優質均衡的義務教育高質量發展：歷史脈絡、核心經驗與未來展望

優質均衡的義務教育高質量發展就是中國式教育現代化發展的新時代路向。本研究基于廣義的中國教育政策文本分析，包括法律法規、黨的十五大至黨的二十大報告、教育部2000—2023年工作要點、教育部2000—2023年公報等，系統清晰地闡述中國式教育現代化發展進程中優質均衡的義務教育高質量發展的歷史脈絡、核心經驗與未來展望。

優質均衡的義務教育高質量發展的歷史脈絡

圍繞效率、公平、質量三個基本價值原則，以重要事件時間為節點，義務教育已歷經四個發展價值取向階段，均衡是公平的追求，優質是質量的追求，均衡是基于不同質量水平的均衡，更加公平而有質量的教育是持續進取狀態。

1.非均衡發展階段（1949—1985年）

此階段是義務教育發展的前置階段，其特點與新中國成立初期“窮國辦教育”的國情相適應，采取了效率優先、兼顧公平的發展策略，旨在快速培養大批社會主義建設人才。非均衡發展格局的形成主要源于三個因素：其一，城鄉二元結構制度導致城鄉經濟與教育發展失衡，使城鄉教育非均衡發展成為必然；其二，東中西部地區及省域內部自然條件和社會經濟發展水平的差異，造成了區域教育發展的不均衡；其三，既注意普及，又注重提高的“兩條腿走路”[1]的重點學校政策加劇了校際差距。1978年，教育部頒布了《關于辦好一批重點小學的試行方案》，中小學的“小金字塔”非均衡發展結構逐漸形成。

2.均衡過渡階段（1986—2000年）

1986年，九年義務教育制度正式實施，標志著我國義務教育進入效率優先、兼顧公平的新階段。這一時期的非均衡發展策略實質上是鼓勵有條件的地區和學校優先發展，同時并未忽視薄弱地區的基礎教育建設。在普及九年義務教育的核心目標指引下，國家采取了一系列促進均衡發展的措施：1988年啟動城市薄弱初中建設，1992年推進農村教育綜合改革，1999年實施少數民族教師質量提升計劃等。盡管這一階段尚未明確提出“均衡發展”概念，但國家已高度重視義務教育發展的不平衡問題，特別關注老少邊窮地區、農村地區及城市薄弱學校的發展。對口支援、薄弱學校改造等政策的實施，為后續義務教育均衡發展奠定了堅實基礎。

3.均衡發展階段（2001—2020年）

在2000年基本實現“普九”目標后，我國義務教育進入以公平優先、兼顧效率與質量的均衡發展新階段。2001年，全國基礎教育工作會議重點討論了農村義務教育管理體制問題，促使義務教育發展不平衡問題受到重視。2002年，《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》首次明確提出“積極推進義務教育學校均衡發展”。這一理念隨后被寫入《中華人民共和國義務教育法》和黨的十七大報告，成為義務教育發展的主線。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》進一步提出到2020年基本實現區域義務教育均衡發展的目標。縣域內城鄉義務教育一體化發展成為這一階段的標志性特征，既是均衡發展的主要表現，也是解決歷史遺留問題的關鍵。均衡發展是一個持續的過程，其核心價值在于實現更加公平而有質量的義務教育，主要體現為：一是提升教育質量；二是擴大優質教育資源，通過學區化、集團化等模式促進資源共享；三是推進教育信息化，如2022年教育部加強“三個課堂”應用指導，擴大優質資源覆蓋面。

4.優質均衡發展階段（2021年至今）

2021年《義務教育質量評價指南》的印發標志著我國義務教育進入優質均衡發展新階段。這一理念于2022年寫入黨的二十大報告，并在2023年通過《關于建構優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》得到進一步明確，提出2027年初步建成、2035年顯著提升的戰略目標。同年發布的《關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》，推動義務教育走上“縣—市—省—國”高質量快速發展軌道。義務教育優質均衡發展包含三層核心要義：首先，公平而有質量的義務教育是人民滿意教育的基石；其次，優質發展始終是義務教育的核心任務，追求高位均衡而非低位均衡[2]，其中均衡發展是階段性目標，優質均衡則是持續目標；最后，無論是非均衡發展階段還是均衡發展階段，擴大優質教育資源始終是提升教育質量的永恒追求。只有實現優質均衡，才能構建共創共享的高質量義務教育生態，惠及更廣泛群體。

優質均衡的義務教育高質量發展的核心經驗

1.黨政協同且政策銜接

堅持黨的領導確保了義務教育優質均衡發展的政策連續性和執行力。首先，我國義務教育優質均衡發展呈現漸進式、系統化推進特征，黨政部門在思想、方向和行動上保持高度一致。其次，黨政形成有效配合機制，黨把握方向、政府落實行動，經檢驗的實踐經驗可逐步上升為黨的政策主張。再次，2005至2007年間，義務教育均衡發展快速完成了從部門行動到法律保障再到黨的意志的躍升，體現了黨政協同的高效性。最后，這一進程遵循“小步快走”的漸進式發展邏輯，是黨和政府立足國情、扎根實踐辦人民滿意教育的生動體現。此外，調查研究始終是政策制定的重要基礎。例如，2003年印發的《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》明確要求各地制定農村教育發展規劃必須以深入調研為依據，確保了政策的科學性和可行性。這種系統化、漸進式的行動布局，充分體現了黨和政府推動義務教育高質量發展的堅定決心和務實作風。

2.關注重點和協調發展

義務教育優質均衡發展聚焦教育活動、學校組織和學生主體三大核心要素系統推進。

在教育活動層面，一是確立法律和戰略地位，《中華人民共和國義務教育法》明確義務教育的“國家保障”和“公益性事業”屬性，作為優先發展的重點；二是持續推進標準化建設，重點突破經費保障、師資配置和區域均衡等難題，如2001年確立“以縣為主”的管理體制，以及持續加大對民族地區教育的支持力度。

在學校組織層面，一是推進標準化建設，重點改善農村學校和城市薄弱學校辦學條件，在“新基建”背景下，鄉村學校硬件設施甚至優于城市學校，但使用效率有待提升；二是優化師資配置，通過特崗教師、公費師范生等項目補充師資，積極實施校長教師交流輪崗，加強教師培訓，提升教師待遇，增強職業吸引力；三是推動內涵發展，如2006年開展校園文化建設，2021年出臺激發辦學活力的相關意見，促進學校發展模式轉型。

在學生發展層面，一是重點關注隨遷子女、留守兒童等弱勢群體，確保教育公平；二是深化課程改革，落實立德樹人，如2014年全面推進課程改革；三是完善德智體美勞全面培養體系，2015年以來相繼出臺加強勞動教育、美育和體育等的文件。

3.標準引領和以評促建

首先，明確階段目標，如均衡發展目標的設定。其次，制定辦學標準和學校建設標準作為行動指南，如2011年教育部要求加快制定各類學校標準。再次，縣域層面落實標準并可兼顧差異，如2017年出臺《義務教育學校管理標準》，2018年國務院提出對照標準“缺什么、補什么”的建設原則。最后，通過專項督導評估推進目標實現，如2018年教育部對城鄉義務教育一體化發展開展專項督導。需要注意的是，現行標準多由地方政府制定，雖符合地區差異實際，但易導致地方標準不一，加劇非均衡狀態。因此，國家層面應加強統一標準建設與督導，確保義務教育優質均衡發展的整體推進。

4.階段謀劃與吸納力量

義務教育優質均衡發展是黨和政府系統謀劃、分步實施的成果。首先，將其劃分為四個遞進階段，并在優質均衡階段細化為“縣—市—省—國”四個層次。其次，每個階段都設定明確的時間表和路線圖，如均衡發展階段要求2015年65%、2020年95%的縣域達標。再次，針對各階段特點制定具體策略，如2016年提出城鄉教育一體化發展，從學校建設、經費保障、師資配置等方面統一標準。最后，采用“試點—推廣”模式，鼓勵基層創新，形成“蘇州模式”“成都模式”等典型經驗。

黨和政府是義務教育優質均衡發展的責任主體。在發揮學校主陣地作用的同時，還需構建學校、家庭、社會協同育人體系。一是加強家庭教育指導，2015年以來相繼出臺文件提升家長育人能力。二是規范社會力量參與，在非均衡發展階段鼓勵社會辦學，在優質均衡發展階段引導其通過捐資助學等方式支持教育發展，同時防范資本無序擴張。三是引導公益性社會組織參與研學旅行、課后服務等活動，如2016年出臺推進研學旅行的指導意見，促進社會教育資源有效利用。

優質均衡的義務教育高質量發展的未來展望

1.優質均衡的義務教育高質量發展路徑

第一，“自上而下”與“自下而上”的互動路徑。在“自上而下”層面，中央應加強頂層設計，明確發展標準、時間表、路線圖和保障機制，并通過宣講培訓促進地方準確理解中央精神，及時反饋實踐難題。在“自下而上”層面，要尊重基層首創精神，鼓勵地方在落實中央要求時采取“忠實執行、創新實踐”的原則，形成多樣化發展模式。通過深化綜合試點區建設，為中央決策提供實踐依據，實現循證決策。

為強化上下互動，建議建立定期報告制度，學校向地方政府、地方政府向中央定期匯報實踐經驗與問題。同時，中央可聯合省級部門組建指導組，深入基層指導工作，及時發現和解決問題，總結經驗，形成良性互動機制，推動義務教育優質均衡發展。

第二，面、線、點相結合的實踐路徑。從“面”上看，遵循“縣—市—省—國”的漸進式擴展路徑；從“線”上看，著力縮小區域和城鄉差距，通過補短板、強弱項、促優勢，推動地區和城鄉教育協同發展；從“點”上看，聚焦校際均衡，追求“同質”的教育質量與“異質”的辦學特色相統一。

推進過程中需關注四個關鍵問題：其一，優質均衡發展需突破縣域局限，向國家層面拓展，但跨區域均衡發展缺乏成熟經驗；其二，“以縣為主”的管理體制與地級市“弱領導”現狀制約市域均衡發展；其三，省級層面需統籌“填谷造峰”與“堆土筑臺”，化解資源分配矛盾；其四，各省均衡發展不等同于國家均衡，需建立統一標準體系，實施動態調整，確保省際均衡發展的可比性與一致性。

第三，放眼長期和階段突破的標準路徑。義務教育優質均衡發展是一項長期工程，其長期性源于教育發展必須與時俱進，回應社會變遷和人民期待。“優質”是一個動態概念，只有階段性標準，沒有終極標準，需要在螺旋式提升中不斷調試，保持各層次均衡狀態。即便未來表述方式改變，其追求優質均衡的實質將一以貫之。

為此，中央層面應建立統一的優質均衡發展標準體系，包括教育標準和學校標準。地方性標準難以支撐全國范圍的優質均衡發展，且易加劇地區差異。標準體系應包含總標準和階段標準，采取梯次推進策略，在完成一個階段標準后及時更新，循序漸進地實現總目標。這種立足當下、放眼長遠的推進方式，體現了久久為功的發展理念。

2.優質均衡的義務教育高質量發展方法

第一，政策引領。優質均衡的義務教育高質量發展需要構建多層次、多維度的政策體系。從層次看，包括中央頂層設計和地方實踐探索；從時間維度看，涵蓋長期性立法保障、中期階段政策和短期行動方案；從內容看，既要有綜合性政策，也要有學校建設、師資配置等專項政策；從關系看，形成前置、銜接和配套政策的有機整體。這種政策群通過黨的綱領、法律法規和行政規章的協同配合，將發展目標轉化為科學可行的行動方案，體現了社會主義制度集中力量辦大事的制度優勢，為優質均衡發展提供了有力保障。

第二，中央統籌。義務教育管理體制經歷了從“鄉鎮為主”到“以縣為主”，再到“以縣為主、加強省級統籌和中央支持”的演變。現行體制雖強化了省級統籌，但仍難以有效縮小地區差距，甚至加劇了省域差異。為此，建議探索建立“省級為主、中央統籌、縣域落實”的新型管理體制。這一調整基于三點考量：其一，縣級財政壓力加大，難以獨立支撐優質均衡發展；其二，優質均衡的終極目標是實現全國均衡，需構建“全國一盤棋”的管理格局；其三，采取省級為主，既可兼顧地區差異，又能分擔中央壓力。同時，應建立省際互助協商機制，在中央統籌下，形成各省特色鮮明、質量均衡的發展格局。

第三，質量導向。義務教育優質均衡發展追求高質量與公平性的統一，其中質量是核心，均衡是保障。實現這一目標需聚焦三個維度：其一，教育活動維度。立足教育強國戰略，深化義務教育改革創新，建設高素質教師隊伍，完善教師培養、流動、激勵等機制，推動義務教育高質量發展。其二，學校組織維度。順應數字化、少子化、城市化趨勢，提升學校文化內涵，以辦學標準的高質量指標持續提升學校軟硬件建設，并建立“建設—使用—評價—更新”的學校建設工作機制，提升薄弱學校質量，擴充優質學校覆蓋面，審視并豐富義務教育優質均衡發展對集團化、學區制、聯盟制等辦學實踐的新要求和新思路。其三，學生發展維度。堅持立德樹人，完善德智體美勞全面培養體系。一方面深化課程與評價改革，發展學生核心素養；另一方面落實“雙減”政策，促進學生全面發展，持續發揮學校主陣地作用與加強家校社合力育人功能。

第四，傾斜支持。義務教育優質均衡發展需重點關注三類對象：一是重點地區，包括中西部、邊疆、民族地區等，通過城鄉一體化、轉移支付、專項計劃等方式，在資金、師資和理念上給予傾斜支持；二是重點學校，涵蓋城市薄弱校和鄉村學校，采取集團化辦學、教師流動、全員培訓等措施，改善軟硬件條件，提升管理質量；三是重點群體，針對隨遷子女、留守兒童等特殊群體，通過隨班就讀、個別輔導等方式，保障其受教育權益，提升教育獲得感。這種精準支持策略，體現了優質均衡發展的公平性與包容性。

第五，調查研究。調查研究是推進義務教育優質均衡發展的重要方法。中央層面應聚焦發展內涵、標準體系、實施路徑等宏觀問題；地方層面則著重分析本地與中央標準的差距，總結經驗并提出改進策略。同時，可開展中央與地方聯合調查，既確保中央要求落實，又兼顧地方特色發展。針對經費保障、師資配置等具體問題，可組織專項調查。這種系統化的調查研究模式，將為義務教育優質均衡發展提供有力支撐。

參考文獻：

[1]曹應旺.鄧小平的智慧[M].成都：四川人民出版社，2021：364-366.

[2]鄒維.優質而均衡的義務教育治理：取向、模式與展望[J].四川師范大學學報（社會科學版），2021（05）：176-182.