柔性治理：群團組織如何調處矛盾糾紛？

［摘要］“三源共治”倡導從訴、案、訪三方拓展，形成矛盾糾紛分層遞進、銜接配套的完整糾紛解決體系，是對新時代“楓橋經驗”豐富內涵的再領悟、再發展、再深入。群團組織兼具政治屬性與社會屬性，既是黨和政府聯系群眾的橋梁，又能憑借深厚群眾基礎精準把握訴求，在治理理念、治理方式和治理成效上具備柔性治理的優勢，是有力推動實現“三源共治”目標的重要組織。柔性治理模式彌補剛性治理之不足，有效化解涉訟、惡性事故及信訪類矛盾糾紛，切實有效推進“三源共治”、維護群眾合法利益和社會和諧穩定。群團組織的柔性治理模式對我國基層社會糾紛化解和社會治理具有重要的價值和功能，需進一步提升法治水平、優化評價指標、完善專業人才及資源支持等配套保障，應對糾紛化解實踐中的困難和挑戰。

［關鍵詞］群團組織；柔性治理；“三源共治”；矛盾糾紛化解

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）03-0086-10

一、研究背景與問題提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央一直對矛盾糾紛的多元化解高度重視。2021年2月，中央全面深化改革委員會第十八次會議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，為“訴源治理”提供了系統集成式的頂層制度指引，強調要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量［1］。2023年，河北在全省中級法院院長座談會上提出了“三源共治”［2］ 的理念，通過協同推進訴源治理（矛盾萌芽化解）、案源治理（糾紛實質解決）、訪源治理（訴求依法解決），將矛盾糾紛的調處化解擴展至全過程。這是對新時代“楓橋經驗”從“單一解紛”向“全周期治理”的再領悟、再發展、再深入。

當前，我國社會矛盾呈現主體多元化、訴求復雜化特征，傳統治理模式面臨雙重挑戰。一方面，司法系統因“案多人少”陷入超負荷運轉，影響了司法系統的整體運作效率［3］［4］。加之訴訟周期長、執行難等問題又催生了“棄法轉訪”現象，致使司法權威受損與信訪壓力疊加，容易導致信訪沖突激化、誘發群體性事件［5］。另一方面，非訴訟糾紛解決機制雖通過“大調解”［6］體系整合了行政、司法與民間力量，但在剛性治理模式下“擺平即水平”的功利化傾向，也易引發程序失范與矛盾激化。這種結構性困境的凸顯，意味著在治理體系現代化的轉型過程中更需要構建剛柔并濟的治理生態。

在此背景下，群團組織的治理價值，尤其是柔性治理價值得到政策與實踐的雙重驗證。2015年7月，習近平在中央黨的群團工作會議上的講話中強調，“服務群眾、維護群眾權益的大旗要牢牢掌握在我們手中，哪里的群眾合法權益受到侵害，哪里的群團組織就要站出來說話”［7］。同時，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》明確指出，群團組織是創新社會治理和維護社會和諧穩定的重要力量，并要求群團組織積極協調化解矛盾糾紛和利益沖突［8］（P2）。在實踐過程中，如浙江濮院的婦聯調解隊伍——“桐家姑嫂”，通過情感關懷、心理疏導的“柔性治理”模式，助推了婚姻家庭沖突、勞資糾紛、群眾信訪等各類糾紛的源頭預防和有效化解，體現了群團組織在基層治理中的柔性治理價值。群團組織究竟如何調處社會矛盾糾紛并實現“三源共治”？

基于此，本文以跨學科的研究視角，運用法律社會學的研究方法，以浙江濮院“桐家姑嫂”調處矛盾糾紛的具體實踐作為考察對象，揭示群團組織在推進“三源共治”中參與糾紛調處的內在邏輯，并針對群團組織實施柔性治理的優勢與困境，提出優化的具體建議。群團組織以“柔性治理”模式化解矛盾糾紛，可以彌補剛性治理的不足，實現從源頭預防和有效化解各類矛盾糾紛［9］，對新時代“楓橋經驗”的深化發展具有重要意義。

二、群團組織參與糾紛化解的內在邏輯

群團組織是宣傳黨的政策、實施社會動員、改善民生、提供公共服務的重要力量，也是參與社會治理的重要主體［10］。同時，群團組織的政治屬性和社會屬性構成其參與矛盾糾紛源頭治理并推動有效化解的內在邏輯依據。作為政府機構的重要組成部分，群團組織代表和貫徹黨和政府的意志，政治地位使它能夠與黨和政府建立穩定的溝通機制，體現了政治屬性；作為人民團體，群團組織需回應所代表的群體利益訴求，深厚的群眾基礎使其能夠準確把握群眾需求，在糾紛化解中發揮獨特作用，體現了社會屬性。

（一） 政治屬性：群團組織是構建和諧社會的穩固基石

從政治屬性講，群團組織代表了黨和政府意志，是黨和政府聯系群眾、服務群眾的橋梁和紐帶。群團組織通過參與社會治理、反映群眾訴求、推動政策落實等方式，既服務于群眾，又在一定程度上反映和傳遞政府的政策意圖，政治屬性決定了它能有效地進行體制內的溝通。群團組織在特定情況下可以作為倡導性團體（advocacy groups），推動有利于特定群體的制度變革［11］。在化解矛盾糾紛中，群團組織積極介入群眾權益保障。例如，早在2004年，“工會社會化維權模式”已在浙江義烏出現，工會通過協助利益受損工人調查取證、向仲裁機構提起申訴并為工人提供法律援助等方式，以有效的體制內溝通化解了大量的勞資糾紛。近年來，“群團組織維權服務中心”逐步興起，從制度和組織層面保障群團力量介入群眾權益，維護了群眾合法權益，促進社會公平正義。

作為黨和政府聯系服務群眾的橋梁紐帶，群團組織的核心目標是促進多方主體參與，構建溝通平臺進行協作，實現“搭臺唱戲”［12］。社會矛盾的化解是一個涉及公權力和社會參與的復雜過程，而公共資源的有效利用是關鍵。群團組織的介入有助于打通政府與社會的鏈接，整合多方資源，提升政府預防、發現、介入社會矛盾各方面的滲透性和前瞻性。同時，通過政府引導、培育、追蹤、監督等方式，社會組織又得以實現充分發展，在糾紛化解中發揮杠桿效應，成為維護群眾權益、化解社會糾紛、構建和諧社會的重要力量。

（二）社會屬性：群團組織是代表人民利益和意志的堅實保障

當前，我國的多元糾紛解決機制面臨無法徹底實現源頭治理的難題，被動應對不僅耗費大量資源，還使糾紛解決主體深陷循環往復的沖突處理困境?；鶎痈刹吭谔幚硇旁L案件時承受的壓力巨大［13］。真正維護人民利益，關鍵在于建立基于民意的利益表達渠道、調整利益分配格局，以及回應保障弱勢群體的權利訴求。立足“權利保護”、增強歸屬感和降低相對剝奪感，是實現社會穩定和善治的理想策略［14］［15］。

群團組織作為代表人民利益和意志的重要力量，介入社會矛盾糾紛的本質是以“預防”為手段，旨在從源頭防治糾紛的產生與惡化，這與三源治理的目標高度吻合。群團組織建立維權服務中心，將工作觸角延伸至基層一線，主動關注并干預涉及群眾切身利益的權益保障問題。這不僅為利益受損群體提供了一種有效的訴求表達通道，緩解了弱勢群體對信訪途徑的依賴，還能協助群眾維護自身權益，將潛在社會矛盾預先化解于萌芽狀態，有效減輕糾紛解決壓力，維護社會穩定，切實為維護人民利益構筑了堅實保障。

（三）群團組織參與柔性治理的邏輯嵌入

以司法、行政和制度管控為主的剛性管理手段，較為忽視群眾的情感訴求，易引發群眾的反感或畏懼心態，尤其有些特定的社會矛盾已經超越了當下各種矛盾化解方式的能力范圍，政府部門依然無法有效回應群眾的利益訴求。例如，涉及退役軍人的利益補償和轉業安置問題［16］［17］，鑒于這類矛盾的敏感性及群體的特殊性，政府部門主導的調處模式往往收效甚微［18］。在此情形下，群團組織的介入可在既有的政策和法律框架之外找到一種替代性的糾紛解決方案。情感工作是動員群眾的重要方法［19］，而兼具政治屬性和社會屬性的群團組織可以通過情感關懷、心理安慰和思想工作等方式逐步消解當事人的不滿情緒，進而為尋求理性的糾紛解決方案打下基礎。

近年來，工會、共青團、婦聯等群團組織通過柔性治理的手段，如入戶走訪、心理疏導、法律援助、專項調解等，有效破解了勞動爭議糾紛、涉未成年人合法權益糾紛、婚姻家庭糾紛等社會治理難題，實現訴源治理、案源治理、訪源治理。這種柔性治理的模式是對多元化矛盾糾紛化解機制的補充與完善，有助于提升社會治理的現代化水平。婦聯參與矛盾糾紛化解，是指婦聯通過與民政部門合作，購買專業社會工作組織的服務，特別注重給予當事人情感關懷和心理疏導的糾紛化解機制［20］。相比訴訟等剛性解紛方式，婦聯參與的柔性治理模式呈現雙重嵌入的特征。一是關系性嵌入，矛盾雙方通過情感聯結與信任構建，為矛盾糾紛有效解決提供一個司法和信訪之外更為靈活的解決機制。這種嵌入模式允許各方通過非強制、非訴訟的方式，在平等協商的基礎上尋找最適合的解決方案，強調情感、道德、價值等非正式制度的運用，使其在處理糾紛時更具人性化和靈活性。二是結構性嵌入，矛盾雙方依托社會組織的協同與資源整合，針對法律之外政策之內的疑難糾紛，提供一個行之有效的解決辦法。這種模式包含法律援助、心理疏導、社區協商、多方聯動及專業調解服務等多項需要各類社會組織提供的專業服務。通過婦聯的橋梁作用，社會組織能夠更為深入地參與到群眾的日常生活中，深入了解和滿足群眾的需求，更有針對性地實現矛盾糾紛高效、溫和解決，同時促進社會組織本身的成長和發展。

在政治屬性和社會屬性的雙重邏輯推動下，群團組織通過關系性嵌入和結構性嵌入，積極推進疑難矛盾糾紛和群體性糾紛的預防化解工作。特別是以婦聯為代表的群團組織，在化解疑難糾紛和法律政策之外的歷史遺留問題引發的矛盾時，其體現的柔性治理模式具有難以替代的有效作用。由此可見，“柔性治理”是群團組織實現矛盾糾紛源頭預防和有效化解的關鍵機制（見圖1）。

三、群團組織調處矛盾糾紛的浙江經驗：基于“桐家姑嫂”的考察

浙江桐鄉常住人口103萬，其中新居民人數達57萬，占比超過50%，婚姻家庭矛盾多且類型復雜多樣。近三年來，桐鄉家事糾紛警情體量大，每年約有6000起家事糾紛警情，且呈逐年上升趨勢。同時，因企業倒閉導致的勞資糾紛、商事糾紛頻發，流動人口上訪形勢比較嚴峻。2022年，桐鄉濮院鎮婦聯在以往工作經驗的基礎上，推出“桐家姑嫂”維權關愛項目。該項目旨在通過“姑嫂”這一熟悉親切有愛的女性形象，拉近與群眾的距離，發揮女性在調解矛盾糾紛中的獨特作用。首先，“桐家姑嫂”調解設立專門的調解工作室，與公安、法院等部門緊密合作，形成市、鎮、村三級調解網絡，實現調解工作全覆蓋；其次，吸納培育婦女微網格長、退休法律工作者和心理疏導志愿者，組建一支以女性為主的“桐家姑嫂”專業調解隊伍；最后，結合新時代“楓橋經驗”創新調解工作機制，通過“實事化”訴調警調項目、精準關愛婦女兒童項目和女性成長賦能項目等，以“專職坐班+輪值+公益咨詢”等模式，實現訴源、案源和訪源的三源預防及矛盾糾紛的高效化解。

（一）以訴源治理為引領的訴調警調項目

“桐家姑嫂”調解室在市級層面設立三個點：市行政中心、社會治理中心和市婦兒活動中心，形成“專職家調員坐班+志愿者按需輪值+專業力量預約制公益咨詢”的工作模式。鎮（街道）、村（社區）家調室根據實際情況選擇不同的運作模式，安排專職坐班、輪值坐班或預約調解（咨詢）?！巴┘夜蒙蓖ㄟ^小班化（如“阿嫂充電站”）特色培訓，選派考核合格的“姑嫂”參與訴前調解和警調工作。例如，當地某女士遭遇八年家庭暴力，“桐家姑嫂”組織協調心理咨詢師開展心理疏導，聯合公安機關進行干預，對夫妻雙方實施系統性婚姻家庭輔導，最終促成家庭關系修復。值得關注的是，該女士在個案處理過程中完成了從受助者到調解者的身份轉型，現已作為“桐家姑嫂”志愿者參與處理法院轉介的婚姻家庭糾紛案件資料來源于筆者2024年8月在浙江桐鄉對“桐家姑嫂”調解員王女士的訪談。?！巴┘夜蒙苯槿爰m紛調處展示出柔性治理的雙重效能：一方面，通過調解員情緒疏導和早期干預減少了訴訟增量，發揮了基層婦聯在社會治理中關口前移的重要作用；另一方面，依托親緣地緣優勢構建社會支持網絡，使調解成效突破個案范疇，形成具有持續性的基層治理資源，為女性提供了與傳統的司法調解相比更為持久有力的支持?！巴┘夜蒙蓖ㄟ^主動介入矛盾糾紛的早期階段，有效彌補了行政化調解在以往工作中的局限，維護了社會的動態平衡與和諧。

（二）以案源治理為核心的精準關愛婦女兒童項目

“桐家姑嫂”為了從源頭預防矛盾糾紛，針對轄區內身處困境的婦女兒童開展就業培訓、親子關系調適和心理輔導等常態化幫扶活動。借助婦女兒童基金的支持，“桐家姑嫂”實施了常態化救助工作，形式包括助學、助醫、助困和女性安康保險。同時，響應全國婦聯“春蕾計劃——夢想未來”行動，發動全市家庭和女性捐款，為身處困境的女童提供助學支持。由于涉及群體多為外來打工者，婦女關愛項目在實施過程中通過區分識別困境婦女所遇到的不同問題來進行幫扶。當問題涉及心理調適時，項目團隊會及時邀請專業人員介入；在發生矛盾糾紛時，如社區沖突或勞資糾紛，項目團隊會通過幫助爭取相關資源，建立信任關系，促使受助者愿意傾聽建議。在面對激烈沖突時，“桐家姑嫂”既注重情感關懷以緩和矛盾，也通過耐心地溝通與走訪，逐步化解矛盾，促成矛盾雙方的有效協商與問題解決。通過多層次、多維度的家庭糾紛調解和關愛服務，困境婦女兒童的生活狀況顯著改善，經濟援助和心理關懷也使她們的幸福感明顯提升。例如，當地某女大學生因涉及婚外情糾紛引發家庭監護權行使失當，涉事家庭同時面臨婚姻關系破裂與配偶自殺風險等多重危機。婦聯依托“桐家姑嫂”啟動危機干預機制，通過差異化介入策略實施系統治理：針對父母代際控制行為開展教育方式矯正，運用心理疏導降低監護權過度行使引發的對抗性；對涉事男子同步進行法治訓誡及婚姻關系調適指導，依托社區活動重建家庭情感支持網絡。經過為期一年的跟蹤調解，成功實現涉事女性正常生活回歸及家庭權力結構動態平衡，最終促成監護關系合理化與家庭功能有序重構。

為防范同類風險，“桐家姑嫂”創新構建“網格+聯席”協同治理模式。通過整合公安、法院等行政資源形成矛盾排查合力，依托定期聯席會議細化責任分工與處置流程，顯著提升糾紛化解時效性。這種以社會組織為紐帶、情感治理為抓手［21］的柔性治理機制，既保持了國家權力的在場性，又通過社會力量的深度參與，實現了社會治理的整體效能提升。

（三）以訪源治理為目標的女性成長賦能項目

針對涉及行政類的上訪事件，“桐家姑嫂”通過法律進家庭、新居民女性法治沙龍等活動提供維權關愛服務，并成立了新居民女性婦聯，開展婦女議事會，引導新居民女性實現自我管理，逐步實現矛盾糾紛的“以外調外”和“以外管外”。為提升自身的法治化水平，“桐家姑嫂”調解室還規范了管理制度，通過明確受理范圍、工作程序和當事人權利義務等內容，通過統一規范調解室的標識和調解員的服裝，推動調解工作的專業化、標準化。例如，在涉及動遷補償的糾紛中，常有部分女性基于不合理的利益訴求，要求有偏向性的補償，進而采取信訪行動。以“桐家姑嫂”為代表的專業社會力量采取“中立第三方”介入的模式，首先依托性別身份優勢消解行政對立性，運用情感撫慰與專業評估實現訴求分流。在這一過程中，信任關系的建立至關重要，因為女性訪民一旦認可調解員并對調解結果表示滿意，信訪的行動便會自然而然地減少或停止。

通過構建多層次、多維度的女性賦能體系，為廣大婦女群體，特別是訪源群體中的女性，以社會支持重塑個體社會資本［22］，“桐家姑嫂”的做法幫助女性在精神層面獲得認同與力量，將矛盾化解延伸至心理認同與社會融入層面［23］。這種柔性治理機制彰顯了社會力量在緩沖制度剛性、修復社會紐帶中的獨特價值［24］，通過構建社會矛盾糾紛“大調解”的工作格局有效避免了信訪矛盾的產生。

四、 群團組織參與“柔性治理”的運行機制

在新時代社會治理現代化進程中，“三源共治”作為對“楓橋經驗”的深化發展，通過訴源治理（矛盾萌芽化解）、案源治理（糾紛實質解決）、訪源治理（訴求依法解決）的協同推進，構建起矛盾糾紛全周期治理體系。群團組織以柔性治理模式為抓手，將制度韌性與人文關懷相結合，成為實現“三源共治”治理成效的關鍵力量。在群團組織參與“柔性治理”的運行機制中，訴源治理立足前端預防，案源治理聚焦中端干預，訪源治理著力末端疏導，訴源治理路徑、案源治理路徑、訪源治理路徑這三條路徑恰到好處地構建起柔性治理“預防-化解-疏導”的運行生態。在這樣的運行生態中，群團組織在政治整合與社會動員中的獨特優勢得到彰顯，既通過情感共鳴與價值內化彌補了剛性治理的結構性缺陷，又在資源整合與專業介入中形成矛盾化解的動態閉環，緩解了治理壓力，推動社會和諧穩定，但資源約束、制度模糊與價值沖突等多重困境也暴露出來。優勢與困境的交織，映射出柔性治理的運行生態中剛性制度供給與柔性實踐創新之間依然處于一個動態調適的階段。

（一）群團組織“柔性治理”的實施路徑

在群團組織參與調處矛盾糾紛的柔性治理過程中，婦聯等群團組織憑借其政治屬性與社會屬性，通過疏解情緒困擾、建立信任關系、搭建社會支持網絡、整合行政資源、引入專業力量等方式，于訴訟、案件、信訪的源頭有效預防和化解了婚姻家庭、動遷補償等領域的各類矛盾糾紛，形成以訴源、案源、訪源治理為導向和成效的“柔性治理”實施路徑，這是實現社會和諧穩定的一種治理方式。以婦聯參與矛盾糾紛調解為例，在“三源共治”導向下的群團組織“柔性治理”實施路徑通過三個方面得以實現。

第一，訴源治理路徑。群團組織（如婦聯）依托親緣地緣優勢，建立常態化幫扶機制（如就業培訓、心理輔導、家庭治療）與社會支持網絡構建，主動識別潛在矛盾并介入干預，從根源上減少家庭矛盾和經濟糾紛的發生。

第二，案源治理路徑。針對已發生的矛盾糾紛，群團組織通過入戶走訪、情感關懷消解當事人負面情緒，為理性協商奠定基礎。根據矛盾類型采取分類治理，嵌入社會組織的專業力量，提供靈活解決方案，增強調解的包容性與專業性，以柔性手段化解對抗性，推動問題的實質性解決。

第三，訪源治理路徑。通過構建多層次的女性賦能體系，如開展“法律進家庭”“法治沙龍”等活動引導新居民實現自我管理、利用性別身份優勢實現情感撫慰與專業評估的訴求分流，以精神認同與社會支持幫助訪源群體重塑社會資本，消解了訪源群體的行政對立性，引導訪民回歸正常社會秩序。

（二）群團組織“柔性治理”的獨特優勢

柔性治理運行機制強調以柔克剛，注重人文關懷，充分發揮群團組織群眾密切程度高、資源整合能力強的優勢，通過柔性手段彌補剛性司法途徑的不足，在訴源、案源、訪源治理的情境中發揮相應的作用、獨特的價值與積極的意義，推動矛盾糾紛的源頭預防和有效解決。

第一，融合多元治理的治理理念，激發組織效能。在治理機制的理念層面，柔性治理體現了國家對社會多元治理的鼓勵和倡導，同時注重群團組織發揮應有的功能和作用參與社會治理。非訴訟的糾紛解決方式并非排斥訴訟，而是倡導與剛性方式并存來解決問題，在剛性之外提供了靈活多元的選擇，這符合我國優秀傳統文化中的貴和持中、崇尚和諧的理念。同時，“柔性模式”可以彌補調解、仲裁等以往爭議解決方式中未關注精神層面的缺點，有助于促進政府與群眾的良性交流和互動，提升基層治理的調適能力，緩解棘手的社會矛盾和爭議所造成的治理壓力。

第二，關注情緒疏導的治理方式，建立情感鏈接。在治理的方法層面，柔性治理強調以情緒疏導、心理撫慰為主的情感型糾紛化解手段，在與糾紛主體的互動過程中，注重相互尊重、平等合作的溝通理念，展現柔性治理的靈活與溫度，因而更容易在實踐中得以運用。加之群團組織與社會組織的充分合作，群眾的情緒得到疏導釋放，群眾的問題得以有效化解，地方政府也得到群眾擁護。在這樣的糾紛調解過程中，增強了公民的政治認同，有效提升了政府權威。強制方式雖然可以獲得暫時的平靜，但可能引發信任危機，而柔性治理在鞏固治理合法性的基礎上，充分發揮非制度力量的作用，建立起以道德認同和服從為基礎的柔性權威，讓群眾更加發自內心地相信、擁戴和遵從政治秩序，從而建立牢靠而穩固的政府權威［25］。

第三，凝聚多方力量的治理效能，助力理性回歸。在治理的效能層面，柔性治理強化社會多方力量的凝聚，助力弱勢群體的理性回歸。與注重自上而下的行政命令推動和追求效率的剛性治理不同，柔性治理強調在多方平等參與基礎上的互動與合作、過程中的靈活性與同理心及價值的內化與延續。這種治理方式所蘊含的價值理念更契合群眾的心理需求，有助于群眾從內心緩解怨氣、回歸理性、減少對抗。這對增強社會共識，塑造社會主義核心價值觀、構建社會治理共同體至關重要。特別是現代都市社會，人們工作、生活的節奏比較快，加上互聯網、尤其是自媒體廣泛應用對意識形態和輿情的影響，單一傳統的治理模式已不適應時代要求，部分群眾因為網絡輿情的負面報道而對政府存在一定偏見。在這樣情況下，需要通過第三方專業人士對群眾在認知、情感上開展心理調適工作。在給予尊重和信任的基礎上，引導利益受損群眾合理表達訴求，遵守規范，增進對政府的心理認同感。實現這個目標的前提就是讓群眾感受到政府的關懷和自身合法權益得到保障，而專業社工和相關的社會組織可以提供這方面的服務和社會需求，以訴訟外的方式化解矛盾糾紛，從而推動社會和諧穩定。

（三）群團組織“柔性治理”的現實困境

盡管婦聯在介入糾紛化解過程中具備諸多優勢并發揮獨特作用，在內部組織限制與外部法治環境制約的交互影響下，群團組織化解矛盾糾紛依然面臨一系列困境。

第一，組織內部資源不足影響糾紛化解效能。由于資金和人員素質能力的約束，群團組織難以充分發揮應有的作用。以婦聯為例，其購買社會組織服務是參與社會治理的主要方式，然而，由于婦聯的資金來源主要受政府撥款限制，給予社會組織的財政支持相對有限。與此同時，對社會組織完成任務的要求卻頗為繁重，導致婦聯工作人員與合作對象之間難以持續有效地對接工作和開展治理服務。浙江桐鄉的婦聯組織是市、鎮、村三級體系，但由于人員隊伍不足且存在流動性，基層婦聯干部工作精力有限，難以全面覆蓋各類家庭矛盾糾紛的調解工作。在人員素質能力方面，隨著工作領域的擴大，婦聯在信息化、服務供給、婦女維權等方面亟須越來越多的專業知識和技能，而婦聯工作人員在具體業務上仍存在專業知識欠缺和解決問題技能不足的困境。

第二，法律制度不完善制約群團組織有效參與。法律規制和執行力在很大程度上制約了群團組織化解矛盾糾紛的效果，無法充分發揮應有的調解和支持作用。在參與社會治理過程中，群團組織不可能脫離我國行政體制發揮作用，必須在我國政治經濟體制框架下謀劃發展。例如，在婦聯與社工機構聯合處理涉退役軍人糾紛的過程中，由于部分退役軍人的訴求缺乏充分的法律和政策支撐，加上婦聯肩負維護社會穩定的職責，群團組織在提供維權協助方面存在一定挑戰。又如，參與家暴調處的“桐家姑嫂”調解員指出，針對家暴行為實施者的有效制約手段不足，法律依據和執行力不夠，導致調解員只能盡力提供心理咨詢和情緒安撫，難以從根本上阻止施暴者繼續施暴［26］。事實上，作為群團組織，婦聯并不具備執法權，只能在法律和政策允許的范圍內進行調解和協商，一定程度上制約了婦聯在維權和解決糾紛方面的成效。

第三，行政體制存在局限導致整體配套不足。受制于行政體制的現有框架，群團組織在矛盾糾紛化解工作中的相關配套措施始終存在不足。長期以來，我們傾向于采用機關管理的方式管理群團組織，很大程度上制約了群團組織在矛盾糾紛化解方面的配套建設。以浙江桐鄉婦聯改革為例，盡管強調婦聯應自下而上關注婦女群眾，但自上而下的考評機制并未根本改變。年終考評僅在原有基礎上增加了對群眾性的評估，而婦聯申報的事項仍需經過煩瑣的審批流程，相關報表和申報要求也未有實質性改進。在市、區層面的體制創新中，如社會治理聯席會和區域化黨建聯席會，婦聯并未被納入其中。這些外部因素限制了婦聯內部運作的改革，導致其在考評內部干部時仍沿用舊有機制，影響了治理效能的提升。

第四，女性調解員和心理咨詢師參與糾紛調處過程中面臨職業倫理困境。一方面，她們需要將當事人特別是訪民的信息提供給政府，完成政府購買服務所要求達成的任務指標；另一方面，她們的職業倫理要求她們為當事人的信息高度保密。相比政府工作人員，訪民特別是女性訪民更樂意對“桐家姑嫂”進行傾訴，感受到平等和尊重，從而產生內心認可。然而，“桐家姑嫂”在協助訪民實現理性訴求和完成與婦聯簽約的任務過程中，存在完成政治任務和遵循保密倫理的趨避沖突。

五、提升群團組織“柔性治理”效能的優化路徑

黨的二十屆三中全會在《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》中指出，要健全社會治理體系，堅持和發展新時代“楓橋經驗”。事實上，自2019年上海率先開展民政與婦聯購買專業社工組織服務化解糾紛以來，浙江杭州、桐鄉、溫州，江蘇南京、常州、海安，安徽合肥、阜陽等地婦聯紛紛效仿，與當地社工機構合作，發揮多元化信訪維權服務優勢，引導婦女依法維權并化解矛盾。然而，隨著國家對社會組織的管控政策趨嚴，且信訪社工對政府資源存在高度依賴［27］，需在治理實踐中尋求柔性治理與剛性管理的有機結合，通過動態調適實現協同增效。就國家治理層面而言，“剛柔并濟”的治理模式是實現有效治理的最佳策略。法律與情感的融合，剛性手段與柔性方式的并用，能夠最大限度地應對各種環境和狀況，有效處理各種問題。確保群團組織依法化解矛盾糾紛，以及提升其在多元糾紛化解機制中的作用，有效發揮“柔性治理”的效果，需要配套的法治化保障、專業人才支撐和資源支持。

第一，以立法規范明確權責邊界。完善的法律法規和嚴格的執法是群團組織參與社會治理的首要保障。在現代社會，解決社會矛盾和維護社會穩定的主要手段是法治，運用法治思維提升社會治理效能，始終堅持依法治理，要合情合理合法，以法治思維解決社會疑難雜癥。在社會工作業務層面的立法，涉及社會救助、社會保險、特殊人群權益保護、人民調解、居民自治等方面的法律法規，需要在社會保障、特殊人群權益保障、社區矯正、社會救助等領域的立法取得新突破，以立法強制規范明晰政府、市場、社會工作之間的職責范圍。因此，需要以立法強制規范各參與主體的行為和他們之間的關系，明晰政府、群團組織、調解組織之間的職責范圍，嚴格公正執法；以立法形式維護調解員在社會服務中的基本權益，將群團組織參與社會矛盾調處的實踐納入法治軌道，確保調解者參與社會治理的專業性、積極性和合法性。

第二，以制度創新激活人才動能。完善制度安排和人才政策，提升基層調解員和群團組織工作人員的福利待遇，增強職業榮譽感，吸引更多優秀人才投入社會工作、服務社會。同時，擴充社會工作者崗位數量，優化社工人才培育、遴選、激勵、評估機制，培育、選拔、吸收高素質的社工人員參與基層社會治理，實現政府職能轉變和社會管理體制創新。在人才能力和專業性方面，諸多社會組織依然存在服務理念和方法不夠先進，尤其需要對內部成員加強培訓和實務能力的提升，充分利用大數據和智慧治理，實現地方政府、群團組織和社會組織之間的高效協同。

第三，以人性化考核激發組織動力。通過健全政府購買社會組織服務績效評估機制，完善對社會組織考核、評估和激勵的方式。政府購買公共服務是政府為了更好地履行社會管理的職能，將有關社會發展和人民生活提供服務的事項交由政府主辦的事業單位或有資質的社會組織等服務提供者來完成，并根據提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用的一種模式，目的在于創新政府公共管理的理念，構建公共服務提供過程中的激勵和約束機制，提升政府公共服務的水平，最大限度地滿足社會公共需要。群團組織向社會組織購買社會公共服務的本質是政府與社會組織之間形成契約性的委托代理關系。購買服務的主體是否明確，社會組織是否具備相應資格，購買流程是否規范，所提供的服務的質量與資金的使用效率等各個環節，都需得到政府、群眾及第三方評估機構的評估與檢驗。

在引入第三方評估機制的同時，鼓勵多方參與評估，使評估過程和結果更公平公正，有利于對社會組織的績效和服務作出客觀評價。更重要的是，可以避免浪費政府公共資源，切實保證社會組織在提供糾紛化解和參與社會治理過程中達到既定目標、高效完成任務。實現社會組織客觀公正的指標評估，需要統一《政府購買服務管理辦法》中關于績效評估政策的指導標準，以確保各地的評估標準一致，降低隨意性，提升參考性。

第四，以資源保障釋放組織活力。通過加大財政投入和政策支持，為基層調解組織提供穩定的財力保障，并賦予群團組織在工作機制、服務模式上的靈活創新空間。注重專業倫理建設，在心理咨詢服務中嚴格遵循保密原則，通過倫理培訓確保調解員在情感關懷與法律規范間取得平衡。這種資源賦能機制可以使婦聯等群團組織更好構建起覆蓋訴源、案源、訪源的全鏈條治理體系，保障柔性治理的可持續性發展。婦聯參與柔性治理的模式亦可進一步推廣應用到工會處理勞資糾紛、共青團介入青少年越軌行為、殘聯提供殘疾人需求等服務中［28］。在糾紛調處中強調關注當事人的情感、心理需求，以全過程、全方位浸入的方式治理社會問題，將暫時性息訪拓展為長效性善治，從根源和長線預防矛盾糾紛的再發生。

第五，以剛柔并濟優化治理生態。新時代社會主要矛盾的化解要求法治權威與柔性手段的辯證統一。法律的制度剛性通過規范化執行樹立公信力，而鄉土文化孕育的倫理規范則為柔性治理提供情感根基［29］（P46）。在推進依法治國的過程中，鼓勵多元化、靈活的治理方式，同時確保剛性與柔性兩種手段在規范化、制度化的軌道上并行發展。構建法治框架下的多元協作機制，既依托社會組織發揮情緒疏導、心理撫慰的專業優勢，又通過黨建引領整合行政資源，形成制度保障與人文關懷并重的治理格局。通過“共情共商”的方式疏通群眾心結，使矛盾化解于情理交融之中，既疏解了對抗性情緒，又引導群眾回歸理性，實現源頭治理。這種剛柔并濟的治理格局不僅強化了治理的合法性與認同感，又以人性化手段激活基層自治活力，更以“最小傷害”原則平衡了各方訴求，推動基層治理生態從“剛性維穩”向“剛柔并濟”躍遷。

收稿日期：2025-01-22

作者簡介：胡潔人（1983-），女，浙大城市學院法學院特聘研究員，博士生導師，浙江杭州310015；蔡舒依（1988-），女，中共桐鄉市委黨校講師，浙江桐鄉314500

＊本文系2025年度浙江省哲學社會科學規劃常規課題“數字賦能浙江基層糾紛解決的優化路徑研究”（批準號25NDJC152YB）和浙江傳媒學院橫向課題“共富濮院”研究規劃（批準號橫20230084）的階段性研究成果。

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責任編輯：王篆

Flexible Governance： How Mass Organizations Mediate Social Disputes？

——A Case Study of “Tongjia Gusao” in Zhejiang

Hu Jieren， Cai Shuyi

Abstract：

The “three-source co-governance” advocates expanding the resolution of disputes through litigation， case handling， and petition management， forming a hierarchical and interconnected system for resolving conflicts. This approach represents a deeper understanding and development of the new-era “Fengqiao experience”. Mass organizations， with their political and social attributes， serve as bridges between the Party and the government and the public. Leveraging their strong grassroots connections， they accurately identify public demands and demonstrate advantages in flexible governance through their philosophy， methods， and outcomes， making them pivotal in advancing the goals of “three-source co-governance”. Flexible governance complements rigid governance by effectively resolving litigation-related disputes， severe incidents， and conflicts， thereby promoting social harmony and safeguarding legitimate public interests. The flexible governance model of mass organizations holds significant value for grassroots dispute resolution and social governance in China. However， it requires enhanced legal frameworks， professional expertise， and resource support to address challenges in practice.

Key words：

mass organization， flexible governance， “three-source co-governance”， resolution of social disputes