中國共產黨組織法規法典之黨的組織編的證成與構想

［摘要］在黨的組織法規法典編纂中，黨的組織類法規是否需要納入法典是不能回避的基本問題。考慮到黨的組織類法規的重要性及法典的完備性與體系性要求，需將黨的組織類法規納入法典并獨立成編，避免出現因黨的組織類法規缺位造成法典結構性缺陷。黨的組織類法規獨立成編需妥善選擇本編的名稱，合理界定本編的調整范圍，明確本編應吸收的規范范圍。黨的組織編的結構設計，在妥善選擇“單獨規定”還是“分別規定”、是否在黨的組織編單設“一般規定”的前提下，以黨章文本為參照，形成一般規定分編、黨的中央組織分編、黨的地方組織分編、黨的基層組織分編、黨的紀律檢查機關分編、黨組分編、黨的工作機關分編七個分編。黨的組織編作為法典的分則編，應處理好與上下編之間的關系，合理配置各項規范，構建一部內容完備與體系嚴謹的黨的組織法規法典。

［關鍵詞］組織類法規；黨的組織法規；黨的組織法規法典；黨的組織編

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）03-0003-11

一、問題的提出

2023年4月，中共中央印發《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023-2027年）》（以下簡稱《規劃綱要》），提出探索推進黨的組織法規制度法典化［1］。從法典化的工作階段來看，探索推進黨的組織法規制度法典化一般至少經過三個重要階段。第一階段是對黨的組織法規法典化進行理論證成，即論證和評估黨的組織法規法典化的重要意義及法典化工作的準備條件和現實基礎是否已經具備。第二階段是思考如何法典化的問題，包括黨的組織法規法典的模式選擇、體例結構、編纂思路等實質性問題。第三階段是正式啟動法典的編纂工作，包括法典起草組織的成立、工作機制的確立等內容。當前，第一階段工作已經基本完成并取得共識，即黨的組織法規法典化不僅具有必要性，還勢在必行［2］。接下來的工作就是轉向第二階段進行攻關并在關鍵領域達成共識。只有第二階段的工作基本完成后，才能進行第三階段，正式編纂黨的組織法規法典。

圍繞第二階段的主要任務，學界進行了比較充分的討論，并且就黨的組織法規法典化的模式選擇基本取得一致意見，即黨的組織法規法典應是實質性編纂，而非簡單的法規匯編［3］。但黨的組織法規法典的體例結構如何設計難以達成共識，如有學者提出“十一編”［4］、“十二編”［5］等方案。不管是法律法典化，還是黨的組織法規法典化，在法典化工作的第二階段最重要的是確定法典的體例結構。如果黨的組織法規法典的規范內容過多，法典就會變得冗余，甚至出現實質性法典變成匯編型法典，這意味著法典化工作的失敗。如果黨的組織法規法典的規范內容過少，法典就會失去實質編纂的意義。在黨的組織法規法典的體例結構中，處于關鍵位置的是“黨的組織類法規”在法典中的地位如何。不管是編纂“大法典”，還是“小法典”，以及學者提出的“中法典”思路，黨的組織類法規始終身在其中，有學者將黨的組織類法規作為法典的分則編進行定位［5］，有學者提出將黨的組織類法規先行法典化，作為黨的組織法規法典化的試點［6］，但并未就黨的組織類法規在法典中處于何種地位進一步說明。可見，對黨的組織類法規在黨的組織法規法典中的地位還缺乏必要討論，需要學界為此展開充分討論以尋求共識。

基于以上背景，本文就黨的組織法規法典體例結構中最為關鍵的一個部分——黨的組織類法規在黨的組織法規法典中的地位進行探討。一是黨的組織類法規是否獨立成編？二是如果獨立成編，如何進行編纂，即基本的編纂思路如何？三是黨的組織編的結構如何確定，以及主要內容如何編排設計？

二、黨的組織類法規獨立成編之證成

不管黨的組織法規法典選擇何種模式，也不論最終的體例結構是選擇“大法典”“中法典”“小法典”中的哪一種，黨的組織類法規必然會入典，關鍵是它在黨的組織法規法典中處于何種地位？是對其進行法典化而構成法典，即“小法典”，還是作為法典的分則編存在？本文認為，黨的組織類法規在黨的組織法規法典中應獨立成編。

（一）黨的組織類法規與黨的組織法規的關系

黨的組織類法規與黨的組織法規之間是何種關系，這是確定黨的組織法規法典體例結構的基礎。關于黨的組織法規的概念或外延界定的討論，可以分為學術觀點和實踐觀點。首先，學術觀點主要有四種。一是黨的組織法規是指全面規范黨的各級各類組織的產生、組成及職權職責等內容的黨內法規，旨在為管黨治黨、執政治國提供組織制度基礎［7］（P138）。二是黨的組織法規制度主要是指規范黨的組織活動和工作及象征標志的黨內法規制度［8］（P47）。三是黨的組織法規專指對黨的某類組織設置、職能權限和運行機制進行規定的黨內法規［9］。四是黨的組織法規制度是指規范黨的各級組織結構與功能的規章制度的總稱，由黨的組織法規和相關規范性文件構成［10］。其次，實踐產生的觀點主要有三種。一是《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》提出的完善干部隊伍建設、黨員隊伍建設、黨的基層組織工作及黨管人才等方面的制度。二是《規劃綱要》提出的完善黨的選舉制度、黨的組織體系建設制度、增強黨組織政治功能和組織功能的制度、干部隊伍建設制度、黨員隊伍建設制度及黨的人才工作制度。三是由中共中央辦公廳法規局2024年整理的《中國共產黨黨內法規選編（2017-2022）》（以下簡稱《選編》），將“黨的組織法規制度”分為“黨的組織”“黨內選舉”“黨的組織工作”“黨的象征標志”四類。分析至此，可以發現四個問題。一是從外延來看，黨的組織法規的外延十分寬泛，不僅包括黨的組織的設置、職權職責、產生，還包括黨的干部、黨員、黨的人才工作、黨內選舉、黨的象征標志等內容。二是從名稱來看，有的使用“黨的組織法規”，有的使用“黨的組織法規制度”，且后一種使用頻率要高于前一種。三是從外在表現形式來看，黨的組織法規不僅包括單行法規文本，還包括黨內規范性文件。四是黨的組織法規的外延基本是重合的，通過合并同類項之后，它們主要指向黨的組織工作的主要實踐活動，這也指出黨的組織法規的制定目的及調整范圍。

根據《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第三條對“黨內法規”下的定義，綜合上述討論，黨的組織法規主要是用來規范“黨的組織工作”的專門規章制度，包括黨的組織體系建設、領導班子和干部隊伍建設、人才隊伍建設、黨員隊伍建設等方面的法規制度；黨的組織類法規是規范“黨的組織體系建設”的專門規章制度，包括黨的各級各類組織的設置（立）、基本職責、主要任務、工作機制等方面的法規制度。前者強調規范“黨的組織工作”這一整體；后者強調規范“黨的組織體系建設”這一具體領域，它只是“黨的組織工作”的一個分支。黨的組織類法規應是黨的組織法規中的一個類型，專指黨的組織體系建設方面的制度規范。對黨的組織法規法典化，主要針對“黨的組織工作”的制度規范進行法典化，這意味著法典的規范體系包括黨的組織類法規在內，而本文討論的核心就是在黨的組織類法規入典的基礎上，進一步論證此類法規應在法典中獨立成編。

“黨的組織法規”和“黨的組織法規制度”的兩種表述，是在使用“黨的組織法規”和“黨的組織法規制度”概念時，由于概念運用的語境不同，兩種概念實際上存在廣義和狹義之分，忽視或者模糊了這種區別才會出現兩種表述［11］。狹義上，二者指代的是“文本”意義上的黨內法規，即單行黨內法規文本；廣義上，二者指代的是“規范”意義上的黨內法規，包括若干部單行黨內法規文本，以及分散在其他板塊之中和黨內規范性文件中的若干條規范構成的制度規范集群［7］（P19-20）。

（二）關于黨的組織類法規地位的三種方案

第一種方案提出，黨的組織類法規獨立成編，并根據黨的組織形態逐一成編。黨的組織法規法典的框架結構包括黨的中央組織編、黨的地方組織編、黨的基層組織編、黨組編、黨的工作機關編、黨的紀律檢查機關編［4］。第二種方案提出，首先對黨的組織類法規進行法典化，作為黨的組織法規制度法典化的試點［6］，至于黨的組織類法規處于何種地位并未進一步說明。第三種方案建議對規范各級各類黨組織產生、組成、權責等內容的法規制度進行編纂，并先起草總則；如果將規范各級各類黨組織產生、職責職權等內容作為黨的組織法規法典框架結構的第一層級，那么關于黨的組織“產生”這一編就是統一的黨的組織選舉工作條例，可以先制定統一的選舉工作條例作為黨的組織法規法典化的第一步［12］。可以先起草總則部分，隨后提出的“產生”就是統一的選舉工作條例，其后使用的是“編”，可以推斷“統一的選舉工作條例”是法典的一個分編。與“產生”同作為法典第一層級框架結構的“組成、權責”等內容的法規制度也應是法典的一個分編，“組成、權責”是黨的組織類法規的核心內容，“組成、權責”在某種程度上可以認為是“黨的組織類法規”這一編的內容，暗含黨的組織類法規獨立成編。

總之，第二種方案并未明確給出答案，第三種方案對黨的組織類法規是否獨立成編也語焉不詳，但結合第一種方案，現有三種方案至少給黨的組織類法規是否獨立成編帶來啟示：黨的組織類法規在法典中是設置“一章”予以一體規定，囊括黨的全部組織形態；還是按照黨的組織形態，選擇“分別規定”，在法典中設置六個章節逐一規定。

（三）黨的組織類法規獨立成編的意義

第一，黨的組織類法規獨立成編有利于保證黨的組織法規法典的結構完整。從完備性來看，黨的組織類法規具備一部完備的黨的組織法規法典應有的組成內容，“總則-分則”結構的黨的組織法規法典決定了黨的組織類法規的獨立性。總則部分在法典中具有提綱挈領的作用，總則編對分則編具有統轄引領的效力，具體表現為黨的組織法規法典總則編基本原則對分則編的統領效力、一般規則對分則編的統領效力［13］。出于完備性的考慮，黨的組織法規法典的分則編要從整體性、從法典總則的功能定位上思考，將黨的組織類法規獨立成編有利于總則對分則部分進行統領，以免出現法典結構上的斷裂，在形式上有利于保證法典的結構完整，做到前后呼應。

第二，黨的組織類法規獨立成編有利于保證黨的組織法規法典的體系嚴謹。從體系來看，黨的組織法規法典要使自身能夠體系嚴密，不存在明顯的體系性缺陷。黨的組織法規法典總則編的構造決定了分則編的內容，黨的組織體系建設制度、黨的組織工作原則等內容作為總則編的編排內容具有抽象性，還需在分則編中獨立展開，即通過分則編的設計來銜接總則編的一般性規范。黨的組織體系建設也是黨的組織法規的重要調整對象，如果就黨的組織體系建設專門獨立編纂分則編，形成的法典體系必然是自洽且嚴謹的，能夠與上下編之間進行銜接。反之，就會出現總則編無法統領分則編，進而沖擊總則編的地位，法典必然是體系松散的，總則與分則之間的邏輯鏈條也將斷裂。從黨的組織類法規的規范基礎來看，黨的組織類法規共計10部現有黨的組織類法規分別是：《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨工作機關條例（試行）》《中國共產黨支部工作條例（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》《中國共產黨中央委員會工作條例》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》。需要說明的是，由于保密因素，現有數據獲得有一定難度，故本文所整理的黨的組織類法規可能不全面，但并不影響本文核心觀點的論證。，它們無法在法典總則部分進行全部規定，也不宜分散性規定，比較可行的路徑就是將它們獨立成編。有關黨的組織體系建設的制度規范的大量內容與其他分則編不存在交叉，能夠與其他法規實現分離，具有相對獨立性。

第三，黨的組織類法規獨立成編有利于促進黨的組織體系高質量建設。《規劃綱要》提出以完善黨的組織法規制度全面貫徹新時代黨的組織路線，而新時代黨的組織路線是以“黨的組織體系建設”為重點，這一定位不僅為黨的組織法規制度指明了發展方向，也指出全面貫徹新時代黨的組織路線重在制度支撐，需要黨的組織法規制度為全面貫徹新時代黨的組織路線提供基本框架。黨的組織體系建設在黨的組織法規制度中主要對應的是黨的組織類法規。黨的組織類法規獨立成編契合全面貫徹新時代黨的組織路線的政治要求，充分回應了政治需要，有利于《規劃綱要》提出的“以完善黨的組織法規制度全面貫徹新時代黨的組織路線”［1］政治任務的實現。

總之，嚴密的組織體系是黨的優勢所在、力量所在。黨的組織類法規在黨的組織法規法典中獨立成編毋庸置疑，黨的組織類法規是規范黨的組織體系建設的專門規章制度，具有很強的獨立性，缺少了“組織”這個主體，黨的組織工作又該如何開展；忽視了黨的組織類法規在支撐黨的組織體系建設上的重要性，就會動搖黨的組織體系作為黨的優勢所在、力量所在的根基。從形式意義和實質價值來看，黨的組織類法規獨立成編具有獨特貢獻。

三、黨的組織法規法典中組織編的編纂思路

黨的組織類法規獨立成編具有正當性，如何實現這一目標是重中之重，即組織編如何編纂，編纂的基本思路是什么？具體而言：一是組織編的名稱如何設計？二是組織編的范圍如何界定？三是組織編的規范如何選擇？

（一）組織編的名稱

黨的組織類法規獨立成編之后的名稱問題是法典編纂需重視并解決的前提性問題。

1.組織編名稱確定的三種方案。使用哪一名稱作為該編并非簡單的法典編纂技術或語詞選擇問題，不僅事關黨的組織類法規的概念或者核心概念的選擇，還關系到該編承載的理念傳遞和規范體系的建構，以及揭示該編的適用范圍、適用對象等重大問題［14］。在形式上，分則編的名稱應在表達上簡約順暢、優雅精確。概言之，就是做到名實相符，內在與外在相統一。一是根據《制定條例》第五條規定，黨內法規的專屬名稱由黨章、準則、條例、規定、辦法、規則和細則構成。從現有黨的組織類法規的名稱使用來看，10部法規均使用了“條例”名稱，那么在黨的組織編中繼續使用“條例”也具有合理性，并且10部法規在名稱上都加有“工作”二字，可將其命名為“黨的組織工作條例編”。二是為了與國家法律法規區分，不使用黨內法規的專屬名稱“條例”，直接表述為“黨的組織工作編”。三是為避免名不副實，使用“黨的組織編”。

2.組織編名稱的確定。本文認為，選擇第三種方案是可行的。

第一，第一種方案作為黨的組織類法規獨立成編的名稱至少存在表達不夠簡約精確等問題。選擇“條例”可以彰顯效力地位，主要因為10部法規均是以“條例”的形式出現的，對其他編而言，并不一定會出現如此多的“條例”，甚至是更多低位階法規，此時按照哪個位階的法規多就選擇哪類法規進行命名，不管是從形式還是內容來看，都是不科學的。例如，黨的干部法規多以“辦法”的形式出現，按照上述邏輯，黨的干部法規倘若獨立成編，在法典之中命名為“黨的干部辦法編”，顯然是不合理的，更是不科學的。如果根據黨內法規專屬名稱進行命名，“黨的組織工作條例編”還會讓人產生質疑，是不是可以命名為“黨的組織工作規定編”“黨的組織工作辦法編”“黨的組織工作規則編”“黨的組織工作細則編”，這種安排更像是法規匯編，并且表述不順暢優雅，也不夠簡練。根據民法典分則編設計，在各編之中也未以“法”或者“法規”命名。當然，黨的組織法規與國家法律是有區別的，但黨內法規的專屬名稱“條例”“辦法”等并非黨內法規專屬，在國家法律法規中也經常使用。為了避免黨內法規與國家法律法規之間產生混淆，以及能夠體現名稱既簡練順暢，又精確致雅，第一種方案并非最優選擇。

第二，第二種方案在名稱使用上容易產生歧義。“黨的組織工作編”強調的是“黨的組織工作”，揭示的調整范圍是“黨的組織工作”。根據《中國共產黨組織工作條例》（以下簡稱《組織工作條例》）第二條規定，“黨的組織工作”包括黨的組織體系建設、干部隊伍建設、人才隊伍建設、黨員隊伍建設四項內容，這一范圍界定意味著這“四項建設”構成黨的組織工作的主要實踐活動。黨的組織工作的第一項內容是對黨的組織體系的建設，如果命名為“黨的組織工作編”就意味著本編內容應包括上述“四項建設”，而黨的組織類法規僅是規范黨的組織體系建設的制度，并非全部黨的組織工作。如果使用“黨的組織工作編”作為編名，顯然需要把領導班子和干部隊伍建設、人才隊伍建設、黨員隊伍建設及未來可能產生的其他黨的組織工作實踐活動納入本編之中，這是一個十分龐大的“黨的組織工作編”，并且在某種意義上，就是一部接近完整的“黨的組織法規法典”。若僅將包含黨的組織體系建設的制度規范作為“黨的組織工作編”，就需要排除其余“四項建設”，此時又會面臨名不副實的質疑。因此，僅統合黨的組織體系建設的法規制度作為“黨的組織工作”全部實踐活動內容的“黨的組織工作編”之命名也不是最佳選項。

第三，比較合理的方案是，本編以“黨的組織”命名。“黨的組織編”能夠準確揭示本編的內涵與外延、本編的篇章結構與基本內容，不會同其他各編產生歧義與交叉，

能突出以黨的組織體系為核心的分則編內容，涵蓋的范圍和調整的對象能夠與黨的組織類法規“嚴絲合縫”。事實上，在《選編》對“黨的組織法規制度”進行分類整理時，使用的是“黨的組織”這一稱謂，其下內容也是黨的組織類法規。因此，本文更傾向于“黨的組織編”這一名稱，在黨的組織法規法典中具體表述為“第X編 黨的組織”。

（二）組織編的調整范圍

黨的組織編的調整范圍涉及本編規范體系的定位、規范的來源及與其他各編的銜接與協調。黨的組織編的核心是“黨的組織”，這意味著黨的各級各類組織都將成為黨的組織編的調整范圍。雖然黨的組織編是對黨的組織類法規的法典化，但黨的組織類法規還存在一些空白，不能根據黨的組織類法規判斷黨的組織的范圍。因此，只有明確黨的組織的范圍，黨的組織編的調整范圍才能據此定位。

1.黨的組織編調整范圍確定的兩種方案。根據《中國共產黨章程》規定，黨的組織的產生主要有兩種方式——選舉產生和設立產生。這兩種黨組織產生的方式構成本編調整范圍確定的兩種方案。第一種方案，選舉產生的黨組織。這類黨組織主要包括黨的各級代表大會、黨的各級委員會及黨的各級紀律檢查委員會。按照本方案，黨的組織編的調整范圍包括“中央-地方-基層”三級組織體系及黨的各級紀律檢查委員會。第二種方案，設立產生的黨組織。設立產生的黨組織主要有黨組和黨的工作機關兩種，黨組還包括“黨組性質黨委”，黨的工作機關主要包括黨委辦公廳或黨委辦公室、黨委職能部門、黨委辦事機構及黨委派出機關，它們屬于黨的組織的重要組成部分。黨的組織編主要將黨組、黨組性質黨委、黨的工作機關納入其中。

2.黨的組織編調整范圍的確定。不管是選舉產生還是設立產生的黨組織，它們都是黨的組織體系的組成部分，應全部納入黨的組織編。上文對黨的組織類法規的外延及組織編名稱的分析，已經揭示了黨的組織編的調整范圍，但在黨的工作機關中還存在兩類特殊的組織形式：一是作為職能部門的黨委政法委員會；二是黨委直屬事業單位。

黨委政法委員會和黨委直屬事業單位，一個是作為黨的職能部門，另一個是黨委直屬事業單位，自然應納入黨的組織編部分。但黨內法規制度體系存在法規跨界交叉的問題。根據《選編》的收錄情況來看，《選編》并未將黨委政法委員會和黨委直屬事業單位相關的黨內法規收錄進“黨的組織”部分，而是將《中國共產黨政法工作條例》（以下簡稱《政法工作條例》）和《社會主義學院工作條例》納入“黨的領導法規”板塊，《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》則是“黨的自身建設法規”板塊收錄。因此，雖然已將黨的組織編的調整范圍界定為各級各類黨組織，但為了在黨的組織編的調整范圍上尋求“最大公約數”，還需要進一步論述并確定是將黨委政法委員會、社會主義學院和黨校（行政學院）納入黨的組織編進行規定，還是將其納入“黨的領導法規”“黨的自身建設法規”進行分散規定。

第一， 黨的組織編是否應包含黨委政法委員會。就黨的職能部門而言，《政法工作條例》第三條規定，政法委是黨委領導和管理政法工作的職能部門，根據《中國共產黨工作機關條例（試行）》（以下簡稱《工作機關條例（試行）》）第二條規定，黨委職能部門是黨的工作機關的組成部分，政法委屬于黨的組織體系的基本組成部分是毋庸置疑的，缺少政法委這一組織形態，黨的組織法規法典是不完整的。基于法典完備性的考慮，黨委政法委員會應被納入黨的組織編。《選編》之所以將《政法工作條例》納入“黨的領導法規”中的“黨領導法治建設”領域，是因為政法委的特殊性及政法工作的復雜性和極端重要性。對此，《政法工作條例》開宗明義指出，其制定目的是為了堅持和加強黨對政法工作的“絕對領導”。“絕對領導”足以體現政法工作的極端重要性，將其納入“黨的領導法規”之中是完全合理的。從其他黨的領導法規的制定目的來看，如黨對機構編制工作、統一戰線工作、信訪工作、政治協商工作制定的黨內法規中，均沒有使用“絕對領導”這一表述，而是使用“領導”“全面領導”“集中統一領導”的表述。在某種程度可以認為，正是政法工作的極端重要性，才需要加強黨對政法工作的絕對領導，凸顯政法工作在黨的工作中的地位。換言之，《選編》之所以將《政法工作條例》納入“黨的領導法規”中，只是為了凸顯政法工作的極端重要性，但在定位上，政法委屬于黨的職能部門，二者之所以出現劃分的不同，只是劃分依據或者分類的標準不同罷了。黨的組織法規法典的編纂以體系性和完備性著稱，出于法典化的要求，未來應將政法委納入法典之中，成為黨的組織編的重要內容。

第二， 黨的組織編是否應包含黨委直屬事業單位。黨的直屬事業單位是黨的組織的重要形式，將其納入黨的組織編是題中應有之義。黨校（行政學院）是黨的思想理論建設的重要陣地，《選編》將規范黨校（行政學院）的法規納入“黨的自身建設法規”中的“黨的思想建設”領域。社會主義學院是黨開展統一戰線工作的重要部門，《選編》將《社會主義學院工作條例》納入“黨的領導法規”中的“黨領導統一戰線工作”領域。出現這種情況是因分類標準的不同，得出的結果也就不同。同理，出于法典體系性和完備性的需要，未來將黨校（行政學院）和社會主義學院納入黨的組織編是必要的。總之，不管是黨委政法委員會還是黨委直屬事業單位，它們在本質上都屬于黨的組織。黨的組織體系是清晰的、穩定的，在黨的組織編調整范圍上，基于“黨的組織”這一基準，未來應將各級各類黨組織都納入黨的組織編，以保證黨的組織法規法典體系嚴謹、規范完備。

（三）組織編的規范選擇

黨的組織編的編纂既不是制定新的黨的組織類法規，也不是對現有黨的組織類法規進行簡單匯編，而是對現行有效的黨的組織類法規進行清理、革新，對已經不適應黨的組織體系建設的制度規范進行修改，對黨的領導和黨的建設活動中出現的新形勢、新問題及新情況及時作出反應，創設新的黨的組織類法規。系統性清理與革新、整合現有黨的組織類法規的存量和增量，是在明確組織編的名稱和調整范圍之后要進行的重點、難點工作。首先，梳理針對“黨的組織”的制度規范類型有哪些；其次，確定哪些規范應被納入黨的組織編。

1.現有關于“黨的組織”規范的類型。以《選編》及北大法寶數據庫為參考，結合中央組織部主管網站“共產黨員網”公開的文件匯編，現有關于“黨的組織”規范的類型有三種。第一種類型是黨內法規。根據從廣義上對黨的組織類法規的概念的界定，本文使用的黨的組織類法規包括單行黨的組織類法規和黨內規范性文件。在黨的組織編編纂中，單行黨的組織類法規是核心規范。根據梳理，可以成為黨的組織編規范選擇的資源，按照不同的組織形態主要包括六類：一是針對黨的中央組織制定的黨內法規；二是針對黨的地方組織制定的黨內法規；三是針對黨的紀律檢查機關制定的黨內法規；四是針對黨組制定的黨內法規；五是針對黨的工作機關制定的黨內法規；六是針對黨的基層組織制定的黨內法規

關于黨的中央組織的黨內法規是《中國共產黨中央委員會工作條例》；關于黨的地方組織的黨內法規是《中國共產黨地方委員會工作條例》；關于黨組領域的黨內法規是《中國共產黨黨組工作條例》；關于黨的工作機關領域的黨內法規是《中國共產黨工作機關條例（試行）》；關于黨的紀律檢查委員會的黨內法規是《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》；關于黨的基層組織的黨內法規是《中國共產黨支部工作條例（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》。。

第二種類型是有關“黨的組織”的黨內法規解釋，解釋主要是對黨的組織類法規需要進一步明確條款具體含義或者適用問題而進行細化規定。黨內法規解釋的名稱并非使用“解釋”這一種，還包括“答復”“說明”“答復意見”等［15］。例如，違反《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》行為適用《中國共產黨紀律處分條例》的解釋，就是對《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》）第三十八條“對違反本條例規定的，按照有關規定追究責任”的細化。第三種類型是有關涉“黨的組織”的黨內規范性文件，主要是就各級各類黨組織的工作制定的規范性文件。

2.黨的組織編的規范定位。黨的組織類法規經過百年來的發展，為黨的組織編的編纂提供了豐富的規范素材，但也增加了對規范整理、革新及入典的難度。黨的組織編應根據不同領域不同類型的規范及黨的組織實踐的實際情況分別對待，根據規范類型，需要選擇不同的入典方法及其標準，在黨的組織編中制定不同層次的規范。

首先，就黨內法規類型的規范而言，要確立單行黨的組織類法規入典的標準。一是法規是否頻繁變動；二是法規調整領域是否具有局限性；三是法規是否具有試行期限；四是法規是否屬于細密配套性法規；五是法規在適用主體、適用空間領域是否特定［16］。從10部黨的組織類法規來看，它們屬于核心規范，應全部納入黨的組織編，這類法規在實踐中內容比較成熟，調整范圍明確，不會產生較大爭議。但有3部法規具有試行期限，未來在黨的組織法規法典編纂時將其“去代轉正”。其次，針對黨內法規解釋，因其與黨內法規具有同等效力，黨的組織編應予以吸收，并對其進行精簡統合。最后，針對豐富的黨內規范性文件資源，分兩種情況對待。

一是規范性文件和黨內法規在均有明確要求的情況下，對黨的組織體系整體提出明確要求，此類規范應納入并進行一般性規定；涉及特定黨組織，黨的組織編應將此類規范性文件納入并在特定章節進行具體規定。二是規范性文件明確提出要求，但缺少黨內法規的明確規定，借法典編纂之契機，可以將其提取到法典，擴大適用范圍，在具體操作上，要么作出具體規定，創設新的制度規范，要么作出框架性規定，具體內容由單行黨內法規進行填充［17］。此外，針對實踐中產生的一些組織工作經驗，視與黨的組織編的關聯程度再決定是否納入。對實踐成熟的經驗做法及制度應吸收入典，對仍處于實踐探索的，缺乏明確依據的做法，但又與黨的組織編有關聯的視情況要么選擇排除在外，要么進行原則性規定，至于如何選擇還需要在法典編纂時進一步討論研究。

需要注意的是，現有單行黨的組織類法規中還包含各級各類黨組織的“產生”的規范，在編纂黨的組織編時應將其排除在外，這是因為“產生”主要是通過專門的選舉類法規進行統一規范，出于體系化的要求，不宜再將“產生”作為黨的組織類法規的規范要素。倘若黨的組織類法規仍保留“產生”這一規范，當黨的組織類法規獨立成編時，在此編中就會規定“產生”的規范，以保證此編的結構完整，避免出現結構性缺陷。那么，該如何處理選舉類的黨內法規？要么將選舉類法規一并納入此編，此舉就會淡化選舉工作的重要性；要么選舉類法規獨立成編，如果選舉類法規獨立成編，就會出現黨的組織編與黨的選舉編內容上的重復。黨的選舉法規雖然能夠調整各級各類黨組織，但在性質上是對各級各類黨組織產生過程進行規范的程序性制度，不具備賦權功能，黨的組織類法規能夠與其他黨的組織法規進行區分，也正是基于獨特的賦權性質［6］。本文傾向于將“產生”放置在選舉類法規之中，并主張選舉類法規獨立成編，由黨內選舉編統一規定各級各類黨組織的產生。

四、黨的組織法規法典中組織編的結構內容

科學合理的內容架構能夠體現總則與分則、分則與分則及分則內部之間的邏輯關系。黨的組織編的內容設計不僅要考慮自身的規范基礎等因素，同時要契合黨的組織法規法典的整體結構，以及前瞻性思考黨的組織編與其他分編的銜接與協調。本文初步提出黨的組織編結構內容設計的基本思路與基本方案。

（一）黨的組織編結構內容確立的基本思路

黨的組織編主要規范黨的組織體系建設，基于黨的組織體系建設在新時代黨的組織路線中的地位，某種程度上可以認為黨的組織編是黨的組織法規法典的核心部分。

合理的體例結構是確保黨的組織編內容完備、體系嚴謹的重要支撐。如何確立黨的組織編的體例結構、確立的基本思路是什么及需要考慮的主要因素有哪些，事關本編的結構內容及本編的體系層次。討論黨的組織編的結構及內容編排，需明確本編體例結構確立的基本思路及需要考量的基本因素。

1.黨的組織編是采用“單獨規定”還是“分別規定”。所謂“單獨規定”是指在黨的組織編，將黨的中央組織、黨的地方組織和黨的基層組織、黨組、黨的工作機關及黨的紀律檢查機關一體規定在一個章節之中，下設若干章：第一章主要就共同性規范進行一般規定；第二章規定黨的組織形態；第三章規定組織設置；第四章規定工作職責；第五章規定主要任務；第六章規定領導保障。在每章中根據不同的組織形態填充具體規范。“單獨規定”是將各級各類黨組織的職責職權、主要任務、組織設置等內容拆分據此形成各章節，而后在各個章節之下規定不同的“組織”。以“第四章工作職責”為例，其下規定：第一節黨的中央組織工作職責；第二節黨的地方組織工作職責；第三節黨的基層組織工作職責；第四節黨組工作職責；第五節黨的工作機關工作職責；第六節黨的紀律檢查機關工作職責。所謂“分別規定”是指將黨的中央組織、黨的地方組織和黨的基層組織、黨組、黨的工作機關及黨的紀律檢查機關分散規定，黨的組織編據此形成多個章節，下設若干章：第一章由“總則”性質的一般規定構成；第二章規定黨的中央組織；第三章規定黨的地方組織；第四章規定黨的基層組織；第五章規定黨組；第六章規定黨的工作機關；第七章規定黨的紀律檢查機關。“分別規定”是按照黨的組織形態設置不同的章節，以原本的規范基礎為藍本，對其職責職權、主要任務等不分開另行規定。以“第二章黨的中央組織”為例，其下設：第一節領導地位；第二節領導體制；第三節領導職權；第四節領導方式；第五節決策部署等。

“單獨規定”和“分別規定”均是以黨的組織類法規為規范基礎，但如果選擇“單獨規定”，會出現兩種困境。一是當某一（些）組織的原有規范文本的內容無法提取到一個章節時，是否單設一個章節進行規定？例如，《中國共產黨中央委員會工作條例》（以下簡稱《中央委員會工作條例》）對中央委員會的“領導地位”和“領導體制”是單獨設章規定，《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》對“領導體制”進行單獨設章規定，但并沒有專章規定“領導地位”；對于其他黨的組織類法規也均沒有專章規定“領導地位”和“領導體制”。針對此類情況是否有必要專章規定“領導地位”和“領導體制”只為滿足黨的中央組織的制度需求？如果不專章規定中央委員會的“領導地位”和“領導體制”顯然是不合適的，不利于體現中央委員會在黨的組織體系中的地位；如果專章規定，就會引出另一個困境。二是在黨的組織編出現章節內容上的比例失調。如果按照上述邏輯會出現：一方面，專設一章內容規定中央委員會的“領導地位”，與其他單設章節相比，在內容上也許就有若干條款；另一方面，如果采用“單獨規定”，就會出現某些章節內容體量過大的問題，如“第四章工作職責和第五章主要任務”在條文數量上可能占據黨的組織編的一半，甚至一半還多，與專設一章的條文相比，會出現比例失調的問題。基于以上分析，應選擇“分別規定”，按照黨的組織形態設定不同的章節。

2.黨的組織編體例結構的“總則+分則”模式。從現有黨的組織類法規的文本來看，10部法規均規定了“總則”，對此，黨的組織編將面臨兩種選擇：一種選擇是否還有必要在黨的組織編單設“總則”專章；另一種選擇如果繼續設總則一章，是將總則放置在本編第一章，還是允許各章節保留總則，即不放在第一章，而是由各章單獨規定。就這兩種方案比較，本文認為應選擇第一種方案，黨的組織編有必要單設總則一章，并將總則作為本編的第一章。一是選擇“總則+分則”的方式架構黨的組織編，有利于本編內容的簡潔，避免內容重復。二是有利于各章內容的比例趨于協調，不會產生較大失衡。以黨的基層組織這一章為例，基層黨組織有比較豐富的組織形態，倘若不將黨的基層組織的同質性規范連同其他章節的同質性規范提取到總則，就會在黨的基層組織章節出現大量的重復性規范，出現占比過大，比例失衡。三是使用“提取公因式”編纂技術的必然要求。提取到總則的一般性規范能保持法典的開放性，能適應社會變遷的需要，同時保證了條文的簡潔，避免重復規定［18］。黨的組織法規法典在編纂技術上可以采用“提取公因式”的方法，在黨的組織編也有必要使用該技術，將各個章節的同質性規范提取到總則，其他規則按照分類由各章節進行具體規定。黨的組織編在體例結構上應選擇“總則+分則”的體例結構。在具體名稱使用上，為了同黨的組織法規法典總則編相區分，可以選擇使用“一般規定”代替黨的組織編的“總則”。

此外，現有黨的組織類法規在文本最后部分規定“附則”。附則該如何放置？這是影響黨的組織編的一個現實因素。附則是放在黨的組織法規法典的最后部分，還是由黨的組織編進行規定，放置在黨的組織編最后部分，抑或放在各章節的最后部分，也需要進行回應。附則部分主要規定了四項內容：一是參照執行；二是授權立規；三是解釋主體；四是施行日期。施行日期條款和解釋主體條款由法典統一進行規定，分則編不宜規定，放在法典的最后部分。參照執行條款可以納入黨的組織編一般規定或者具體章節的部分，通過概念條款或者適用范圍條款進行統一規定。授權立規條款應當在法典最后部分統一規定，但出于法典安定性的考慮，應對另行單獨制定的黨內法規進行嚴格審批。出于簡潔性及法典的安定性考慮，黨的組織類法規附則部分規定的授權立規、解釋主體、施行日期應放置在法典的最后部分，即法典的最后一編——附則，黨的組織編不宜進行規定。

3.黨的組織編章節內容的編排順序。在不考慮黨的組織編一般規定的情況下，本編的主體內容是各級各類黨組織的工作制度和職責職權等內容。在黨的組織編中如何確定它們的位序？為了避免不必要的爭議，可以參照《中國共產黨章程》的結構設計。《中國共產黨章程》按照“總綱+條文”的形式架構而成，“條文”部分共設計十四章，第三章至第五章分別規定了中央、地方及基層黨組織，第八章規定了黨的紀律檢查機關，第九章規定了黨組。黨的工作機關則可以安排在本編最后一章。根據《中國共產黨章程》的結構設計，黨的組織編關于“黨的組織”的編排順序可按照“黨的中央組織-黨的地方組織-黨的基層組織-黨的紀律檢查機關-黨組-黨的工作機關”的順序確立位次。

黨的組織編作為黨的組織法規法典的一個分則編，在法典分則編中的位序也需要明確一個大概位次。有四種方案。第一種方案是以《中國共產黨章程》的結構為參照，將黨的組織編放置在黨的組織法規法典“黨員編”之后，由“黨員編”作為法典的第一分編。根據黨的組織法規法典整體的體例結構設計，第二分編應規定“黨的選舉編”，黨的組織編在法典中可列為第三分編。倘若“黨的選舉編”不獨立成編，就由“黨的組織編”構成法典的第二分編。第二種方案是以“新時代黨的組織路線”為參照，黨的組織體系建設是新時代黨的組織路線的重點。黨的組織編可放置在法典的第一分編。第三種方案是以“黨的組織工作主要實踐活動”為參照，根據《組織工作條例》第二條規定，黨的組織編在法典中可位列第一分編，還要考慮“黨的選舉編”是否獨立成編這個因素，如果獨立成編，黨的組織編就放置在法典第二分編，反之放在第一分編。

這是出于以下邏輯關系的考慮：中央委員會、地方委員會和基層委員會、黨的紀律檢查機關及其黨代表、委員會委員、常委、副書記、書記等是由民主選舉產生［5］，故而先安排黨的選舉規范，再考慮黨的組織規范。其后再根據黨的組織工作主要實踐活動，依次安排黨的領導干部、人才隊伍、黨員隊伍等分編。第四種方案即根據總則編的架構，在分則編部分逐一對應，以總則編的規范體系確立分則編的內容編排。黨的組織法規法典分則編編排的位序是選擇上述方案中的一種，還是多種綜合考慮，抑或還有其他方案，其中的取舍可以在法典編纂時仔細研究。但至少上述方案給黨的組織編結構及其內容的設計帶來一個新的思考：不管黨的組織編處于法典中第幾編，都需要處理好與上下編之間的關系，合理配置總則編與黨的組織編及其他分編的規范，做好規范之間的銜接，避免錯位。

（二）黨的組織編的編排設計

黨的組織編采用“分別規定”結構，構建“一般規定”章節和具體的組織章節，可按照如下章節編排。第一章為一般規定。通過“提取公因式”將黨的組織制度規范的同質性內容提取到本章節，具體包括對制定目的、各級各類黨組織開展工作應當遵循的基本原則及指導思想的提取。另外，對原來的黨的組織類法規在“附則”部分規定的“參照執行”條款和原來的黨的組織類法規在“總則”部分規定的“適用范圍”條款應當進行精簡統合，在黨的組織編一般規定中一體規定。一般規定章主要包括制定目的、適用范圍、基本原則和指導思想等內容。第二章為黨的中央組織。本章節內容主要以《組織工作條例》和《中央委員會工作條例》為基礎，具體內容包括領導地位、領導體制、領導職權、決策部署等。本章的制度設計應前瞻性思考與《規劃綱要》提出制定新的法規的銜接，視內容決定是否將某些制度納入法典。第三章為黨的地方組織。

本章節內容主要以《組織工作條例》和《中國共產黨地方委員會工作條例》為基礎，主要規定組織設置、職責與職權、工作機制、議事決策等內容。第四章為黨的基層組織。本章節內容主要以《中國共產黨支部工作條例（試行）》等規范為基礎，可設若干小節，包括黨支部、農村、黨和國家機關、國有企業、普通高等學校等基層黨組織，主要規定組織設置、基本職責、工作任務等內容。第五章為黨的紀律檢查機關。本章節內容主要以《組織工作條例》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》為基礎，主要規定領導體制、組織設置、工作職責、工作機制、主要任務、派駐與派出機構等內容。第六章為黨組。本章節內容主要以《中國共產黨黨組工作條例》為基礎，對黨組的設立、職責、工作機制、黨組性質黨委、決策與執行等進行規定。第七章為黨的工作機關。本章節內容主要以《政法工作條例》《社會主義學院工作條例》《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》為基礎，暫設職能部門、工作機關和派出機關三節，對基本設置、領導體制、工作職責、主要任務等進行規定。

收稿日期：2025-03-28

作者簡介：王立峰（1976-），男，吉林大學行政學院教授，博士生導師，吉林長春 130012;夏清明（1997-），男，吉林大學行政學院博士生，吉林長春 130012

*本文為國家社科基金重大項目“完善黨內法規制度體系研究”（批準號23ZDA131）和吉林省教育廳博士研究生科研創新能力提升項目“黨內法規制度體系的政治邏輯與完善路徑研究”（批準號JJKH20250018BS）的階段性研究成果。

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責任編輯：王篆

The Evidence and Concept of the Organizational Part of the Organizational Code of the Communist Party of China

Wang Lifeng， Xia Qingming

Abstract：

In the codification of the Party’s organizational code， the question of whether or not the Party’s organizational regulations need to be incorporated into the code is a fundamental issue that cannot be avoided. Considering the importance of the Party’s organizational regulations and the requirements of completeness and systemic nature of the code， it is necessary to incorporate the Party’s organizational regulations into the code and make them into a separate part， so as to avoid structural deficiencies in the code due to the absence of the Party’s organizational regulations. The independent codification of the Party’s organizational regulations requires a proper choice of the title of this part， a reasonable definition of the scope of adjustment of this part， and a clear definition of the scope of norms to be absorbed by this part. The structural design of the organizational part of the Party needs to be based on the premise of properly choosing whether to “provide for separate provisions” or “provide for separate provisions” and whether to set up a separate “general provisions” in the organizational part of the Party， with the Party constitution as the reference text， and forming a subdivision of general provisions. Taking the text of the Party constitution as a reference， seven sub-sections are formed， namely， the general provisions， the central Party organization， the local Party organization， the basic-level Party organization， the disciplinary and censorship organs of the Party， the Party groups， and the working organs of the Party. As a subsection of the code， the organizational part of the Party should also deal with the relationship between the upper and lower parts of the code， rationally configure the norms， and construct a complete and rigorous code of regulations on the organization of the Party.

Key words：

organizational regulation， Party’s organizational regulation， code of Party’s organizational regulation， volume of the Party’s organization