“反制”形式主義：基層運行何以從規制驅動到績效驅動?

［摘要］組織的層級結構體系及其運行方式從根本上影響基層行動的邏輯與效果，基層形式主義的發生與科層情境中的“規制”作用密切相關。信任缺失、命令式協商與反饋不足的層級關系，導致規則數量的繁殖增生、規范尺度的無限精細及規束強度的硬性提升，形成“規制驅動”，規制驅動促使避責優先的動機異化、照章辦事的策略僵化、形式達成的效果虛化等行為邏輯的生成并致使基層形式主義發生。要建立層級間良性互動關系，讓規制設置關懷基層、規制運行軟化柔和、規制調節聚焦結果，促使規制驅動轉變為“績效驅動”，通過縮減數量、放寬尺度與軟化強度的“反制”努力來矯正形式主義，以行為目標對準結果績效、行為方式錨定結果績效、行為檢驗落實結果績效，最終實現基層的實效運轉。

［關鍵詞］基層治理；形式主義；規制驅動；績效驅動

中圖分類號：D630；D261.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）03-0075-11

一、問題提出

科層場景遵循“上級發出指令—基層接收執行”的一般性運行邏輯，上級設定的各類規制，是基層治理面臨的基本情境，更是影響基層行為主體行動邏輯的關鍵因素，從根本上影響基層治理的活力和效能。作為現代社會治理的一種重要工具，規制是政府為了保障工作有序開展、政策順利執行而制定的標準和措施，旨在為特定行為提供特定的規范與準繩。合理的規章制度是基層有序有效運行的關鍵，但層層加碼的規章和過度規范導致基層工作重心偏離預期的實質性績效，即規制本是工具手段，卻被置于績效的“目標”之上，形成了規制與績效本末倒置的現象。近年來，基層面臨較為突出的形式主義困擾，究其根源，與“規制”問題有著密不可分的關聯。有必要深挖基層形式主義痼疾背后的規制驅動邏輯，深入探究規制驅動如何異化并造成了基層形式主義。

以“規制”為研究切口，需明確規制的屬性與功能、規制驅動何以引發基層形式主義這兩大基本問題。按照規制領域的不同，可以將規制分為經濟性規制、社會性規制和政府自身的規制三類［1］，而與本研究相關的是第三種類型，即政府自身用來規范控制自我運行的工具。規制是政府正式制定的管理規章和法律制度，是組織得以建立和有效運轉的基礎要素。對科層制組織而言，下級按照上級規定來行事是基本規則，即政令的實施以上級出臺的法律、規章、制度為標準，組織成員的行為必須遵從上級制定的各項規章制度。奧斯本的企業家政府理論認為規制尺度與數量是組織僵化的重要成因，并提倡政府行為主體的角色定位轉變，從規制的制定者和執行者轉變為注重質量和效率的掌舵者［2］（P1，72）。李普斯基的街頭官僚理論將規制作為指導街頭官僚的行動清單和行為標準，同時安全和自我保護的需要促使基層工作人員在照章辦事的邏輯中尋求免責［3］。也有學者從作用維度來定義規制，指出規制在不同的制度環境下重塑集體行動的行為邏輯［4］。不同學者對規制作出了不同的界定，但都反映了規制與層級關系之間的密切關系，即發生在科層情境中上級對下級作出的規定和制約。規制驅動何以引發基層形式主義？過往研究主要集中在科層體系中規制對組織架構的作用、對基層行為主體影響兩個維度。

在第一個維度的研究中，規制對組織架構作用的分析主要是從上下級所處的科層場景出發。出于層級鏈條的傳導損耗，上級對基層的監督和控制力并不完全充分，而且基層直面動態、復雜、多樣的服務對象，需設定規制以確保基層規則化、責任化、公平化地處理工作，減少基層工作中不確定因素，因此基于維護科層結構的穩定性和基層工作的公平性，上級政府往往通過建立規章、設定規則來規制基層工作［5］，但這也使基層工作者易形成規則依賴意識，從而使基層形式主義的生成有了可能。從官僚制組織運行體制考察，運作機制是嚴格按照規制辦事，規制是整個科層結構運行的重要因素，協調資源合理配置和監督約束行政行為，規范了組織各要素的穩定性，保證了組織的效率和業績水平［6］，但隨著規制經歷了從無到有、從簡到繁的變化過程，產生繁文縟節，則嚴重抑制了基層工作人員的自主精神，使組織陷入僵化狀態，最終發展成形式主義，官僚制是形式主義誕生的“溫床”，而過度規制則是形式主義存在的物質載體［7］。

在第二個維度的研究中，規制對基層行為主體影響的分析聚焦于基層行動邏輯的闡釋。在行為動機上，基層執行上級制定的規則是職責所在，即便出于“不出事”的心態，遵從規則更是避責的“明智之舉”，因此基層往往選擇躲在規則的“保護傘”下，秉承嚴守規則與照章辦事之道［8］。在行為策略上，上級規制一旦超出既定的規范限度，基層的行為就易被規章制度所束縛，不能切實結合實際情況積極落實上級的目標要求，會抱有應付了事、尋求免責的工作心態，偏離原本的職責使命，選擇照抄照搬、對標對表、照章辦事的工作方式［9］。在某種程度上，基層出現形式主義的工作方式的根源，來自管多管嚴的過度規制。在行為效果上，規制建立的初衷是保證整個組織有效運轉，使組織的管理行為有章可循，避免個人意志的隨意性，而基層運行出現形式主義、效率低下的問題，意味著基層行為邏輯變成了“以規則為本”而非“以結果為本”，最終使形式主義侵吞了實際績效［10］（P42）。此外，規制的合理性是激發基層工作人員動力的關鍵因素［2］（P76），但過細過密的規制造成了基層的使命感、責任感、卓越感缺乏，引發基層目標混亂、結構臃腫、偏離實效、形式主義增生等多重困境［2］（P96）。

當前不乏對“規制”引發基層形式主義的研究，但仍存在較為明顯的限度：現有研究多從宏觀上發現規制對基層行為主體的大致影響，缺乏對規制生成運行整個邏輯過程的深入分析，也未從學理層面具體揭示諸如規制簡約與繁瑣、粗略與精細、柔性與剛性的動態變化及其影響機理，未體現有關規制的系統性分析框架，缺乏關于規制對基層行為作用的過程闡釋。鑒于此，本文以規制為切口，通過“什么影響規制”的前置條件與“規制影響什么”的剖析，在梳理科層關系的理論基礎上，搭建“關系—規制—行為”的分析框架，圍繞“規制”的尺度、強度、數量三個內在特征，闡明規制驅動下基層形式主義的發生機理與過程，從根本上推動基層運行邏輯從規制驅動到績效驅動的轉變。

二、理論基礎與分析框架

科層制理論是一種關于大規模組織結構與管理的理論，揭示了科層制在組織結構、運行機制和功

能發揮等方面的性質特征，對于理解現代組織運行具有重要意義。科層制在組織結構、合法性基礎和運行原則等方面均涉及規制問題，科層制的運行邏輯與規制特性高度契合，因此可根據科層制理論對規制問題進行溯源性深入分析。科層制是等級化的組織結構，通過清晰的權責分工和層級鏈條，為規制實施提供了穩定的制度載體；科層制的合法性源于法理型權威，依賴成文規范和標準化流程，使規制擺脫了個人意志的影響，組織內成員對規則和程序本身服從，而非對個人或傳統忠誠；科層制通過專業化、程序化和文書化的運行原則，確保規制的效率與可控性。

在研究作為理解基層運行邏輯關鍵要素的規制時，可將其置于更廣闊的科層場景中探究，分析科層場景下規制的產生、運行與作用。一是科層制的基本特征是“層級節制”，作為一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，將職位按照權力等級組織起來，形成統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織［11］（P28）。因層級節制的存在，基層服從上級，上級對基層的規制有了實施的可能，基層對上級的規制有了遵從的約束。二是科層制強調“建章立制”，為保障組織工作的整體性和明確性，建立依規辦事的運作機制，防范組織運行的雜亂無章、人員工作的隨心所欲。因科層制的依規運行機制，可保障組織的合理性、合法性、穩定性和連續性，上級對基層的規制有了建立的需求、基層對上級的規制有了遵從的意義。三是科層制排斥個人情感等非理性因素，重視管理工作的非人格化，追求理性和效率，要求組織成員的行為嚴格按照既定的規制，遵從績效理性以達成任務目標。正因為科層制的非人格化管理，基層的行為才會緊密圍繞規制而發生，在既定的職位行使自身職權，公私事務界限明確、公務關系對事而非對人。可以說，科層制將效率最大化作為組織運行的根本追求，為理想的組織運行指明了方向和路徑，但也存在缺陷與不足，如過于強調層級節制而忽視基層的主動性，過于遵守規章制度而缺乏應變與彈性，過于重視非人格化而忽略心理需求與情感紐帶，造成受科層制層級關系、依規運行與非人格化影響的規制產生、運行與行為作用也存在偏差異化的可能，以至于出現了基層形式主義困局。

就科層組織運行的基本邏輯而言，科層情境中的層級關系是各項組織規制得以生成和作用的場景，而規制一旦形成便成為組織行為的影響力量，作為關鍵性驅動要素塑造成員行為意圖、方式和結果，即以規制為核心要點看，“關系”影響“規制”，“規制”作用“行為”。據此，以科層情境中的層級關系為起始點，以規制特征為聚焦點，以基層的行為選擇為落腳點，可構建“關系—規制—行為”三維框架，深入分析科層制下規制要素和基層形式主義“產生—矯治”的邏輯關聯，集中體現為關系對規制的形塑作用及規制對行為的驅動作用（見圖1）。具體來說，層級關系、規制特征與行為選擇的三維關系集中體現為一種“線性發展”且“環環相扣”的邏輯。層級關系中的信任機制、協商機制、反饋機制提供了特定的情境因素，可直觀細致地反映上級和基層間的互動狀態，形塑規制的具體特征，進而影響基層的行為選擇，即上級和基層處于何種關系狀態、互動方式狀態及反饋狀態，直接影響上級對基層規制的數量、尺度及強度，而特定的規制狀態又對基層的行為動機、策略及效果產生連鎖反應。

（一）層級關系：上下級互動對規制的形塑效應

層級關系對規制具有形塑作用，上下級之間的層級互動影響規制的具體形式與作用路徑。將層級關系在科層場景中具象化，聚焦于信任機制、協商機制、反饋機制來探究上下級間的互動方式，可更細致地呈現層級關系對規制的形塑效應。

第一，信任機制是建立協商機制和反饋機制的前提，是上級和基層溝通協作的基礎，層級之間的互動關系圍繞信任機制而建立。從組織中的整體關系狀態來看，在基層運行過程中，上級和基層的信任基礎是按照既定的規制來行事。對于上級而言，獲得基層的信任源于規制給基層帶來的實效；對于基層而言，獲得上級的信任則源于完成規制的目標任務。信任和規制的關系是組織中層級互動的底層邏輯。

第二，協商機制是上級和基層圍繞共同的工作目標所形成的溝通機制，其依賴信任機制的建立，能夠有效避免上級和基層對于規制的認知沖突。上級和基層之間的規制訂立與執行以基層治理實效為共同行動目標，行動共識是構建協商機制的基本要素，受層級之間權責對等、信息對稱、責任共擔三方面影響。一是權責對等是確保層級關系有效運行的核心原則，通過明確界定各層級的權力邊界與責任范圍，強化了組織結構的穩定性與可控性，是上級和基層達成行動共識、構建協商機制的前提。二是信息對稱性影響共識目標的達成，信息對稱使層級之間互相了解，上級掌握基層實際運行狀況和效果，基層也能夠向上溝通，而信息不對稱是影響基層行為動機選擇性執行的重要因素之一。三是責任共擔塑造了上級和基層的目標共識，在責任共擔的情況下層級一體，基層政府的治理效果也是上級政府的政績，只有上下級行為主體的動機一致，才能順利進行組織的溝通協商［12］。

第三，反饋機制的健全有效有利于使基層治理效果與上級預期目標保持一致。反饋機制是系統的輸出結果返回到輸入端并以特定方式改變輸入，進而影響規制功能過程以達到預期目標。根據反饋的方向路徑可分為正向反饋和逆向反饋，正向反饋以上級主體為反饋對象，通過反饋過程建立基層與上級的聯系，基層可向上級反饋實際運行中的問題，上級可密切掌握基層行為動機和行為方式，分門別類地開展對基層的管理和指導；逆向反饋則以基層行為主體為反饋對象，上級可向基層進行糾正整改，對基層出現的問題進行分析并提出相應的糾正措施［13］。

（二）規制狀況：數量、尺度與強度的差異類型

規制作為研究基層形式主義的切入視角及鏈接關系、行為的邏輯節點，需進一步從屬性和類型上進行解構分析。提取“數量”“尺度”“強度”三個維度，并相應進行“簡與繁”“粗與細”“柔與剛”的差異性解析，對規制及其作用方式從不同維度、不同層面進行透視分析。一是從數量方面看，“簡”對應“繁”，上級對基層的規制經歷從少到多的過程，反映的是“規?！币饬x的區分。在依規運行的組織體系中，合理掌控規制的數量，既能讓組織體系按照規制有序運行，防范組織混亂問題的發生，又能警惕規制的無限增生而帶來的繁文縟節問題。二是從尺度方面看，“粗”對應“細”，在基層治理過程中，粗略規制是指上級對基層的規制要求是方向性、原則性的，精細規制對應明確性、具體性的要求，反映的是“寬嚴”意義的區分。在依規運行的組織體系中，合理把握規制的尺度，使規制既能通過明確要求而確保工作的一致與清晰，同時適度寬泛的規制尺度又能增添上級對基層行為的包容性，讓基層可據實情對模糊性原則進行具化處理。三是從強度方面看，“柔”與“剛”相對應，在基層運行中，柔性規制是指上級對基層約束的靈活性，而剛性規制對應強制性，反映的是“程度”意義的區分。在依規運行的組織體系中，合理控制規制的強度，使規制既能對組織行為起規范和約束作用，保障職權的依法依規行使，又留有一定柔性空間，推動基層的靈活變通。因此，在科層制的理想狀態下，促使依規運行朝著規制數量適中、規制尺度得當、規制強度適宜的方向發展，但層級節制擴張、層級關系惡化等弊端會造成規制功能的異化，這就為形式主義的滋生埋下伏筆。

（三）行為選擇：基層行為發生的邏輯過程

在明確層級互動關系、規制狀況類型的基礎上，探究層級關系所影響的規制類型產生了何樣的基層行為選擇，重在分析規制對基層行為的作用?；鶎有袨檫x擇的分析要點在于其受到何種“驅動”，即從動機產生、策略建構到效果顯現的邏輯過程。一是基層行為動機是基層工作人員執行任務的內在動力，在規制驅動的基層治理中，基層行為動機不是隨意生成的，而是受規制數量、尺度、強度影響，隨著后者的調節變化而動態發展?；鶎訉τ谝幹频某休d與接受存在一定閾值，當過度規制發生時，出于非人格化的行為導向，基層的行為動機易從按照規制主動作為轉向被動應對規制異化，初始行為動機被規制手段所替代；當規制在閾值內變化調整時，動機沿著合理路線發展，基層不僅能夠完成既定目標，還能激活創造性執行動力。二是基層行為策略是動機產生后的選擇結果，行為動機直接影響基層選擇何種策略方式來達到目標。在動機確定的基礎上，理想狀態是基層工作人員按照規章制度與正式文件處理事務而不摻雜個人情感偏好，呈現嚴密構造下的理性策略，而事實狀態與理性存在偏差，基層工作人員也并非能做到完全的非人格化，現實情況往往會依據制度環境與資源稟賦構建差異化的策略方法［14］，在制度遵從與實踐變通之間動態調適。三是基層行為效果是行為動機和策略的直接反映，也是最終體現。作為治理閉環的終端輸出，行為效果兼具顯性表征與隱性價值雙重屬性，兩重屬性契合一致，才能真正取得實質行為效果，內外不統一會帶來虛化的形式效果。

三、規制驅動：基層形式主義的生成邏輯

科層組織的層級節制是規制實施的結構性載體，本質在于上下級之間的等級化互動關系，而這種互動關系的方式是誘發基層形式主義問題的源頭。由于科層場景中“上下分層、左右分科”的組織架構，上下級關系狀態呈現層級分明、等級互動的核心特征。該互動關系強調等級化，上級掌握主導性話語權和控制權，基層對上級主要是負責和服從的關系，致使上下級存在權責不對等、信息不對稱的風險，進而失去相互信任、雙向協商、積極反饋的基礎，造成上級對基層過細、剛性、過密的規制狀況，誘發了基層治理的規制驅動，以致依規運行的手段與績效目標本末倒置，規制作用的非人格化壓制了基層行為的積極性、創造性，人成為“機器化”科層的附屬品，最終的結果是基層行為被規制所異化。整個邏輯過程凸顯科層制下“規制驅動的生成”與“規制驅動的影響”兩個關鍵點?；鶎有袨槿∠虮豢茖又七@一“巨大的牢籠”所束縛，產生了基層形式主義困局（見圖2）。

（一）層級關系何以引致規制驅動

層級節制體現為等級結構和節制關系。等級結構意味著組織被劃分為若干層級，各層級所擁有的權力按等級劃分；節制關系表明上級對下級有指揮權、監督權和問責權，下級需服從上級命令并匯報工作，等級結構與節制關系引致規制驅動。

第一，信任匱乏引致規制的過細化控制。信任機制是層級互動的前提，層級間的信任關系直接影響上級對基層的控制方式。層級節制的結構狀態需要信任，以容留上級給予基層的自主空間并消解基層對上級干預的抵觸，而在層級信任式微的狀態下，上級為消解基層行為及其效果的不確定性風險，往往會對標準化流程與量化指標進行“過細”使用，即通過不斷的分解與細化規章制度來保證對基層行為的充分了解與掌控，不斷擠壓基層治理的空間，用過細規制的方式將基層套牢。面對上級的不信任與事無巨細的控制，基層無法根據實際情況進行反饋，進一步加劇了層級不信任狀態，陷入“信任匱乏—規制過細”的惡性閉環。

第二，命令式協商引致規制的剛性化運行。上令下行是層級互動的基本方式，協商機制是層級互動的重要補充方式，它影響著上級和基層的互動在“命令”和“商量”方式之間的尺度。當互動方式是命令式協商時，上級對規制的制定、執行掌握絕對的主導權，位于科層體系“末端”的基層跟上級討價協商的話語權十分有限，規制在層級間呈現顯著的剛性運行特點，同時基層對規制的認知也會產生偏差，進而對上級的規制要求絕對服從，對上級的規制機械化執行，而不是結合實際情況。

第三，反饋不足引致規制的過密化調節。反饋機制是層級良性互動的保證，層級節制需要反饋機制來保障信息的傳達暢通與規制的靈活變通，而反饋的匱乏導致了信息梗阻與規制調節的過密化。一是反饋渠道不暢容易催生上級對基層執行的風險想象，基于“最劣情境假設”而無限密集化規制，以期涵蓋所有潛在風險點。二是當層級間的反饋機制運行不暢，正常反饋機制中斷梗阻，上級無法對既有規制漸進優化，只能以疊加新規的方式應對暴露的問題，導致規制陷入“修補式膨脹”。三是對基層來說，主動反饋機制的匱乏削弱了其向上反饋的能力，反過來促使上級更依賴規制的密集化來維持對基層的控制，形成規制增生的惡性循環。

（二）規制驅動以何影響基層的行為邏輯

依規辦事的運行機制能夠規范組織成員的行為，使其在規定框架內行動，明確了誰來做、何時做、如何做等一系列要求，有助于提升整個組織體系的規范性與一致性，但也給行為戴上了“枷鎖”，過密過細的剛性規制手段成為行為的束縛。

第一，過密的規制手段造成規則數量的繁殖增生。在規則繁瑣的狀態中，上級壓縮了基層的治理空間，限制了基層治理的自主權，注重以規則、規范、流程為重心的“過程”導向來保證治理意圖的貫徹，因而不斷增加規制數量，甚至擴張“不必要”的流程和規則、注重非必要的細枝末節。對基層而言，規則繁瑣化的狀態趨勢，使其在諸多條件限制下難有做出“實績”的自主權力與發展空間，繁雜的規則讓基層感到規制的束縛和壓抑，抑制了基層工作的積極性和創造力。面對層層規制負擔，基層逐漸滋生責任規避、照章辦事的消極心態，傾向于“依規照做”“表面文章”，注重滿足上級的規制要求，忽略實際的治理成效。

第二，過細的規制手段造成規范尺度的無限精細。上級強調規制尺度的規范化和標準化，本是加強科學管理、推進工作提質增效的重要手段，但超出限度的精細管理，明確規定基層必須做什么，以及在什么時候、以什么方式去完成，嚴重壓縮了基層的自主空間。在“精細”規范下，基層行為邏輯被“細致”規制所掣肘，“越來越細”的規制演化為繁文縟節，“過度精密”的要求成為行動桎梏，壓制了基層工作人員的工作積極性和創造性，出現“寧可不做事、也不要出事”的消極保守心態，規制細化到各項指標，基層的行為選擇被過細的指標要求牽引前行，減弱了基層政策執行過程中的可行、適應、包容與自主。

第三，剛性的規制運行造成規束強度的硬性提升。過于強調規制的控制強度，將基層自愿服從變為被迫服從，使基層在規制制定中處于被動從屬地位，基層行為取向由“為民服務”蛻變為“迎合唯上”，只關注上級的規制要求，忽略工作質量和效果。在強硬的規制約束下，基層沒有魄力去創新實踐，難有勇氣抵制不合理的規制要求。

（三）基層形式化規制執行何以發生

非人格化的組織管理意味著基層的行為選擇排斥非理性因素，遵照規制的理性要求，而現實情況與非人格化的組織管理規則難以完全契合，在過密過細剛性的規制要求下，受復雜多變的社會情境、基層工作人員非理性因素影響的基層行為就會出現形式化規制執行的可能。

第一，避責優先的動機異化。在過度規制下，基層行為受到制約，行為動機從目標導向轉向程序導向，形成避責型動機取向，動機的出發點是遵從規制以避責而非辦理實事獲成效。過密過細且剛性的規則給予基層狹小的自主行動空間，基層被迫將“自我保護”置于目標效果之上，形成“避責即生存”的理性選擇邏輯，將有限精力和資源投入規制執行的形式化努力中，而非解決實際問題，通過臺賬填錄、會議留痕等符號化操作完成考核要求，通過虛報目標、打造亮點來避免上級問責。這不僅消解了基層治理的核心使命，更導致治理實踐偏離行為的價值錨點，背離了為民服務的動機取向。

第二，照章辦事的策略僵化。照章辦事本是體現程序合規合法的重要原則，但一味刻板執行，照章辦事就會脫離基層的治理實踐?；鶎拥淖杂刹昧繖啾灰幷轮贫人鼟?、限制，在治理實踐中喪失主體性意識與問題性導向，基層治理的靈活性和適應性被僵化的策略嚴重消磨。在非人格化的管理機制下，基層的策略少有選擇變通的余地，既定的規范、固有的規章、冷漠的規則，忽視了基層的實際場景與工作人員的內心需求，繁文縟節壓制基層運行的靈活性，照章辦事高于在地化實踐，基層的行為策略變得消極與僵化。

第三，形式達成的效果虛化。在規制驅動的限制下，基層出現目標懸浮、程序空轉問題，基層治理效果陷入虛假性落實的困境。一是過度規制倒置了政策目標與治理效果，表面合規性重于實質達成性，以致出現“高投入產出—低實效回報”的空洞性落實。二是出于自身能力不足與客觀條件的限制，基層并不完全掌握支撐規制落地的資源，形成“資源不足—規制過多”的難題，程序空轉卻不能取得實質性的落地效果，基層的任務達成更多是形式性呈現、表面性文章。

四、績效驅動：基層形式主義的反制理路

基層形式主義的生成根源于規制驅動的異化，為使基層治理運行真正回歸實效，要在保證必要規制規范性的前提下，匡正上級過度規制，通過“反制”——反對過度規制，使基層行為邏輯由規制驅動轉向績效驅動。績效是最終追求的價值效果，是符合目標的結果，是借助規制手段達成的有效治理，是手段服務目標與結果的正確走向。矯正過度規制、實現績效驅動是防治基層形式主義的重要理路（見圖3）。

（一）層級關系的良性互動

層級關系的良性互動在于層級節制的合理狀態，既要發揮組織層級指揮統一、上令下行的高效率優勢，又要防范層級節制過于絕對而造成規制的刻板與剛性，以信任機制填充上級與基層的溝通縫隙，以協商機制軟化上級對基層的剛性指導，以反饋機制擴張上級與基層的交流空間，將良性的層級關系作為反制的前提，為績效驅動的生成與運用奠定基礎。

第一，構建信任機制，讓規制設置關懷基層。過密規制映射出上級不信任下級的狀態，而規則的有效性是建立在基層的充分理解、接受和支持基礎上。因此，構建雙向的信任機制、圍繞規制形成上下級之間緊密聯結的互動關系。一是重視培育上級與基層的合作關系。上級注重打造與下級積極溝通的良好氛圍，給予基層足夠的信任和尊重空間，激發基層工作人員的工作熱情和積極性，在規制設置上不再以上級命令為單一依據，尊重基層能動性的發揮，形成“自上而下”規制設置與“自下而上”規制調節的并行路徑。二是扭轉基層在治理工作中的被動、從屬地位。改變上下級單一方向話語模式，使上級與基層可就規制設置達成充分信任，讓上級的規制方式貼近實際，規章制度不僅要合理合法，更要合情，基層遵守規則既是層級節制的客觀要求，更是符合情境積極落實的主觀意愿。通過涵養層級合作關系和扭轉基層被動地位，設立并強化信任機制，緩解層級間的矛盾張力，推動形成層級價值共識與情感聯結，促使外在的規制約束轉化為內在的情感約束。

第二，暢通協商機制，讓規制運行軟化柔和?；鶎幼鳛橹卫硇袆拥淖罱K端，其工作產出、執行效果與協商機制中的信息暢通緊密相關。因此，構建雙向的協商機制、改變上下級之間信息不暢的單向關系，由單一命令式協商走向雙向互動式協商，軟化剛性的規制運行，使規制轉變為柔和、包容的方式手段。一是擴展上級與基層的溝通空間。通過基層實地調查、座談會、協調會等形式建立更加扁平化的對話機制，消解層級差異伴生的表達障礙，拓展基層同上級開展及時有效對話的渠道，讓上級與基層展開充分的探討和協商，改變單向的“接通知、寫匯報”溝通方式。二是加強層級間的信息公開和交流。信息是協商的基礎，上級在制定規制時主動向基層提供信息溝通協商的通道，基層要積極向上反饋基層信息和維護基層利益訴求，形成“有意見敢提、有想法敢說、有需要敢言”的勢能。通過擴展溝通空間與加強信息交流，暢通層級間的協商機制，軟化規制運行，在上級與基層的持續對話中平衡制度權威與基層活力，進而實現規制功能的剛性約束與柔性治理的統一。

第三，健全反饋機制，讓規制調節聚焦結果。反饋機制在層級關系中起補充作用，當層級節制一味等級化擴張時，反饋機制可通過暢通交流渠道及時糾偏。反饋機制的匱乏使上級不能及時發現規制失控的問題，同時基層也沒有渠道向上傳達自身所處實際情境的相關信息。對此，構建雙向的反饋機制、聚焦結果導向來矯正形式主義問題。一是對上級而言，樹立明晰的治理目標，重塑規制與目標之間的邏輯關聯，明確規制與績效的本質問題，牢記規制只是約束方式，使規制服從目標、服務績效。同時，規制訂立要直指目標，簡潔明了，每項規制的設立都對應明確的問題域，避免基層深陷目標不清且效率低下的繁文縟節，提高規制運行的成效，以此實現上級向下的清晰反饋。二是對基層而言，端正基層工作人員的思想和態度，發揮他們的擔當精神和靈活自主性，明確基層治理出實效的結果導向，及時向上級反饋基層具體的工作情境與上級規制的適配度，改變消極怠工的執行方式，全身心地投入工作內容而非表面化、“花架子”的工作形式，爭做實績、落實成效，并將執行效果與目標達成情況進行一致性對比，洞察規制落地所帶來的實際影響，促使基層工作人員主動優化工作策略，實現基層向上的優化反饋。通過上級向下的清晰反饋與基層向上的優化反饋，健全層級間反饋機制，使規制不再固化僵化，上級根據規制向下傳達清晰的目標，基層則根據規制進行在地化靈活執行，規制成為圍繞目標、服務結果的調節手段。

（二）結果導向的規制方式

“過度規制”驅動基層形式主義行為的產生，從規則數量、規范尺度與規束強度著手，對其進行“反制”，使“績效服務于規則”的規制驅動轉變為“規制服務于績效”的績效驅動，本質上是治理邏輯從“控制優先”向“結果導向”的范式轉換，讓規制回歸“手段”作用的本原，體現了反制的本體運行。

第一，縮減數量，形成規制精簡的績效驅動。對“管多”的規制提出“反制”，形成適量的有效規制，呈現以精簡為數量特征的績效驅動。一是實施規制存量的結構性優化，剔除反復性要求、形式化流程，僅保留核心要目，同時提高新規準入的門檻，要求任何新增規則必須論證其設立必要性，從源頭上遏制規則增生，特別是防范非必要的層層加碼。雙重精簡機制將規制總量壓縮至必要閾值，改變了繁文縟節衍生的主要“土壤”，減輕了基層所受“過度”規范和程序的壓力，將上級對基層的規制限制在合理范圍內，基層擺脫冗余規則的路徑依賴，可靈活地遵照規范和程序行使基層治理權力。二是精簡規則，以績效為導向，重點強調基層工作“應該做什么”而非“正在做什么”［15］，衡量基層工作的標準是效果而非壓制基層的層層規則，促使基層的工作重心由過程形式轉變為結果實效。

第二，放寬尺度，形成規制寬泛的績效驅動。規范尺度是基層運行的“一把尺”，評估上級控制下級的范圍，在“反制”過程中，將規范尺度綱目化，只對基層規范提供方向性指導，即“寬泛規范”，呈現以寬泛為尺度特征的績效驅動。一是上級合理把握規制的尺度，根據基層實際情況將規制進行“務實化”整改，注重刪繁就簡、去蕪存菁，減少對基層政府“定標準”的精細化約束要求，使“擴權賦能”真正落到實處，同時基層需認可上級規則的必要性，靈活地將治理空間進行延展，治理維度進行拓寬，并結合實際優化規制的規范尺度，激發自身的靈活性。二是建立規制尺度的動態調適機制，形成“基層實踐反饋—上級規制調整”的雙向通道，上級不僅要對基層規制設置寬松化調整的窗口，更需根據基層實際執行情況進行動態調適，不斷優化規制體系，確保規范尺度始終作為治理效能的“調節杠桿”而非“剛性枷鎖”，防止尺度過細抑制治理效能，避免尺度過寬導致目標失焦。

第三，軟化強度，形成規制柔和的績效驅動。反制規束強度，從強硬走向柔和，呈現以柔和為強度特征的績效驅動，在保證必要規制的硬性要求、組織行為的底線合規基礎上，釋放基層治理的活力動力。一是上級通過明確基礎性程序規范來框定基層行為的底線邊界，同時將執行路徑、資源調配等具體操作性安排留給基層，使基層能夠根據情境特征進行適應性調整，既確保組織行為的合法性又預留基層運行的自主性。二是通過弱化規則的控制強度來激發基層的內在動力，上級不僅向下放權賦能，也對基層行為提出既定要求，即基層在獲得行動自主權的同時，需對治理效能承擔直接責任，這種責任形態的轉變倒逼基層突破程式化操作，積極采取創新性策略來達成目標，在復雜治理場景中實現規則要求與現實需求的動態平衡。

（三）形式反制的行為矯正

通過反制，打破“為了規制而規制”的異化閉環，促使規制驅動的過程導向轉變為績效驅動的結果導向，在合理的規制邊界內追求績效目標，以此矯正基層行為邏輯，充分實現反制的功用。

第一，以行為目標對準結果績效，基層行為動機回歸人民導向?；鶎拥男袨檫x擇產生于層級場景，受等級關系的影響，要使基層行為動機回歸績效。一是建立“向下負責”的激勵機制，破解“唯上管理”動機邏輯?；鶎右黄撇缓侠淼目茖訅毫?，不是單純為了上級的規定而行動，而是結合實際進行有效果的規制落實，積極回應上級的“命題”和“規定”，將基層運行的出發點、初始點聚焦于結果，使績效成為決定基層行為動機的基本力量。二是強化基層的責任意識，破除避責回應的應付心態?；鶎右e極反饋與現實能力和資源匹配不適的情況，以責任意識引導具體行為，真正做到為民負責，將對形式主義的消極應對轉化為“解決問題創造績效”的積極自覺。三是強化為民服務的價值旨歸，確?；鶎拥姆談訖C回歸初心。讓群眾的真實需求成為基層的行動選擇出發點，從根本上扭轉“唯上不唯實”的動機偏差，將績效評價與群眾需求緊密結合，使基層工作人員直觀感受自身行為與群眾福祉的關聯度，進一步喚醒為民服務的初心。

第二，以行為方式錨定結果績效，基層行為策略遵從簡約靈活。基層政府的行為方式體現出與“反制”邏輯相一致的運行軌跡，表現為一系列有助于績效達成的具體努力。上級政府“管多管嚴、過程導向”的規則約束，超出基層承受的范圍，導致基層機械式地執行、避責式地回應?！胺粗啤睉浞职l揮基層的靈活自主性，以結果導向遵從簡約靈活的管理方式，鼓勵基層工作人員結合實際進行合理化變通執行。一是在合規范圍內，基層可采取彈性變化的行為策略。上級給予基層一定的自由裁量權，使基層在確保目標達成的前提下，可自行制定適配實情的具體執行方案，發展多樣化的實踐策略，從根本上消解“一刀切”規制催生的表面化應對。二是設立相應獎懲機制，重塑行為策略的激勵導向。在“反制”過程中，上級根據基層工作的實際效果設定相應的獎懲機制，評估基層工作的績效，進一步激發基層工作人員的工作效能感和目標實現意識［16］，整體上促使基層運行的行為方式從“照章辦事”到以“績效”為中心的“靈活執行”。三是注重基層執行后的流程追蹤，持續改進基層的工作生態。及時追蹤規制執行后的運行效果，以績效驅動的“是否有效”為評估標準，而非規制驅動的“是否合規”為評估標準，最大化釋放基層治理效能。

第三，以行為檢驗落實結果績效，基層行為結果取得治理成效?；鶎拥男袨樾Ч恰胺粗啤焙蟮娘@現成果和形式糾治的檢驗標準。一是建立靶向評估機制，發揮考核評估的正向作用。在“反制”后，對基層的行為結果進行準確評估，以精準（即有效但量少）的考核確保糾治基層形式主義的落地有效，防止“基層減負怪圈”的出現。二是改善基層督考激勵的問責制度，嚴控問責不力與問責泛化兩種不良傾向。健全以結果為導向的績效問責機制，明確基層的工作目標，防止問責缺失導致的責任虛置，設置“容錯區間”與“創新保護”，為基層提供靈活寬容的治理空間，推動基層治理從被動執行轉向主動創造。三是形成“激勵相容”的層級路徑，促使上級和基層更加同向同行。行為檢驗后取得的結果績效不單是基層的實績，更是上級和基層通過共同努力而獲得的成效，發揮“上下一體”的正向作用，實現上級與基層之間的動力激活與價值共振。

規制是組織良性運行之基，設置合理的規制并通過規制驅動組織運行的必要性是不言而喻的。本文所討論的“規制驅動”是與形式主義密切相關的“過度規制驅動”，針對的問題是指向規制體系及其運行失衡所誘發的基層行為異化，本身并不否定和忽視規制的基礎價值。同時，本文所倡議的“反制”，并非簡單地反對一切規制，而是通過“反對過度規制”而促進“規制驅動”走向合理化，實現規制方式與目標的統一、制度功能與實踐情境的平衡，其終極意義是優化和強化“規制驅動”，讓“規制”與“績效”相向而行、雙向奔赴。在“規制—績效”的雙驅動下，實現科層制的正向價值，消解其不良副效，為“科層”下的“基層”創設更為健康有效的治理環境。

收稿日期：2025-03-11

作者簡介：王春城（1981-），男，燕山大學公共管理學院教授，博士生導師，河北省高校人文社科重點研究基地——燕山大學縣域振興發展政策研究中心首席專家，河北秦皇島066004；徐磊（1999-），女，燕山大學縣域振興發展政策研究中心研究助理，河北秦皇島066004；蘇菲（2001-），女，燕山大學縣域振興發展政策研究中心研究助理，河北秦皇島066004

＊本文為國家社科基金一般項目“鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策供給及系統治理機制研究”（批準號21BZZ057）和河北省燕趙黃金臺聚才計劃骨干人才項目“河北省完善縣域城鄉融合發展體制機制與政策供給研究”（批準號HJZD202520）的階段性研究成果。

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責任編輯：陳麗

“Countering” Formalism： How Does Grassroots Operation Change From Regulation-Driven to Performance-Driven？

Wang Chuncheng， Xu Lei， Su Fei

Abstract：

The hierarchical structure of an organization and the way it operates fundamentally affect the logic and effect of grassroots actions， and the occurrence of grassroots formalism is closely related to the role of “regulation” in the hierarchical context. The hierarchical relationship with lack of trust， commanding negotiation and insufficient feedback catalyzes the multiplication of regulations， the infinite refinement of the normative scale and the rigid enhancement of the intensity of regulations， thus institutionalizing “regulation-driven”， which in turn leads to the behavioural logics such as the alienation of the motivation of prioritizing accountability avoidance， the procedural ossification in rule-based implementation， and the deflation of the effect of formality， and leads to the occurrence of grassroots formalism. It is necessary to establish a benign interactive relationship，

so that the regulatory setup cares for the grassroots， the regulatory operation is softened and gentle， and the regulatory adjustment focuses on the results， so as to promote the reconfigure of the regulation-driven into “performance-driven”.

Formalism is corrected through the efforts of reducing quantity， relaxing scale and softening intensity， aiming at the result performance with behavioral goals， anchoring the result performance with behavioral methods， and implementing the result performance with behavioral tests， and finally realizing the actual operation of the grassroots.

Key words：

grassroots governance， formalism， regulation-driven， performance-driven