－技術－制度”：城鄉數字化公共服務的分析框架

（一）理論基礎

傳統“技術—制度”互構理論揭示了數字化轉型中技術創新與制度演化的雙向建構關系，強調制度框定技術應用邊界，而技術通過“創造性破壞”沖擊制度結構［11］。該理論能夠解釋數字化轉型中技術突破制度慣性的動力機制，以及制度約束技術擴散的辯證關系，為分析技術賦能與制度調適的互動過程提供理論參考［12］（P9-16）。但也存在局限：一方面，偏重技術系統與制度規則的雙向互動，未能揭示空間場域通過資源配置、權力關系和價值觀念等對互構過程的中介作用；另一方面，缺乏對空間正義性的價值評判，使研究停留于如何提升技術效能的表層討論，難以觸及數字化轉型中均衡價值如何實現的深層闡釋。

空間生產理論為彌補上述缺陷提供了切入點。該理論通過闡釋物理空間、社會空間與表征空間的三元辯證關系，揭示技術與制度互構的空間作用機制［13］（P31-36）。其中，物理空間承載著數字基礎設施的資源配置功能，直接制約技術賦能的物質基礎；社會空間映射制度規則的空間樣態，政府通過財政分配、權責劃分等結構性安排形塑技術應用的權力邊界；表征空間則通過城鄉二元體系，以技術媒介為載體影響數字化轉型的價值導向［14］。空間生產理論強調城鄉數字化公共服務差異的本質源于技術制度互構過程同空間生產邏輯的交互影響，揭示了技術突破制度約束的能力受制于物理空間的資源稟賦，制度創新的效能受限于社會空間的治理結構，而技術賦權的實際效用受到表征空間價值體系的影響。

空間正義理論進一步為城鄉公共服務數字化轉型提供了價值指引。該理論從價值批判維度切入，提出空間資源配置的公平性、空間權利的可及性與空間參與的主體性等原則，為技術制度互構與空間生產的動態關系提供價值導向［15］。在物理空間層面，正義原則要求消弭數字基礎設施的城鄉梯度差異，避免技術賦能受限于空間資源稟賦；在社會空間層面，主張破除制度性區隔對技術賦權的結構性約束，推動治理規則從城市本位轉向城鄉融合發展；在表征空間層面，強調解構技術媒介中的城鄉二元分割體系，重塑數字化轉型的價值理性［16］。該理論不僅彌補了傳統“技術—制度”互構理論缺乏價值約束的缺陷，更為空間生產邏輯的優化提供實踐指引，使研究從單純解釋城鄉數字化公共服務非均衡性何以產生，向探索其正義性如何實現深化。

（二）“空間－技術－制度”分析框架

城鄉數字化公共服務非均衡性困境并非單一要素作用的結果，而是空間、技術與制度要素在特定情境下相互交織的產物，空間制約技術部署，技術重塑資源分配，制度固化非均衡格局。一是我國城鄉數字化公共服務非均衡發展既源于地理空間上的資源集聚差異，也與數字技術應用水平、制度保障力度等密切相關。二是數字技術的普惠性特征與城鄉公共服務的均等化目標存在價值耦合，但同時技術賦能的實際效果受制于空間適配性與制度包容性。三是城鄉數字化公共服務本質上是一項系統性工程，既需要技術嵌入提升服務效率，也依賴空間優化縮小技術接入差距，更需制度創新破除體制機制障礙。因此，構建“空間－技術－制度”分析框架（見圖1），為理解城鄉數字化公共服務的內在復雜性提供指引。

第一，就空間維度而言，強調城鄉物理空間與數字空間的雙重屬性及其交互作用。城鄉物理空間的異質性決定了公共服務資源配置的初始差異，而數字空間通過虛擬鏈接與數據流動重塑了傳統空間邊界，形成虛實結合的新型空間形態。物理空間的異質性直接塑造公共服務資源的初始分配格局，地理區位、基礎設施分布和人口密度等條件決定了數字化資源的投入效益與覆蓋范圍。同時，數字空間通過虛擬鏈接打破地理邊界，重構城鄉資源流動的權力結構。城市憑借集中的數據要素主導規則制定與資源配置，鄉村則因技術能力薄弱陷入依附性地位，形成物理空間與數字空間疊加的新型不平等，治理需要同步優化物理空間與平衡數字權力。

第二，就技術維度而言，聚焦數字技術作為核心驅動力對城鄉公共服務供給模式的重構作用。數字技術不僅是工具性載體，更是嵌入社會關系的動態系統，其應用深度與廣度直接影響公共服務的可及性、公平性與效率性。在工具理性視角下，技術通過提升效率、優化流程和降低成本，能夠彌合城鄉公共服務鴻溝。但是，技術的實際應用受城鄉社會結構的深層制約，技術擴散的資本化傾向驅動資源向高回報率的城市集中，鄉村因市場失靈與政策缺位面臨技術下沉阻滯。技術設計往往忽視城鄉需求差異，數字素養鴻溝與場景適配不足加劇技術排斥。技術既可能成為賦能的工具，也可能因結構性排斥加劇城鄉技術能力分化。為此，需平衡技術效率追求與社會公平價值，推動技術適配城鄉多元需求。

第三，就制度維度而言，關注政策法規、治理機制與組織架構對技術應用與空間重構的引導與約束。傳統城鄉二元結構因路徑依賴難以適應數字化轉型，政策滯后導致數據確權、要素流動等關鍵規則缺失，制約鄉村資源價值轉化。同時，科層治理的碎片化導致制度協同效能不足，部門權責交叉與政策沖突削弱技術賦能與空間優化的實踐效果。制度維度的核心問題在于制度供給不足抬高技術應用門檻，技術排斥加劇空間分異，而空間分異又阻礙制度創新。破解這些難題，制度目標應由城鄉統籌轉向城鄉融合發展，制度設計需超越局部政策調整轉向系統性制度重構。

三、 城鄉數字化公共服務非均衡性困境的生成機理

空間分異、技術鴻溝與制度排斥等要素的動態演化關系，為破解城鄉數字化公共服務非均衡性困境提供思路。空間分異通過硬件資源條件的不均衡分布，為城鄉技術鴻溝的生成提供了“土壤”。權力失衡使技術鴻溝加劇空間分異，城鄉數字化公共服務的技術工具與規則設計普遍存在空間偏向性。傳統城鄉二元結構通過顯性政策與隱性認知固化了數字化公共服務非均衡格局。

（一） 資源錯配：空間分異形塑技術鴻溝

城鄉之間技術鴻溝的生成本質上是空間分異向技術領域的延伸，資源錯配使城鄉空間分異成為滋生技術排斥的“土壤”。當物理空間的非均衡性受資本尋優配置與行政資源配置慣性共同影響時，技術系統的接入、應用與迭代會深陷資源錯配的結構性陷阱。空間分異不僅構成技術資源初始分配的地理約束，更通過資本的空間選擇偏好與制度配置的空間慣性，將城鄉數字化公共服務的物理區隔轉變為系統性的技術排斥。

第一，城鄉空間分異構成技術資源配置的地理剛性約束。城市憑借資源集聚優勢及龐大的技術系統市場需求，催生出高密度布局的數字化公共服務基礎設施，而這些設施的正外部性進一步提升了硬件投入的邊際收益。資源集聚使城市技術生態在物理層面獲得優勢條件，其硬件覆蓋強度與服務質量形成對技術賦能的控制權［17］。反觀鄉村，其空間分散性導致技術基礎設施陷入雙重悖論。一是低人口密度與碎片化的地理形態大幅提升了單位空間的服務成本，使供給方采取最小化覆蓋策略，偏遠鄉村網絡信號不佳與硬件服務半徑不足成為常態。二是鄉村自然地理的異質性使標準化技術設備面臨適配失靈的可能，設備故障率與運維成本遠超城市同類系統。

第二，資本追求最優配置的邏輯加劇了城鄉空間分異狀態，導致技術資源錯配問題愈發嚴重。在收益最大化原則驅動下，資本往往對城鄉技術投資實施差異化的價值判定，即城市被視為“數據富礦”，其空間集聚性可降低技術擴散成本、縮短投資回報周期，因而更能吸引硬件升級、算法迭代與生態構建的全鏈條投入。而鄉村被視為“技術荒漠”，其空間分散性導致數據采集成本更高、商業模式模糊。即使資本以社會責任的名義進行象征性投入，也是通過硬件捐贈等方式支持鄉村的數字化公共服務發展，由于缺乏系統性底座設施和人力資源的支撐，導致出現有設備而無效能的結果。資本的空間選擇偏好不僅造成城鄉硬件資源的絕對落差，還通過技術研發的方向性偏移加劇能力分化［18］，表現為人工智能訓練數據大多集中于城市場景，物聯網系統通常以規模化生產為設計基準，而鄉村特殊的空間屬性往往被排除在技術系統的設計范疇外。

第三，行政系統的制度慣性將城鄉技術能力差異認定為資源錯配的依據。技術治理政策往往通過指標化考核如網絡覆蓋率、設備投放量等掩蓋空間異質性對技術效能的結構性影響。制度慣性會產生三個矛盾：一是基礎設施供給標準通常以城市需求為模板，忽視鄉村特殊場景的技術適配性要求；二是公共服務數字化改造以城市居民數字素養為基準，導致農村居民在操作與認證流程中面臨制度性排斥；三是技術應用評價體系以規模化效益為導向，使小農經濟與分散居住形態的技術需求缺乏政策適配性。更深層的矛盾在于空間分異本身被當作資源錯配的辯護話語［19］（P135-156）。政策制定者以“鄉村技術基礎薄弱”解釋數字化轉型滯后，實質是將空間分異的歷史性結果倒置為技術排斥的合理性依據。資源錯配從市場失靈行為轉變為治理秩序錯位，城鄉技術鴻溝獲得結構性再生的能力。

（二） 權力失衡：技術鴻溝加劇空間分異

技術鴻溝與空間分異之間并非單向度的因果關系，技術鴻溝也會成為重構空間秩序的誘因。城鄉技術能力的不對稱，通過算法規則、平臺治理與政策過程的影響，將物理空間的區隔轉變為制度性排斥。在城市，技術精英通過算法模型、平臺協議與數據產權等方式重構空間資源分配規則，使傳統地理分異升級為數字身份主導下的空間隔離。技術鴻溝在此過程中演變為對空間資源的占用方式，城市的數字擴張與鄉村的技術邊緣化構成空間分異的新形態，使城鄉數字化公共服務的非均衡性日益固化。

第一，算法系統的空間偏向性推動技術鴻溝向權力領域滲透。城市作為數據生產的主場域，其交通流量、消費行為、活動軌跡等場景構成算法訓練的基礎數據庫，而鄉村的分散居住形態與非標準化活動則容易被算法忽視。數據源的固有失衡，導致算法模型對城鄉場景的認知存在結構性偏差［20］。另外，電子政務系統往往依據城市居民的行為數據來優化服務流程，農村居民因操作步驟復雜導致政務系統使用率較低，被算法解讀為需求不足，進而觸發需要削減服務資源的指令。不合理的算法反饋將技術鴻溝轉化為政策合理性依據，使空間分異在技術理性的包裝下獲得制度合法性。

第二，數字平臺的技術規則設計暗含“城市中心主義”的傾向。在資源調度層面，平臺算法優先保障城市核心區的服務密度與響應速度，如物流平臺的智能分倉系統往往以城市消費數據來預測庫存，導致鄉村網點常因預測偏差陷入缺貨與滯銷的雙重困境。平臺的權力再生產還體現在對空間價值的定義權。比如，城市外賣騎手的軌跡數據被用于優化樓宇導航系統，其數據產權歸屬平臺；而鄉村特色作物的生長數據被電商平臺無償采集后，轉化為吸引城市消費者的營銷素材。不對稱的數據產權關系，使鄉村空間淪為數字平臺的“數據附庸”，其空間價值被技術規則剝離，異化為支撐城市數字經濟發展的“原材料”。

第三，技術鴻溝對政策系統具有反向塑造作用，使空間分異被固化。市級政府依托數字治理能力優勢，在政策競爭中形成顯性的數字政績。智慧城市項目通過實時交通監測、環境污染溯源等技術工具提升治理效能，這些顯性政績又轉化為上級財政支持的依據。相比之下，鄉村因技術工具缺失，其治理績效被迫依賴傳統人力管理，在“政治錦標賽”中被持續邊緣化［21］。技術鴻溝使政府將有限財政資源向城市技術項目傾斜，公共政策的城市偏向由此得到強化。另外，技術的標準化可能進一步壓縮鄉村的政策彈性。數字政務服務統一接入人臉識別和電子證照系統，鄉村老年人可能會因生物信息采集困難、智能手機持有率低等原因，退出線上辦理場景，技術對政策過程的影響使空間分異升級為結構性排斥。

（三） 制度排斥：路徑依賴固化城鄉空間與技術落差

城鄉數字化公共服務的技術鴻溝與空間分異，深受制度系統的影響［22］。制度慣性呈現的路徑依賴通過政策工具將空間排斥轉變為對技術權利的擠壓。制度分割、技術分化與空間固化的交互影響，使城鄉地理空間差異與技術資源差距在制度演進中互為因果，最終形成城鄉數字化公共服務的非均衡格局。

第一，城鄉技術分化的制度根源在于城鄉行政系統的分割。戶籍制度塑造的空間身份機制，在數字經濟時代演變為技術權利分配的基礎。城市居民憑借戶籍綁定的公共服務賬號，可無縫接入智慧醫療、在線教育等數字化服務；而農村居民因身份認證系統與屬地化管理原則的限制，在跨區域技術應用時頻繁遭遇數字身份失效的困境。更隱蔽的制度排斥發生在政策工具的創新過程中，城市新基建投資被納入戰略性新興產業政策，可享受稅收優惠；而鄉村數字化改造仍歸類于“三農”基礎設施建設，沿用傳統財政轉移支付體系［23］。制度分類的空間錯配，使技術資源配置的初始不平等不斷強化。

第二，在技術治理體系中，潛藏著根深蒂固的城市偏向性。政策制定者將技術先進性等同于城市的基本屬性，導致鄉村技術需求被系統性忽視。例如，遠程醫療系統通常依據城市三甲醫院的標準來設計，而鄉村常見病診療需求被壓縮為非典型場景；數字政務平臺往往優化城市的高頻事項辦理流程，卻忽視農村居民的剛性需求。認知偏差將技術方案的設計規則異化為空間排斥工具，使制度系統在追求技術正義的過程中不斷產生空間非正義。另外，技術評估體系的認知排斥更具隱蔽性。在萬物互聯指標導向下，政府將設備連接密度作為數字化水平的核心考核標準，鄉村在分散居住形態中盲目鋪設物聯網終端，導致出現許多閑置的技術設施。而真正影響農村居民技術獲得感的數字素養提升、本地化應用開發等需求，卻因難以量化考核被系統性過濾［24］。

第三，制度系統將空間分異固化為技術配置準則。城市技術試點經驗被提煉為標準化政策模板。智慧社區建設規范往往以城市商品房小區為藍本，卻要求鄉村散居村落也照搬智能門禁、智慧安防等技術方案；數字鄉村評價指標簡單移植城市網格化管理標準，導致傳統村落空間肌理遭受技術性破壞。不當的政策擴散機制，加劇了城鄉數字化公共服務的非均衡性［25］。更嚴重的路徑依賴源于制度反饋的扭曲，如農村電商因冷鏈物流缺失導致商品損耗率較高，政策系統不是反思基礎設施布局缺陷，而是將其歸因于農民數字技能不足，進而將資源轉向表面化的指導宣傳。制度的錯位響應，使真實的空間排斥問題被技術化簡，制度排斥本身卻很少受到關注。

四、 城鄉數字化公共服務非均衡性困境的破解之道

物理調適、社會整合與制度重構等多維度策略，為破解城鄉公共服務非均衡性困境提供了系統性治理路徑。物理空間調適消解了硬件基礎約束，通過基礎設施均衡布局與資源逆向補償機制等途徑弱化城鄉物質條件差異。社會空間整合矯正了制度偏向，重構技術規則設計的公平性，保障農村居民平等參與技術應用的權利。制度空間重構破除了價值固化的慣性，在制度設計上建立鄉村數字化公共服務權益保障體系。

（一） 物理空間調適：打破資源錯配困境

破解城鄉數字化公共服務的技術鴻溝與空間分異，需回歸空間正義的價值基點，重構技術資源配置的物質基礎。在進行物理空間調適時，通過空間再平衡策略打破城鄉數字化公共服務非均衡性的路徑慣性，將技術基礎設施的布局邏輯從效率優先轉為公平與效率的動態均衡。市級政府需超越傳統增量投入的模式，通過硬件均衡布局、資源逆向補償及數字空間重構等調適路徑，在空間維度重塑技術賦能的治理邏輯，打破資源錯配困境。

第一，基礎設施的物理空間重構，從中心化壟斷變為分布式嵌入。消解城鄉技術鴻溝的物質根源，首要任務是打破城鄉公共服務基礎設施的“中心—邊緣”空間格局。以空間正義為導向，推動技術硬件布局從城市集聚轉向城鄉梯度適配，建立從骨干網絡到次級節點再到終端覆蓋的多層分布式架構，通過邊緣計算節點下沉、微型數據中心建設等措施，將數據處理能力向鄉村空間延伸。根據鄉村地理特征定制技術設施，使硬件系統深度適配空間異質性。此外，市級政府可以將“技術可及性”指標納入績效考核［26］，對網絡延遲、數據可得性等隱性排斥實施行政問責；利用財政貼息、特許經營權置換等方式，激勵私營部門向低回報率區域投資，使5G基站建設成為市級政府空間責任劃分的一部分，讓數據中心的選址能兼顧算力需求與數字化公共服務均衡。

第二，建立逆向補償機制，破解空間資源被擠壓的困境。資源錯配的本質是空間異化導致弱勢區域的資源長期被優勢區域占用，需構建逆向補償機制來實現技術資源的跨空間再分配。市級政府可以依據鄉村地形復雜度、人口分散度等指標，對所轄地鄉村技術基建實施高于基準水平的傾斜性投資，還可以通過城鄉算力調配，將城市冗余的計算資源定向輸送至鄉村，建立數字技術轉移支付制度，將城市數字經濟稅收按比例反哺鄉村的數字化改造。此外，市級數據局等部門還可以運用GIS技術繪制城鄉數字設施熱力圖，對信號盲區、數據斷點實施動態監測，在此基礎上實施空間精準補償，使技術設施深度契合空間特質。

第三，構建共享生態的城鄉數字空間。物理空間調適的終極目標是構建城鄉數字化公共服務深度融合的共同體，通過虛擬與實體的空間交互，破除地理分割對技術資源的剛性約束。建立城鄉數字資源共享平臺，將城市過剩算力、閑置存儲資源與鄉村特色數據資產進行跨空間整合；推行數字孿生鄉村計劃，通過三維建模與物聯網感知，將分散的農田、民居接入統一數據中臺，使鄉村碎片化空間在虛擬層實現可計算化。通過這些實踐不僅能提升資源利用效率，還可以在數字空間重塑城鄉價值交換規則［27］。此外，數字空間重構的核心在于打破數據產權的空間壟斷，賦予鄉村集體對本土數據資源的收益分配權。在建立跨空間數據要素市場時，允許鄉村以數據資產入股城市技術項目，形成雙向賦能的資源循環模式。

第四，通過制度創新實現空間再平衡的治理轉型。物理空間調適的實現，最終依賴治理體系的空間再平衡。在制度層面，需要將空間正義納入技術治理的規則體系，在《國土空間規劃法》中補充數字基礎設施均衡布局相關條款。制定數字反哺條例，以法律形式固化逆向補償機制并通過重構技術標準制定程序。在治理工具維度，開發空間適配型的政策工具箱，對特殊空間單元實施技術應用幫扶政策，允許其突破通用標準采用定制化方案。重塑技術與空間的認知范式，認知轉型將催生具有空間包容性的技術倫理，使技術創新從追求普適效率轉向適配多元空間理性，從而在根源上遏制資源錯配現象。

（二） 社會空間整合：重構技術權力格局

社會空間整合的關鍵在于打破城市對技術系統的壟斷，直面技術規則背后的數字權力關系，通過數據權力重構、算法民主化等措施，將空間正義原則嵌入技術權力結構體系，使城鄉多元主體能夠共同締造數字權力格局。建構多元主體共治的技術規則生產秩序，通過程序正義的嵌入，使技術規則制定從封閉的技術精英決策轉向開放的民主協商。

第一，矯正算法系統的空間排斥性，重構數據采集與訓練的權力秩序。政府數據歸集部門建立空間平衡性的約束體系，在公共算法模型訓練中設定城鄉場景數據的最低比例閾值，并對數據標注環節實施空間均衡性審查。技術監管機構需開發算法空間審計工具，實時監測模型決策中的地理歧視傾向，進而將空間公平性從倫理倡導轉為技術系統的剛性參數。在算法設計準則中，模型需要具備空間異質性響應能力，如農村信貸風控模型需兼容適應農業生產的非連續現金流特征，而非簡單移植城市工薪階層的征信邏輯［28］；數字政務系統的流程設計應預留空間適配接口，允許鄉村地區依據本地居住形態調整身份驗證規則。

第二，打破技術標準的空間壟斷，重構標準制定的權力結構。在全國標準化技術委員會中，可以設立鄉村技術場景專業委員會為政府提供規范指引，將技術標準的空間包容性從道德呼吁升級為法定程序，進而遏制城市經驗對技術規則的隱性支配。另外，技術標準的空間適配要求同步開發城鄉差異化的實施工具。市級政府可以建立技術包容性認證體系，對進入鄉村市場的數字化產品實施空間適配改造。技術包容性認證結果可以與政府采購目錄、稅收優惠政策直接掛鉤，使企業將空間正義內化為技術研發的核心考量，將鄉村的特殊性從技術系統的排除對象轉變為創新驅動要素。

第三，數據權力的空間重置，明確鄉村空間的數據所有權。在立法層面，賦予農村集體經濟組織對本土數據資源的法定所有權。在互聯網平臺采集農田遙感數據時，需經村民代表大會授權并簽訂數據收益分成協議；在城市研究機構使用鄉村生物特征數據時，依據空間歸屬建立個體與集體的雙重知情同意機制，將數據產權從“誰采集誰擁有”的邏輯轉為“誰賦權誰受益”的空間正義邏輯。數據產權的實現需配套技術賦權工具，市級政府應主導建設城鄉數據共享平臺，通過區塊鏈技術實現數據流動的空間溯源。若鄉村生態監測數據被城市環保系統調用，智能合約自動將碳匯收益分配至對應村莊賬戶。農村居民健康數據若用于醫藥研發，其數據貢獻度應實時折算為醫保積分，農村居民成為數字價值鏈的平等參與者，從根本上瓦解技術鴻溝背后的空間非均衡邏輯。

（三）制度空間重構：矯正制度排斥慣性

破解城鄉數字化公共服務的技術鴻溝與空間分異，需要超越簡單的政策修補，直指制度設計的空間正義內核。制度空間重構的本質是通過改變價值認知與再造權力結構，將城鄉融合發展內化為技術治理的制度基因。這要求從政策框架的范式轉換、權益保障的體系化構建、公眾參與的認知重塑等維度實施制度創新，從根本上遏制“城市中心主義”對政策系統的價值壟斷，使鄉村數字化進程從被動適應的制度客體轉變為主動建構的制度主體。

第一，突破“城市中心主義”的技術治理范式，在制度設計層面確立空間正義的基本原則。在現有數字中國建設行動方案基礎上增設空間均衡發展專題，明確將城鄉數字化均衡系數納入市級政府績效考核體系，將空間正義從抽象價值轉化為可量化的政策參數，使技術資源配置突破城市優先的路徑依賴。更深層的制度重構在于建立差異化的技術治理框架。在《數字中國建設整體布局規劃》基礎上增加城鄉技術發展權清單，明確鄉村專屬技術權益，如規定城市智慧園區將部分算力資源定向支持鄉村特色產業的數字化轉型，在國家級人工智能開放平臺設立鄉村技術接口專區。通過立法確立技術適配優先原則，當城市技術方案與鄉村實際需求沖突時，啟動技術方案的空間適配改造程序，通過數字權力關系的空間重置，打破城市技術標準對制度設計的隱形支配。

第二，建立鄉村數字化公共服務權益保障體系，構建法律保障、技術適配與服務供給的三維支撐制度架構。在立法層面，出臺城鄉數字公共服務均等化條例，將數字化服務獲取權確立為城鄉居民的基本權益，規定市級以上政府設立數字權益保障辦公室。在技術標準上，制定鄉村技術接入的實施規范，政務服務平臺配載離線服務模塊、方言語音交互系統等鄉村適配功能，并將技術可及性作為公共服務招標的資質要求［29］。在服務供給維度，建立數字化公共服務負面清單制度，禁止城市專屬技術功能擠占鄉村基礎服務資源。建立數字服務容錯機制，允許鄉村在數字化轉型中保留非數字化服務通道，防止技術“激進主義”加劇制度排斥，通過彈性化制度設計為鄉村技術轉型提供制度緩沖空間。

第三，打破制度排斥的認知慣性，構建城鄉融合發展的參與式治理體系。治理重心要從消除物理空間的可見差異轉向化解制度空間的隱性排斥，從追求技術的普遍覆蓋轉向實現效能的實質均衡。在數字政策制定環節，建議各級人大數字經濟發展委員會中鄉村代表不得低于一定比例。推行技術方案共同生產機制，建議城市技術供應商在鄉村數字化項目中，與村民委員會組建聯合設計團隊，將地方性生產生活數據與行為習慣轉化為技術模型的訓練參數［30］。另外，在干部培訓體系中破除“城市中心主義”的認知定式，實施數字文化反哺工程，組織城市科技企業員工與鄉村技術員進行崗位互換，通過身體實踐打破技術認知的空間區隔，鼓勵城市工程師在田間地頭調試智慧農業傳感器、鄉村技術員在城市數據中心參與算法訓練。

收稿日期：2025-04-06

作者簡介：曹海軍（1975-），男，東北大學國家治理研究院院長，文法學院長聘教授，博士生導師，遼寧沈陽110000；沈博仟（2001-），男，東北大學文法學院博士生，遼寧沈陽110000

＊本文為國家社會科學基金重點項目“差序格局下市域社會治理現代化的縱向協同機制創新研究”（批準號23AZZ005）的階段性研究成果。

參考文獻：

［1］李燕凌，高猛.農村公共服務高質量發展：結構視域、內在邏輯與現實進路［J］.行政論壇，2021，（1）.

［2］何繼新，鄭沛琪，孟依浩.“數智化公共服務平臺”供給生態圈建構邏輯及協同路徑［J］.中共天津市委黨校學報，2023，（1）.

［3］許丹.從“失衡”邁向“適配”：鄉村治理數字化轉型的適應性風險及紓解路徑［J］.政治學研究，2024，（2）.

［4］曹海軍，沈博仟.“楓橋經驗”數智創新：技術平臺與群眾路線的融合機制研究——以Y市“政務熱線+網格”模式為例［J］.河南社會科學，2024，（6）.

［5］馬懷德，王曉淑.數字平臺參與政府治理的正當性及其實現路徑［J］.治理研究，2024，（6）.

［6］張杰，孔心敏.數字基建對城鄉基本公共服務均等化的影響研究——來自“寬帶中國”準自然實驗的證據［J］.管理學刊，2024，（4）.

［7］王張華，朱柳.“數字弱勢群體”社會融入：內涵表征、現實困境與實現路徑［J］.電子政務，2023，（11）.

［8］孟天廣.政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動［J］.治理研究，2021，（1）.

［9］陳振明，張樹全.技術與制度互構關系轉換及其對公共治理的影響［J］.公共管理學報，2023，（4）.

［10］Rana Tassabehji，Ray Hackney，Takao Maruyama.Evaluating Digital Public Services：A Contingency Value Approach Within Three Exemplar Developing Countries［J］.Information Technologyamp;People，2019，（4）.

［11］康偉，周潤，曹太鑫.“技術-制度”互構視角下基層數字形式主義的敏捷治理——基于廣東省佛山市X區填表報數系統的案例研究［J］.中國行政管理，2024，（7）.

［12］［美］簡·E.芳汀.構建虛擬政府：信息技術與制度創新［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.

［13］Shields R.Lefebvre.Love， and Struggle： Spatial Dialectics［M］.Psychology Press，1999.

［14］張佳.大衛·哈維的空間正義思想探析［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2015，（1）.

［15］李秀玲.空間正義理論的基礎與建構——試析愛德華·索亞的空間正義思想［J］.馬克思主義與現實，2014，（3）.

［16］周尚君，羅有成.數字正義論：理論內涵與實踐機制［J］.社會科學，2022，（6）.

［17］史新杰，崔柳，傅昌鑾.數字技術助推城鄉公共服務均等化：作用機理與實踐邏輯［J］.治理研究，2023，（2）.

［18］張杰，孔心敏.數字基建對城鄉基本公共服務均等化的影響研究——來自“寬帶中國”準自然實驗的證據［J］.管理學刊，2024，（4）.

［19］Juliane Jarke.Co-Creating Digital Public Services for an Ageing Society：Evidence for User-Centric Design［M］.Springer，2020.

［20］張紅春，宋洪.從排斥到包容公眾：參與式政府算法治理的邏輯與進路［J］.貴州大學學報（社會科學版），2023，（2）.

［21］金江峰.服務下鄉背景下的基層“治理錦標賽”及其后果［J］.中國農村觀察，2019，（2）.

［22］謝璐，韓文龍.數字技術和數字經濟助力城鄉融合發展的理論邏輯與實現路徑［J］.農業經濟問題，2022，（11）.

［23］付建軍.城市基層公共服務數字化供給的內在張力與調適路徑——基于場景視角的討論［J］.上海行政學院學報，2023，（6）.

［24］趙萬里，高芙蓉.鄉村振興戰略中的信息化建設及其需求側轉向［J］.江蘇行政學院學報，2019，（2）.

［25］謝秋山，陳世香.中西部農村公共服務數字化轉型面臨的挑戰及其應對［J］.電子政務，2021，（8）.

［26］田野，葉依婷，黃進，等.數字經濟驅動鄉村產業振興的內在機理及實證檢驗——基于城鄉融合發展的中介效應［J］.農業經濟問題，2022，（10）.

［27］殷浩棟，霍鵬，汪三貴.農業農村數字化轉型：現實表征、影響機理與推進策略［J］.改革，2020，（12）.

［28］張欣.算法公平的類型構建與制度實現［J］.中外法學，2024，（4）.

［29］Ines Mergel，Noella Edelmann，Nathalie Haug. Defining Digital Transformation：From Expert Interviews［J］.Government Information Quarterly，2019，（4）.

［30］黃永春，宮尚俊，鄒晨，等.數字經濟、要素配置效率與城鄉融合發展［J］.中國人口·資源與環境，2022，（10）.

責任編輯：陳麗

The Generation Mechanism and Solution to the Non-Equilibrium Dilemma of Urban and Rural Digital Public Services

——Based on the Analytical Framework of “Space-Technology-System”

Cao Haijun， Shen Boqian

Abstract：

The non-equilibrium dilemma of urban and rural digital public services reflects the deep contradiction between the vision of technology empowerment and the reality of technology gap.

The interaction of spatial differentiation， technology gap and institutional exclusion constitutes the internal mechanism that it is difficult to continuously promote the digital transformation of urban and rural public services. The spatial differentiation between urban and rural areas leads to resource mismatch and technology gap， and the imbalance of digital power operation intensifies the degree of spatial differentiation， while the structural exclusion and path dependence of the system further solidify the gap between urban and rural areas in spatial resources and technological capabilities.

The key to breaking the situation lies in building a systematic governance path， promoting the balanced layout of digital infrastructure through the adjustment of physical space， improving the digital technology empowerment system by relying on the integration of social space， and breaking the governance inertia and policy barriers through the reconstruction of institutional space， thus realizing the coordinated evolution of technology empowerment and institutional reform， and promoting the integrated development of urban and rural areas.

Key words：

digital public service， urban and rural integration development， spatial justice， non-equilibrium