數字治理從“賦權\"到“平權”：數字素養培育的生成機理與實現方略

[中圖分類號]D262 [文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0186（2025）007-0080-016

[DOI編碼]10.19631/j.cnki.css.2025.007.006

在數字時代，數字技術的迅猛發展以及在數字治理之運用已深刻改變了數字治理的層級結構與運行邏輯。數字治理具有雙重內涵：技術應用和規則構建，雙重內涵相互依存，技術的高效運用需要規則約束，而規則的合理性又依賴技術實踐的經驗積累。然而，數字化治理工具快速更新迭代與數字治理實踐之間的“異步現象\"也在逐漸凸顯。數字賦能的非均衡性和數字能力的結構性分化引致了治理效率與公平的價值張力，主要體現在：一方面，數字技術通過信息共享與流程優化重構了傳統科層制的權力運行邏輯;另一方面，數字能力的結構性分化導致數字紅利分配失衡，引發“馬太效應”①。由此，催生對數字“賦權”與“平權\"這一治理命題的關注。在數字治理中，“賦權\"并非創造新權利，而是通過技術手段優化既有權利的實現路徑[1]，其一方面體現為數字技術對公眾參與能力的增強，另一方面則是政府通過數據共享和平臺建設對多元主體的權力讓渡。“平權\"本質上是技術權力民主化過程，核心在于打破技術賦權的非均衡性，其本質是數字社會權力結構的再平衡，包含權利平等與權力均衡兩個維度，前者指向數字資源獲取的普惠性，后者則涉及規則制定權的分配[2]。

2024年2月，中央網信辦等四部門聯合印發的《2024年提升全民數字素養與技能工作要點》提出“加快彌合數字鴻溝，包括建設數字無障礙環境、提供普惠包容的公益服務”3]的目標，同期發布的《2024年全民數字素養與技能提升月工作方案》進一步將“數字賦能、全民共享”[4]確立為核心主題。政策導向的轉變標志著數字治理從強調數字賦能的初級階段，轉向追求普惠包容的深層發展階段，其核心命題在于如何通過制度設計實現數字紅利從“賦權\"向“平權”的轉化。實務界對數字素養培育的重視已然引起理論界的關注，值得進一步深入探究。

一、問題的立論與提出

數字化不僅改變了我們的工作、學習和生活，也改變著政府與社會、市場之間的關系，改變著政府治理的形式與邏輯[5。然而，數字治理現代化的進程始終裹挾著數字賦能和數字賦權的張力，這是由技術“天然屬性\"所決定的，其本質源于數字技術對“共建共治共享\"的社會治理的重構邏輯。當前學術界對于該議題的理論研究主要圍繞“技術決定論”與“技術批判論\"的兩極分野而展開：一是技術決定論，將數字技術視為推動治理現代化的核心動力，強調其通過優化決策流程、重構組織結構實現效率躍升6。區塊鏈、人工智能等技術通過數據整合與算法分析，能夠突破科層制的信息壁壘，形成多元主體協同、政務透明、政社互動的新型治理形態[7]。通過數字賦能精確識別公共問題，實現公共服務管理的科學、智慧與精準，描繪了數字賦能政府治理的“效率藍圖\"[8]。簡·芳汀（Jane Fountain）進一步提出不應僅關注技術本身，技術發展的內在邏輯會導致理想的制度變遷，從而帶動組織結構的變遷和社會經濟的發展[9]。二是技術批判論，數字技術工具雖然可以提升治理效率，簡化治理流程，但簡單的技術化和數字化勢必會簡化治理價值、損耗人文關懷、擠壓情感治理空間，削弱社會中的人情關系和情感紐帶[10]。福柯的“治理術”[1]分析顯示，數字技術極強的隱蔽規訓特性使其成為新型權力載體，對公民基本權利的實現與保障帶來沖擊[12]。數字資本利用新機器和新技術來駕馭勞動者，異化的隱蔽性使數字勞動者逐步喪失對異化的否定能力，也弱化了勞動者作為生產力中最活躍的能動要素的主體地位[13]。然而，兩種理論范式的對立暴露出研究范式的深層局限。技術決定論將數字素養簡化為工具性操作能力，忽視其對社會權力再分配的媒介作用;技術批判論雖揭露技術賦權的非均衡性，卻陷人“制度補償”的單向敘事，未能觸及權力合法性重構的核心命題，“技術烏托邦式”的理想社會期望往往致使制度性改革陷入“越改越亂\"的死循環[14]。

為此，本文通過構建“接人—能力一參與—倫理”的四維分析框架，聚焦數字素養培育對數字治理的邏輯重構，核心在于揭示數字素養如何成為連接技術應用和規則構建的橋梁：當公眾普遍掌握數字工具的使用能力，技術賦能才能真正覆蓋不同群體，避免數字紅利被少數人壟斷。當公眾具備識別算法偏見、維護數據隱私、參與數字治理的意識時，才能推動規則設計向公平方向演進。換言之，數字素養培育本質上是在解決“誰會受益于技術\"與“誰來決定技術規則\"這兩個根本問題。當更多人既不被技術邊緣化，又能參與技術規則的討論，數字治理才能從“賦權\"走向“平權”，實現效率與公平的深層平衡，為平衡治理效率與社會公平、實現技術紅利全民共享提供理論依據與實踐支持。

二、分析框架：接入一能力一參與一倫理的四維構建

加拿大經濟學家厄休拉·M.富蘭克林在《技術真相》一書中認為：“技術是一個系統，它所承擔的遠比單個的材料組件更多。技術包括坐標、程序、象征、新詞匯、等式，以及重要的，一種精神狀態。”[15]這一系統性認知為理解政府數字化轉型提供了重要啟示，當政府將數據要素與技術系統深度融合時，本質上是在重構一種基于數字生態的治理新范式。政府數字化轉型的核心特征是全社會的數據互通、數字化的全面協同與跨部門的流程再造，最終形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新\"的治理。政府數字化轉型包含三個關鍵要素：面向數據的治理、運用數字技術進行治理以及對數字空間的治理[16]。在上述政府數字化轉型三要素的基礎上，進一步構建“接入—能力一參與一倫理\"框架，將數字治理的具體實踐與三要素逐一對應，并通過新增的倫理維度進一步完善其應用邏輯（圖1）。

面向數據的治理 運用數字技術治理 對數字空間的治理 對數字治理的治理接入維度： 能力維度： 參與維度： 倫理維度：數字獲取素養 數字技術素養 數字互動素養 數字規范素養

（一）接入維度：數字獲取素養

接入維度對應“面向數據的治理”，是數字治理的邏輯起點，強調確保民眾公平獲取數據資源并培育其數字獲取素養，即理解和掌握數據獲取途徑及基本使用規則的能力。只有當數據資源對所有人開放，且民眾具備初步利用數據的能力，數字治理才能避免成為少數群體的特權，為后續環節奠定公平基礎，解決數據資源分配的正義性問題，為能力維度的技術賦能提供平等的資源前提。

（二）能力維度：數字技能素養

能力維度對應“運用數字技術進行治理”，聚焦于提升民眾的數字技能素養，即熟練運用數字工具和平臺分析、處理數據的能力。通過普及數字技術應用，這一環節將技術賦能轉化為民眾

的實際操作技能，使其不僅能接觸數據資源，還能有效利用其參與治理實踐，縮小技術鴻溝，確保民眾從“能獲取\"轉變為“能使用”，成為連接數據基礎與主動參與的關鍵橋梁。

（三）參與維度：數字互動素養

參與維度對應“對數字空間的治理”，強調培育民眾的數字互動素養，即在數字空間中主動參與公共事務、協作決策的能力。Rappaport ?? Julian認為賦能是通過一種學習、參與、合作的過程或者機制，使個人、組織與社群有掌控自己本身相關事務的力量以提升個人生活、組織功能與社區生活品質[17]。這一賦能機制在數字治理中具體化為數字交互空間的建構，通過數字平臺，民眾得以表達訴求、參與共治，從被動的服務接受者轉變為治理的主動主體，將數字空間升華為民眾權利實現的場域，以接人的數據基礎和能力的技能支撐為前提，將個體賦能轉化為集體參與的現實行動，推動民主治理的轉型。

（四）倫理維度：數字規范素養

倫理維度則相當于“對數字治理的治理”，作為整個理論分析框架的保障，統攝并貫穿前三個維度，聚焦于培育民眾的數字規范素養，即在數字治理中遵守倫理規范、保護隱私、甄別信息、理性表達的能力。它規范多主體在參與過程中的行為，確保權利與義務地對等，防止權利濫用或治理失序，為體系提供穩定性與公平性保障，以前三維度的實踐為對象，確保接人的公平、能力的有效和參與的民主不因行為失范而偏離初衷，是治理可持續運行的基石。

“關于人的本質的信念，主宰著社會意志;而關于其終極圓滿的信念，則創造了實現這一意志的追求氛圍。”[18]這種信念投射到數字治理中，意味著治理框架既要回應社會公平的價值追求，又要建立可持續的實踐路徑。通過“接入—能力一參與—倫理\"四維框架，政府數字化轉型的三個核心要素被轉化為數字治理的四個實踐階段：數字獲取素養保障資源公平的接人維度、數字技能素養提升技術能力的能力維度、數字互動素養推動主動參與的參與維度、數字規范素養規范主體行為的倫理維度。這一邏輯層層遞進，環環相扣，數字素養的系統培育不僅實現了從理論到實踐的銜接，更將數字治理從技術主導的“賦權\"邏輯重構為權利主導的“平權\"邏輯。

三、由“賦權”到“平權”的困境：數字治理中數字素養培育的實踐樣態

“接入—能力一參與一倫理”四維框架為數字治理提供了解釋路徑，然而在實踐中，數字素養培育往往陷入結構性矛盾。數字“賦權\"未能轉化為實質性“平權”，其負效應反而可能固化既有的社會分層，這本質是技術邏輯與權利邏輯的張力，也是數字治理在資源配置、能力適配、參與公平與倫理約束上的系統性短板主要表現為以下四個方面。

（一）接入壁壘：數字獲取的資源失衡

接入維度作為數字素養培育的起點，其核心目標在于確保所有民眾能夠公平地獲取數字資源并具備基本的使用能力，直接決定了數字資源的可及性與使用公平性，是實現“平權\"的基礎環節。然而在現實中，數字素養培育面臨顯著的接入壁壘，主要體現在數字服務供給的區域失衡和數字設備普及的群體失衡兩個方面。首先，區域失衡表現為城市群依托高密度基站與先進通信網絡，形成數字資源集聚效應，而農村及欠發達地區因地理條件與投資回報限制，深陷網絡覆蓋空洞化與帶寬低端化困境，形成“核心一邊緣”的剛性空間秩序。例如，根據《第55次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2024年12月，我國農村網民規模為3.13億人，占網民整體的 28.2%^[19] 。城市數字治理遵循效率優先原則，通過智能終端全覆蓋形成素養培育的閉環生態；而農村地區受限于傳統生產模式，數字技術往往以工具嵌入而非系統重構方式介入。這種區域資源配置的失衡導致城鄉居民在數字社會中的使用權呈現顯著落差，從而削弱了數字素養培育的公平性基礎。其次，群體失衡體現在數字設備作為數字社會的準人憑證，分布呈現明顯的代際分化與階層分化，多元主體力量的懸殊導致各主體接觸數字技術的機會不同[20]。根據《第55次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2024年12月，60歲及以上老年群體互聯網普及率為 52.5%^[19] ，且大多數僅限于基礎功能（如通話和短信），遠未達到數字素養培育的基本要求。這種失衡限制了弱勢群體的信息獲取和社交互動能力，使其在數字社會中處于邊緣化地位。在客觀上使得政府數據庫的信息存在不全面性，導致政府算法決策存在潛在的公平性隱患[21]。信息弱勢群體（如幼兒和老年群體），因無法掌握數字技術，被技術壁壘隔離于公共服務之外，產生了“技術索權”現象，即新技術剝奪了其參與數字治理的權利。

（二）能力斷層：數字技能的習得鴻溝

數字技能的習得鴻溝作為衡量數字社會包容性的關鍵性指標，構成了數字化時代的新型社會排斥機制，直接決定著公眾平等參與數字治理的機會結構與權利實現程度。首先，技能培育的結構性脫節表現為培訓體系的供需失衡。馬克思、恩格斯曾寫道：“機器上的每一種改進都搶走了工人的飯碗，而且這種改進愈大，工人失業的就愈多。”[22]在數字時代，當技術迭代速度超越勞動者技能更新周期時，結構性失業便轉化為更深層的數字鴻溝。普惠性培訓內容往往內容陳舊、脫離實際生活場景，僅限于機械性操作，未能涵蓋數字信息甄別、智能工具使用等核心技能，更難以提升公眾的數字權益維護與風險防范素養;而市場化高端培訓則因高昂費用與專業壁壘，將普通勞動者排除在外，使數字技能從發展工具異化為階層篩選器。其次，能力發展的代際固化則體現為技能差距在代際間的自我強化。代際固化指數字技能的代際傳遞受阻，導致低技能群體陷人能力缺失的自我強化循環。普通勞動者在公共服務獲取中依賴他人，自主參與能力逐步喪失；中小商戶因技能不足在數字經濟中邊緣化;教育領域中，留守兒童與職業教育滯后進一步固化技能貧困路徑，使數字技能成為隔離壁壘而非賦能工具。這種固化的能力分層，正使數字技能從發展工具異化為階層隔離的剛性壁壘[23]。

（三）參與區隔：數字互動的層級分化

數字互動作為技術驅動的新型治理工具，其核心價值在于通過信息即時性、交互開放性與數據流動性突破傳統科層壁壘，重構扁平化治理格局。然而，在數字治理中，數字技術的嵌入并未完全消解行政結構與社會結構的固有矛盾，反而因主體間互動邏輯的層級性差異導致治理參與目標與實效的系統性偏離。首先，在橫向層面表現為主體參與的層級分化。在數據資源和算法權力分配的過程中，不同群體因數字接人能力、技術操作水平與信息處理效能的差異，形成參與層級的實質性分化。數字弱勢群體面臨“界面排斥”，在自身數據被獲取的同時，即便通過自身努力，也難以從中獲致相應的權益，進而指向智慧社會新的層級分化[24]，其話語表達受制于數字媒介的操作障礙與算法篩選機制，形成“在場缺席\"的悖論；而數字優勢群體則通過數字資本積累獲得話語權溢價，導致公共議題設置權向特定階層傾斜。其次，在縱向層面表現為科層互動的功能異化。數字技術雖強化了行政系統內部的信息傳遞效率，但未根本改變科層制的縱向控制邏輯，數字技術數字化、格式化與集成化的技術特性往往會致使行為數量化、形式化和條塊化[25]。以政務App操作使用問題為例，根據國家網信辦的調查，反映最為強烈的是強制要求下載使用政務App 問題，受訪者占比達 46.0%^[26] 。上級部門通過數字平臺實現任務指標的精準分解與實時監控，治理主體陷入“數據回應\"的被動循環；而自下而上的民意輸入通道受制于信息篩選機制與責任規避傾向，形成“數據漏斗\"效應。

（四）倫理消解：數字規范的行為失范

數字技術的深度滲透重構了公眾行為的基本邏輯，算法驅動下的交互模式正悄然瓦解傳統倫理規范的約束力。所謂約束力，是指社會成員在數字空間中本應遵循的道德準則與行為規范所具有的引導與限制作用，這種作用旨在確保個體行為符合數據隱私保護、信息真實傳播以及理性表達的基本倫理要求。然而，在數字治理的現實場景中，數字技術的廣泛應用與算法邏輯的強勢介入，使這一約束力逐步喪失其原有的規范效力。具體而言，公眾的行為邏輯在技術驅動下被重新定義，傳統倫理規范作為行為指引的參照系逐漸模糊，進而導致行為失范現象的普遍化，其具體樣態可從三重維度展開：首先是隱私邊界的算法性消融。根據《2024 中國政企機構數據安全風險研究報告》，在境內政企機構數據泄露風險事件中， 71.8% 的事件涉及個人信息，可造成個人信息泄露數量多達266.9億條，相當于14億中國人平均每人可泄露約19條個人信息數據[27]。公眾在數字交互中默許敏感信息采集的行為，使數據權利的讓渡成為風險源頭，而知情同意權、選擇決策權等數據權利的保障缺失加劇了隱私邊界的消解。例如，部分群體為換取便民服務，默許讀取通訊錄、定位軌跡甚至人臉數據等生物特征信息的過度采集，這種將隱私讓渡等同于技術友好的認知錯位，實質上違背了數據正當采集與使用的倫理原則。其次是信息認知的算法性窄化。算法推薦機制通過興趣標簽構建封閉的信息生態，導致公眾對復雜社會議題的認知趨于碎片化與極端化。部分群體將算法推送的片面信息等同于事實全貌，甚至將情緒化內容作為參與公共討論的依據，致使數字空間的信息質量陷人“劣幣驅逐良幣\"的惡性循環。最后是表達理性的算法性解構。數字交互的即時性與匿名性特征，疊加算法對爭議性內容的流量傾斜機制，導致非理性表達逐漸演變為常態行為。在網絡議事平臺中，訴諸人身攻擊的極端言論、基于刻板印象的群體污名化表達屢見不鮮，理性對話空間被算法優化的“沖突敘事\"不斷擠壓。當公眾習慣以情緒宣泄替代事實陳述、用立場站隊取代邏輯論證時，數字參與的倫理基準線便面臨持續下探的風險。

四、“平權”阻隔：數字治理中數字素養培育的困境生成機理

數字素養培育的“平權\"困境，根源在于技術賦能與權利保障的結構性矛盾。當數字治理的推進未能有效協調資源分配、價值導向、制度慣性與技術倫理時，技術賦權的初衷便異化為新的排斥機制（圖2）。這些矛盾通過資本擴張、價值偏離、科層慣性與算法失控四個維度相互作用，進而形成系統性排斥鏈條。

圖2數字治理中數字素養培育的困境生成機理

（一）資本集聚：權力共謀引致“接入壁壘”

數字接人維度的資源失衡是技術賦權邏輯在社會結構中異化的結果，其實質是資本空間化集聚與權力制度性共謀的雙重作用。首先，資本集聚構筑“接入壁壘”。在數字治理當中，資本集聚既包含有形的物質資本，如數字基礎設施、技術設備投入等，更指向無形的數據資本，如用戶流量、算法控制權等。由于資本天然趨向高回報空間的特性，而城市作為資本密度最高的空間單元，率先完成數字與資本的嵌套式綁定，形成技術資源分配的“中心化\"格局；而鄉村與邊緣區域因缺乏資本吸附能力，被排除在技術紅利的輻射范圍之外，個體感知受到隱蔽控制[28]，這種空間化邏輯本質上將技術賦權異化為資本增值的工具，消解了數字基礎設施作為公共品的普惠性價值。其次，權力共謀加劇“接入壁壘”。權力主體通過三重選擇性偏好加劇接入失衡：其一，項目選擇偏好。優先扶持智慧政務平臺等資本密集型項目，因其能快速形成GDP增長與政績可視度;其二，資源投放偏好。將財政投人集中于中心城區數字化改造，弱勢群體的差異化需求被簡化為“技術適應能力不足”;其三，考核標準偏好。以設備覆蓋率、線上辦事率等量化指標替代數字包容性評估，導致“數字形式主義\"蔓延。與此同時，公眾在數字素養培育中的需求難以通過有效渠道表達并轉化為政策回應，導致“需求表達—政策回應\"的制度性斷裂。資本與權力的交互作用形成自我強化的閉環結構。具體而言，政策偏好催生了政府與資本的制度性合謀，政府通過政策供給為資本主導的數字項目提供支持與合法性背書，而資本則借此進一步鞏固其在數字資源配置中的支配性地位。政府對資本密集型項目的偏好又強化了數字資源的空間集聚。在此過程中，市場機制并非獨立變量，而是資本權力化的中介載體，導致數字“平權\"的理念被系統性扭曲，數字接人從公共品異化為資本與權力共謀的產物，形成固化的技術排斥壁壘。

（二）價值偏移：協同失效引致“能力斷層”

數字技能鴻溝的固化根植于政策執行的價值偏離與治理協同的長效缺失，其本質是公共部門在價值錨定與行動邏輯上的雙重失靈。公共價值的核心在于通過集體行動實現公共利益最大化，其本質是以公眾需求為導向的普惠性、公平性與可持續性。在數字素養培育領域，公共價值應體現為彌合數字鴻溝、保障公眾平等發展權以及促進技術紅利共享。然而，當前政策執行中工具理性對價值理性的侵蝕、科層碎片化對系統思維的消解，導致公共價值發生系統性偏移，具體表現為以下雙重機制：一方面，政策目標工具化。在政策執行層面，公共資源的配置長期受“效率優先”與“政績可見\"的雙向驅動，導致數字技能培訓從民生導向的公共服務異化為工具理性的政策手段。地方政府在數字素養培育中，傾向于追求可量化的短期指標，例如硬件覆蓋率或培訓場次達標率，而忽視技能提升的可持續性與需求適配性。例如，鄉村地區的培訓項目多集中于硬件設施的捐贈和基礎操作的演示，未能有效對接農業電商、智慧養老等在地化應用場景;針對老年群體的培訓則聚焦于掃碼支付等表面性技能達標，系統性地忽略了數字安全、隱私保護等生存必需的能力培養。另一方面，部門協同碎片化。在治理結構層面，教育、人社、民政等部門的數據互聯互通存在壁壘，導致數據孤島現象，顯著削弱了資源整合效率導致治理效能的內耗[29]。教育系統受限于傳統課程體系，職業培訓內容難以緊跟數字產業的快速迭代；人社部門的技能認證標準與市場實際需求脫節，造成“證書通脹”與“能力真空\"并存;社區則因權責配置失衡，淪為“政策懸浮”，既缺乏專業資源開展精準化培訓，也無有效機制引入社會組織的創新實踐。更值得關注的是，跨部門的數據壁壘阻礙了對弱勢群體數字能力短板的精準識別與干預。留守兒童的數字素養缺失、制造業工人的技能斷層、中小商戶的流量困境等現實痛點，難以納入系統性治理議程。這種治理協同的失效，不僅限制了公共服務供給的整合優化，也在深層次上加劇了數字能力習得的斷層。

（三）科層慣性：渠道虛化引致“參與區隔”

公眾數字參與的區隔源于科層治理邏輯與數字技術公共性訴求之間的結構性沖突。科層慣性通過技術工具強化既有權力關系的再生產，而渠道虛化則割裂了公眾參與的價值鏈，二者共同導致數字互動從“賦權工具\"異化為“層級分化”的載體，其生成邏輯可從以下兩重機制展開：第一，科層慣性對參與規則的剛性約束。傳統科層制的核心在于層級權威的垂直控制與責任邊界的清晰劃分，數字技術的引入使之面臨著技術應用邏輯與科層組織邏輯之間的沖突，現實梗阻從以往技術層面主導因素的限制轉移到如何重構根深蒂固的科層制組織結構，以及如何理順各利益相關者主體間的關系[30]。在此過程中，民意被化為平均數或“公約數”，公眾需求的個性化、差異化和變動性被忽略，公眾角色被化為“技術適配者”，其參與行為被框定在科層系統可預測、可控制的范圍內，導致批判性參與能力（如協商、質疑、共治）因缺乏實踐場景而逐步退化，公眾參與異化為對行政流程的被動響應，而非對治理權力的實質性重構。第二，渠道虛化對參與效能的系統性消解。數字參與渠道的“虛化\"并非技術功能缺失，其本質是技術理性對公共價值的侵蝕，表現為公眾參與路徑的形式化與權責關系的模糊化。表面上，數字平臺為公眾提供了多元參與入口，但在實際運行中，協商民主技術發展機制陷入低效、懸浮、失靈困境，公眾意見常停留于“信息接收\"階段，或在跨部門流轉中被拆解為無指向性的碎片信息，偏離了技術采納運用和向善發展的初衷[31]。這種形式化參與路徑導致兩個方面的價值斷裂：一方面，公眾參與動機因缺乏實質性反饋從“權利實現\"退化為“形式合規”；另一方面，治理系統的結構性矛盾，如權責模糊、部門壁壘被轉譯為公眾個體的“參與無效”。當公眾在反復經歷“參與一失效”循環后，技術性參與倦怠逐漸固化，最終使數字互動淪為科層制層級分化的技術載體。

（四）算法支配：規制遲滯引致“倫理消解”

數字社會的倫理失范并非偶然現象，其本質是算法技術支配邏輯與傳統規制體系的結構性錯位。算法系統憑借其數據聚合、行為預測與決策自主的技術特性，逐步構建起新型權力關系；而倫理規制的滯后性則使技術擴張缺乏有效約束，二者共同構成“技術越位”與“規則缺位”的治理張力，最終導致數字倫理的系統性消解，其生成機理可從雙重維度展開：首先是算法支配的倫理侵蝕。算法支配的技術邏輯體現在其不透明性、可塑性及價值負載性對傳統倫理秩序的顛覆。在數字生活世界中，協商質量可能會進一步下降，這是由四種威脅造成的：感知控制、碎片化的現實、在線匿名和來自機器人日益嚴重的威脅[32]。以上四重威脅的運作機理可以歸納成兩個方面，一方面，算法運作機制通過數據采集與模型訓練構建技術閉環，其黑箱化特征使公眾無法理解決策邏輯，導致公眾的知情權、選擇權被架空;算法推薦機制通過興趣標簽構建信息繭房，將公眾認知窄化為碎片化、極端化的信息片段，削弱公共討論的理性基礎。另一方面，算法通過流量激勵規則放大爭議性內容傳播效能，使極端言論、群體污名化表達獲得更高可見度，倒逼公眾為獲取話語權而主動適配非理性表達范式。其次是規制遲滯的約束失效。傳統倫理規制體系在應對算法權力時呈現三重脫節：其一，權利保障脫節，知情同意原則被簡化為形式化勾選協議，數據主體無法實質性參與算法決策過程;其二，責任界定脫節，算法黑箱特性使倫理失范行為難以溯源追責，平臺常以“技術中立\"為托詞規避社會責任，然而隨著人機融合的深入，技術不再是中立的工具，而是具有價值依存的特征，技術的發展和應用不可避免地嵌入了社會、倫理和文化價值[33];其三，價值校準脫節，現行規制框架側重技術風險管控，卻未建立算法價值導向的評估標準，導致效率優先原則凌駕于公平、正義等公共倫理之上。規制體系的碎片化與被動性，使算法系統的自我強化機制缺乏外部制衡，形成“技術迭代加速—規制響應遲滯”的剪刀差效應。

五、邁向“平權”：數字治理中數字素養培育的實現方略

在數字時代的治理中，數字素養作為一種綜合能力，不僅是個體適應數字環境、實現自我發展的基礎，更是推動治理從“賦權\"向“平權\"轉型的關鍵橋梁。數字素養不僅限于技術操作技能的掌握，更涵蓋數字獲取、技能運用、互動參與以及規范意識的系統性能力集合。它的培育旨在打破數字鴻溝的結構性壁壘，消解因資源失衡與能力差異導致的權力不對稱，從而實現技術賦能與社會公平的雙重目標。為此，以下從構建智能化基礎設施、實施系統化技能培訓、搭建開放化互動平臺以及健全標準化規制框架四個維度，系統闡述數字素養培育的具體方略，以助力數字治理邁向“平權”。

（一）普惠接入：構建智能化數字基礎設施體系，支撐數字素養獲取

數字治理從“賦權\"向“平權\"轉變，需以普惠接人為起點，破解資本與權力共謀導致的資源失衡問題。當前，區域間“數字高地”與“數字孤島\"的割裂、弱勢群體的服務適配不足，成為公平治理的主要障礙。為此，需構建硬件設施全域覆蓋、軟件服務包容優化的基礎設施體系，推動全民平等享有數字資源。

第一，硬件維度，以政策與技術的協同驅動全域覆蓋。物理基礎設施的全域覆蓋是數字平權的物質基礎。當前城鄉數字資源的“高地—孤島\"割裂，源于資本逐利性與政策引導的失衡。為此，需通過政策杠桿與技術賦能的“雙輪驅動\"重塑資源配置邏輯。政策層面，政府需通過專項財政補貼、稅收減免等工具引導社會資本向欠發達地區流動，優先填補農村地區5G基站、光纖網絡等硬件缺口，并借鑒“村村通\"工程的制度經驗，實施“數字全域”戰略，以行政力量強制彌合城鄉接人鴻溝。技術層面，數字空間使得鄉村公共信息傳播更為公開廣泛。因此，需依托5G、物聯網等技術推動基礎設施的智能化升級。此外，適老化終端、無障礙交互設備的研發需嵌入技術標準，使基礎設施從“物理覆蓋\"向“智能服務\"躍遷，確保不同群體均能低成本觸達數字資源。

第二，軟件維度，以需求分異為導向優化服務供給。數字服務的普惠性不僅依賴硬件覆蓋，更需通過差異化適配實現價值包容。傳統標準化供給模式忽視了老年群體、低收入人群等弱勢主體的特殊需求，導致技術紅利難以精準觸達。為此，需構建“需求一供給”雙向映射的服務體系：在需求側，樹立人本理念，樹立供給與需求精準匹配、數據流動上下銜接、線上與線下有效結合的服務意識。通過動態反饋機制捕捉群體需求差異，例如為老年人設計語音交互、大字體顯示的政務應用，為低收入群體整合政策咨詢、生活服務等模塊;在供給側，建立跨部門數據共享平臺，通過統一身份認證實現醫療、教育等公共服務的“一網通辦”，打破部門壁壘導致的資源碎片化。同時，需將無障礙設計標準嵌人數字產品開發全流程，例如依據《數字技術適老化發展報告》提出的分級交互體系，優化界面布局與操作邏輯，確保服務包容性隨技術迭代持續提升。

（二）分層賦能：實施系統化數字技能培訓機制，強化數字技能素養

在數字治理中，構建分層賦能與場景動態適配的系統化數字技能培訓機制，是消弭數字鴻溝、實現數字平權的關鍵路徑。該機制通過分層次設計培訓內容、分場景匹配實踐需求，既回應了數字技能分布的結構性失衡，也破解了傳統培訓模式中供需錯配的痼疾，從而推動數字素養培育從“普惠覆蓋”向“精準賦能\"演進，形成更具包容性與可持續性的數字治理生態。其理論邏輯可分解為以下兩個維度：

第一，基于“能力一需求\"匹配的培訓體系重構。分層賦能的本質在于建立以個體數字能力差異為基準的差異化培育框架，通過結構性分層的知識供給體系，實現數字技能培育的精準適配。首先，能力分層是基礎邏輯。數字素養的習得具有顯著的累積性與遞進性特征，因此，數字技能培訓要警惕陷人“一刀切\"和“表面化\"的陷阱，需依據“基礎知識—應用能力—創新思維”的認知梯度，構建階梯式培訓模塊。例如，基礎層聚焦數字設備操作與信息安全意識，解決數字生存的“準入性障礙”;應用層側重數據分析與平臺運營能力，破除職業發展的“技能天花板”；創新層則強調算法思維與技術迭代能力，規避技術壟斷導致的“能力代際固化”。其次，需求分層是動態調節機制。不同群體因職業屬性、生活場景與技術接觸頻次差異，對數字技能的需求呈現異質性。需通過需求評估模型識別“技能缺口”，動態調整培訓內容的深度與廣度，例如針對老年群體強化數字支付與醫療服務的場景化培訓；而對中小商戶則側重電商運營與流量管理的實踐技能。這種“能力—需求\"雙維度的分層邏輯，既避免了“一刀切\"式培訓的效能損耗，也通過結構性分層消解了數字資源的分配不公。

第二，基于“技術—環境\"協同的培訓模式創新。場景動態適配機制的核心在于將數字技能培育嵌入具體治理場景，通過技術工具與治理環境的動態耦合，實現培訓內容與真實需求的實時校準。一方面，技術嵌入驅動場景細分。數字技術的迭代速度與滲透深度不斷重塑數字治理場景，例如智慧政務、數字鄉村、社區應急等場景對數字技能的需求存在顯著差異。以中山市橫欄鎮為例，其通過實施“探花姐姐”花木導購員培育計劃，針對性地為婦女花農群體系統性地培訓涵蓋花木線上營銷、攝影、抖音視頻制作及直播帶貨等關鍵數字技能，并將技能培育深度嵌入本地花木產業鏈場景，有效提升了目標群體的數字技能素養，開辟了靈活就業與增收的新路徑[34]。因此，培訓機制需構建“場景庫—技能樹\"映射關系，依據場景特征提取關鍵技能要素，鄉村場景側重農業電商與智慧農具操作技能。另一方面，環境反饋優化適配精度。通過建立“培訓—應用—反饋\"的閉環系統，實時采集技能應用中的障礙數據與需求變更信號，利用AI算法進行內容迭代與路徑優化，實現“千人千面\"的個性化培訓方案。這種技術賦能的環境適配機制，既提升了培訓的時效性與針對性，也通過場景化學習增強了知識的遷移效率。

（三）開放參與：搭建開放化數字治理互動平臺，激活數字互動素養

數字治理中“參與異化”的根源在于數字互動過程中科層慣性對公共性訴求的壓制，以及權責關系的模糊化對公眾參與效能的消解。破解這一困境需以“平權\"為目標，通過構建開放化數字治理互動平臺，重塑治理主體的協同機制與權責邊界，實現技術賦能與價值理性的動態平衡。具體而言，需從權責劃分機制設計和技術倫理框架嵌入兩方面推進，以突破科層慣性的路徑依賴并彌合數字互動的層級分化。

第一，構建基于“三權分治\"的權責精準劃分機制。數字治理平臺的開放化運作需以清晰的權責劃分為前提，通過數據歸屬權、使用權和管理權的法定分置，破解科層制下“責任模糊\"與“形式化參與”的悖論。結合數據開放共享的具體場景和數據敏感度來靈活劃分各部門的職責邊界，數據歸屬權明確公共數據的產權邊界，避免因數據壟斷加劇數字資本的層級分化；使用權則通過智能合約與區塊鏈技術實現動態授權與追溯，確保公眾在數據流轉中的知情權與決策權;管理權則需建立跨部門協同責任清單，明確平臺運營主體與行政主體的責任邊界，避免責任虛化導致的“數據漏斗\"效應。同時，權責劃分需嵌人“動態調適\"機制，結合治理場景的復雜性與多變性，通過“以條為主、條塊結合\"的協作模式，將責任分配從靜態的科層分工轉向動態的治理需求響應，從而化解科層慣性對公眾參與的剛性約束。

第二，嵌入普惠共享與公平優先的技術倫理框架。開放化平臺的平權功能需以技術倫理為價值導向，通過“自由平等”“普惠共享\"等原則抑制算法權力的非對稱性擴張。技術設計上，需將弱勢群體的數字接入能力納入算法模型，通過界面適老化、操作簡易化等手段降低“界面排斥\"的技術門檻;數據應用上，需建立反歧視性算法審查機制，防止公共議題設置權向數字優勢群體傾斜，確保公眾訴求的多元表達不被數據標簽化或平均數化。此外，需強化技術倫理的“過程性嵌人”，即在數據采集、處理、共享、反饋的平臺運行各環節，引入公眾參與的監督節點，通過多主體協同評估機制平衡技術理性與公共價值，避免平臺淪為科層壓力傳導的工具性載體。

（四）規范倫理：健全標準化數字多維規制，完善數字素養培育規范

數字倫理的系統性消解源于算法權力與傳統規制體系的結構性張力，需通過構建“標準化多維規制框架\"實現技術邏輯與倫理價值的動態平衡。這一框架的核心在于以制度剛性約束算法支配的擴張性，同時以倫理韌性彌合規制遲滯的治理縫隙，具體可從以下兩重路徑展開：

第一，構建信息安全保障的標準化規制體系。數字倫理治理需突破單一主體或單向規制的局限，建立覆蓋政府、企業、社會與公眾的多維協同框架。首先，主體協同要求政府通過立法明確數據權力邊界與算法責任歸屬，例如強化《中華人民共和國個人信息保護法》中知情同意權的實質性保障，同時引人行業協會制定行業自律標準，推動企業將倫理審查嵌入算法全生命周期管理。其次，風險分層需針對隱私泄露、信息窄化、表達異化等不同倫理風險，建立差異化的治理強度。例如，對涉及生物特征等敏感數據的算法應用實行“事前審查一事中監測一事后追溯”的全流程監管，而對一般性推薦算法則側重動態風險評估與用戶自主調控。最后，技術透明要求強制公開算法決策的核心參數與邏輯框架，通過可解釋性工具降低“算法黑箱”的信息不對稱性，使公眾能夠實質性參與算法決策的監督與修正。

第二，完善倫理準則約束的動態化審查機制。倫理規制的有效性依賴于對算法系統的價值校準能力。以新加坡為例，其通過新加坡國立大學《人工智能教學與學習應用政策（正式版）》實施的分層場景管理、主體責任綁定與透明化要求等強制性規范，并結合“AI實踐共同體”的跨學科監督與動態反饋機制，提升了高等教育領域師生在人工智能應用中的數據安全保護、倫理風險識別、權責歸屬認知及透明度實踐方面的數字倫理素養[35]。有鑒于此，首先，價值嵌入需將公平、正義等公共倫理轉化為可操作的算法評估指標，例如在政務算法中嵌入反歧視檢測模塊，防止數據偏見導致弱勢群體權益受損。其次，動態評估要求建立跨學科的倫理審查委員會，整合技術專家、法律學者與公眾代表的多維視角，定期對算法模型的社會影響進行壓力測試，尤其關注“回音室效應\"“群體極化\"等衍生風險的累積性效應。最后，問責閉環需重構算法責任鏈條，明確平臺在數據濫用、信息失真等場景下的連帶責任，并通過懲罰性賠償與信用懲戒機制提高違規成本。例如，對利用算法煽動非理性表達的社交平臺，除經濟處罰外可限制其數據采集權限，形成“技術一法律一市場”三重約束。

（五）多元協同：厘清數字素養培育的主體權責邊界

實現從“賦權\"到“平權\"的轉型，不僅需要路徑設計，更需明確“誰來培養\"這一核心問題。數字素養培育是一項系統性社會工程，其有效性依賴于多元主體的清晰定位與協同發力，需構建“政府主導、企業履責、社會參與、個體自覺\"的多維主體協同框架。

政府作為頂層設計與資源統籌的主導者，承擔著數字素養培育的宏觀規劃與制度供給責任。其核心職責在于制定國家層面的數字素養培育戰略和中長期規劃，明確目標、路徑與評估標準;統籌財政投入，重點向農村、邊遠地區、老年群體等數字弱勢群體傾斜，確保基礎接入公平;協調教育、人社、工信、網信等部門力量，打破數據孤島和政策壁壘，形成跨部門協同推進機制。數字技術平臺和互聯網企業作為技術供給與倫理嵌入的責任者，其行為直接影響公眾的數字體驗與能力習得。企業應主動承擔社會責任，踐行“科技向善\"理念，在產品設計和服務提供中嵌入適老化、無障礙、普惠性等原則，降低技術使用門檻;提供清晰、易懂、非商業性的用戶指導和技能培訓資源，幫助用戶理解和使用技術;確保算法透明度和可解釋性，避免算法歧視，保護用戶數據安全和隱私權益。社會組織作為精準幫扶與社區賦能的補充者，在連接基層、精準服務、營造氛圍方面具有獨特優勢。其著力點在于深入社區、鄉村，針對老年人、低收入者、殘障人士等特定群體開展“一對一\"“手把手\"的陪伴式輔導和適應性培訓;搭建社區互助學習平臺，促進居民間的數字技能交流與經驗分享；開展數字安全、反詐防騙、信息素養等公益宣傳和教育活動，提升公眾的風險防范意識和信息辨別能力。公民個體作為主動學習與積極實踐的能動者和數字素養培育的最終承載者和受益者，其主觀能動性至關重要。應引導公民樹立終身學習理念，主動擁抱技術變革，積極利用各類公共資源和服務平臺提升自身技能;增強數字權利意識和風險意識，在數字空間中理性表達、負責任參與、有效維權;在家庭和社區中發揮“數字反哺\"作用，幫助身邊的數字弱勢群體跨越鴻溝。唯有清晰界定各主體角色與責任邊界，形成目標一致、分工協作、優勢互補的治理網絡，方能匯聚起推動數字素養全面提升、實現數字治理從“賦權\"邁向“平權\"的強大合力。

六、結語

當前，數字治理面臨多重挑戰：接入壁壘導致資源失衡，能力斷層加劇技能鴻溝，參與異化扭曲互動效能，倫理消解侵蝕規范根基。這些問題的生成根植于資本集聚、價值偏移、科層慣性與算法支配等結構性因素，暴露了技術驅動治理的異化風險。為此，提出了“普惠接入、分層賦能、開放參與、規范倫理、多元協同\"的實現方略，旨在通過系統化的數字素養培育，矯正技術紅利的分配不均，推動治理范式從效率優先的“賦權\"轉向公平主導的“平權”，推動治理范式從效率優先轉向公平正義，構建更為包容、高效的數字治理，使治理效能回歸人的發展本位。

可以預見，隨著數字技術的深度嵌入與場景拓展，數字素養培育的重要性將進一步凸顯。學術研究需深化對數字素養與數字治理互動機制的探索，尤其是在跨學科視域下，整合社會學、技術倫理學與公共管理學的理論資源，完善數字素養培育的評價體系與實施模型。同時，應關注數字素養培育的微觀路徑，如不同群體的差異化需求、技術應用的倫理邊界以及治理效能的量化關聯，為理論創新注入實踐活力。

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Digital governance from \"empowerment\" to \"equality\"： the generation mechanism and implementation strategy of digital literacy cultivation

Zhou Jinan' Hu Mengtian2

（1.Universityof Public Administration，CPC Henan Provincial Party School， Zhengzhou，Henan 450000; 2.School of Politics and Administration，Tianjin Normal University，Tianjin 300387）

Abstract：The cultivation of digital literacy is a core issue in the empowerment of digital governance.The uneven distribution and structural diferentiation of digital capabilities have created a tension between efciency and equity，leading to a deep restructuring of the logic of digital governance from empowerment to equitable governance. Therefore， by constructing a four-dimensional theoretical framework of'access-ability-participation-ethics， this study analyzes the chalenges and mechanisms behind the cultivation of digital literacy. It identifies access barriers，capability gaps， participation alienation，and ethical erosion as key factors causing the tension between efficiency and equity，providing an explanation for breaking down these barriers.To enhance the effectiveness of digital governance， it is essential to focus on inclusive access，tiered empowerment，open participation， standardized ethics，and multi-party collaboration in the cultivation of digital literacy.

Key Words： Digital Literacy Cultivation; Empowerment; Equality

（責任編輯：易曉艷）