政策工具視角下我國小學科學教育政策發展與審思

[中圖分類號] G629.20 [文獻標志碼]

A[文章編號] 1674-6120（2025）08-0053-13

黨的二十大報告指出“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”1]，而教育、科技、人才的融合發展依賴于科學教育的高質量發展。科學教育是關乎國家高水平科技自立自強、拔尖創新人才培養以及教育強國建設的全民性事業。作為提升青少年科學素養的基礎性工程，小學科學教育承擔著為國家培育創新型人才、為建設創新型社會奠基的重要使命。2023年5月，教育部等十八部門發布的《關于加強新時代中小學科學教育工作的意見》強調，要通過加強中小學科學教育，提升中小學生科學素質，發揮科學教育在促進學生健康成長、全面發展和推進社會主義現代化教育強國建設中的重大作用[2]

自改革開放以來，我國頒布了一系列有關小學科學教育的政策文件，已形成了較為完整的政策體系。目前，對于科學教育政策的研究主要聚焦在歷史梳理和對未來科學教育政策的展望方面。例如，有學者對1999至201/年的1/份攻束義本進仃分析，友現我國科學教育理念已逐漸與國際接軌、非正式情境下的科學教育比較靈活和多元[3]；有學者使用NVivo12軟件，從教育理念、教育目標、實施方式、基本內容等方面對21世紀以來我國的科學教育政策進行編碼與分析[4]。除此之外，也有很多研究著眼于不同視角對其他主題的政策文件進行分析，政策工具就是其中一種。一般認為，政策工具是為達成政策目標所采取的手段[5]，政策工具為分析教育政策理論、優化教育政策實施路徑提供了新的理論視角，已經成為對政策文件進行研究的成熟視角。基于政策工具視角，對政策文本進行量化分析，能夠揭示政策工具的使用情況，同時通過對政策文本中的關鍵詞、主題或概念的出現頻率進行統計，能夠分析政策文本的主要內容、重點和趨勢，揭示政策文本的主題結構、政策焦點及變遷。政策工具視角已經成為教育政策研究的常見視角之一，其中，基于政策工具視角構建二維分析框架，進而對政策文件進行研究比較常見。例如，有研究基于政策內容和政策工具二維分析框架，對省域幼小銜接攻堅方案進行研究[；有研究構建\"政策工具一建設要素\"分析框架，對新時代鄉村教師隊伍建設政策進行分析。此外，也有研究構建“政策工具一政策要素一政策時間\"三維分析框架，探究我國本科層次職業教育政策工具的選擇偏好[8]。由此可見，從政策工具視角對教育政策進行分析，不僅可行，而且已經形成許多有益的研究成果。然而，已有研究鮮有從政策工具視角回顧我國小學科學教育政策的發展歷程。因此，有必要從政策工具視角深入探析已頒布的國家政策對于小學科學教育的認識和定位，完善我國小學科學教育政策，為提升我國青少年科學素質提供政策支撐與保障。

一、研究設計

（一）政策文本選擇

以“科學教育\"“科學教育政策\"“中小學科學教育”“小學科學教育”等為主要檢索詞，在教育部官網、中央人民政府網等權威官方平臺檢索有關我國小學科學教育相關政策文本作為分析內容。主要依照以下標準進行政策文本的選擇：第一，由于改革開放標志著中國教育體制的重大變革，影響了科學教育的發展方向和實踐，具有重要的歷史和現實意義，故而本文只選擇改革開放以來與中國小學科學教育主題相關的政策。第二，為保證政策文件的權威性，只選擇中央層面如國務院、教育部、科技部等部門發布的政策，地方政府、各省教育主管部門以及各級各類學校等單位發布的文本不予選取，原因在于這些文本通常是具體的實施細則或執行文件，側重于政策的貫徹和執行，而非政策的形成和理念的創新。第三，剔除與小學科學教育有關的領導人講話、在政策制定前期面向大眾的意見征求稿等內容。基于以上選擇標準，最終確定了32份改革開放以來我國小學科學教育政策文本。

（二）政策分析框架

目前我國已有研究中基于政策工具視角對政策文本進行分析大多為二維分析框架，除了政策工具這一維度之外，還有政策內容、政策主題、政策要素等，而政策時間這一維度在已有研究中較少被采用，將政策時間納人分析框架有助于反映政策工具的選擇和使用情況，以及其他政策要素的分布與發展趨勢。因此，為深入分析政策工具視角下我國小學科學教育政策的發展歷程，本研究嘗試構建三維分析框架，借助內容分析法，對所選政策文本進行分析。其中，政策工具提供了實施手段，政策內容揭示了政策目標和價值觀，而政策時間則反映了政策的歷史背景和發展階段。這種綜合視角有助于深人分析政策之間的互動關系，以及不同時間節點上政策的適應性和變化

1.X維度：政策工具

依據不同的劃分標準，政策工具的類型劃分也有所區別。其中，麥克唐納（McDon-nell）和艾莫爾（Elmore）將政策工具劃分為命令型、激勵型、能力建設型、系統變革型以及勸告誘導型五種[9。其中，命令型工具有著強制性、投入少、簡便易行的優勢，正是這一優勢，使得其被廣泛應用于小學科學教育政策的制定中。例如，在2022年發布的《關于新時代進一步加強科學技術普及工作的意見》中，使用“規定要求\"這一政策工具，要求“學校要加強科學教育，不斷提升師生科學素質，積極組織并支持師生開展豐富多彩的科普活動”10]。激勵型工具能夠以額外投入的方式，通過經費投入、政策傾向、補助、表彰獎勵等途徑，激發政策執行群體開展小學科學教育的積極性。例如，《“十四五\"國家科學技術普及發展規劃》中要求“各級財政繼續積極支持科普工作，加大經費投人”1]。能力建設型工具則致力于長期性投資，通過相關人員培訓和基礎設施建設來達到政策目標。例如，《義務教育科學課程標準（2022年版）》中要求科學教師的培訓要注重以下幾點：“培訓方案要有規劃性”“培訓內容要有針對性”\"培訓方式要有實效性”12]。系統變革型工具通過多方參與、制度改革、資源重組等方式實現小學科學教育的高質量發展。例如，《全民科學素質行動計劃綱要實施方案（2016一2020年）》中，對于科學教育資源配置表示要“充分利用信息技術手段，均衡配置科技教育資源\"\"推進優質科普資源開發開放，優化資源配置”13]。勸告誘導型工具以觀念引導和價值認同的方式促成政策目標的達成。例如，《全民科學素質行動規劃綱要（2021一2035年）》中表明，要“鼓勵科學家、工程師、醫療衛生等科技工作者走進校園，開展科學教育和生理衛生、自我保護等安全健康教育活動”[14]

麥克唐納和艾莫爾的這一政策分類標準能夠較好地讓政策制定者、管理者、實施者對政策工具的功能與使用進行解構，從而更好地分析政策內容，為優化政策制定提供科學依據，這種劃分也有助于分析政策文本中所蘊含的目標和實施策略，揭示政策背后的邏輯和意圖[15]，為研究教育政策提供更全面的視角。因此，本研究采用麥克唐納和艾莫爾的政策工具分類標準（見表1），以便深入理解政策文本的多樣性和復雜性。

2.Y維度：政策內容

基于政策工具視角剖析政策文本能夠揭示我國小學科學教育政策文本所采用的手段及其使用情況，但不能深入探究小學科學教育政策文本中所蘊含的內容特征和深層價值。因此，為深入分析改革開放以來的小學科學教育政策內容，在研讀、分類及初步編碼的基礎上，依據政策內容的結構和重點，將政策內容主題確定為教育目標、教育理念、教育內容、教育實施、教育支持五個主題（見表2），并將其作為我國小學科學教育政策分析的縱向維度。

表1政策工具分類說明

表2政策內容分類說明

3.Z維度：政策時間

時間維度是分析改革開放以來我國小學科學教育的動態變化及發展趨勢的重要切入點。本研究將政策頒布時間設置為時間維度，在對政策文本發文時間及發文數量做初步統計后，依據小學科學教育政策文本的主要內容，結合我國社會發展的背景，將我國小學科學教育政策的演變歷程劃分為以下四個階段：初步探索期（1978一2000年）、快速發展期（2001一2016年）持續深化期（2017—2021年）以及全面深化期（2022年至今）。

4.\"X-Y-Z\"三維分析框架

為深人分析改革開放以來我國小學科學教育政策的變遷與特點，構建“政策工具一政策內容一政策時間\"三維分析框架（如圖1所示）。X維度為五大政策工具，Y維度為五大政策內容主題，Z維度為各政策文件所對應的發文年份。

圖1“X-Y-Z\"三維分析框架

（三）政策文本內容編碼

基于三維分析框架，運用NVivo14軟件，對32份政策文本內容進行分析、編碼，具體編碼方式如下：（1）將五大政策工具類型、五大政策內容主題作為父節點，將政策工具具體形式、政策內容次級主題作為子節點。 （2）根據政策文本的主題詞劃分分析單元，包括某句話中的一部分、完整的句子及自然段，若同一自然段或句中涉及多種政策工具或多個政策內容，則將不同詞句歸入相應子節點。 （3）為分析不同年份政策工具使用情況和政策內容的占比，將每一份政策文件作為一個案例，案例屬性設置為“時間”，屬性值為政策發文年份。按照上述方式，將政策文本與三維分析框架中的具體分析類目進行匹配并編碼，進行歸類統計后，共形成有效編碼825條，其中“政策工具\"維度共計341條，“政策內容\"維度共計484條。

二、研究結果與分析

（一）三維分析

1.X維度：政策工具分析從表3可以看出，小學科學教育政策文件中對于命令型工具的使用最多，占34.90% ，系統變革型工具的使用也較為充分，在所有工具的使用中占比達到了27.27% 。而政策文件中對于勸告誘導型工具和能力建設型工具的使用較少，其中，勸告誘導型工具占比為 15.84% ，能力建設型工具占比為 14.37% ，使用頻次最少的是激勵型工具，占比為 7.62% 。在所有政策工具具體維度中，“規定要求”出現頻次最多，而激勵型工具中的“政策傾向”與“補助”使用頻次相對有限。

2.Y維度：政策內容分析

由圖2可以看出，在對政策內容的關注上，教育支持占比最多 （42.15%） ），其次是教育目標（ 22.11%） ，再次是教育實施（ 20.25%） ，相比之下，對與教育理念（6.40%） ）相關的政策內容關注較少。在具體政策內容上，政策文件的關注度也有所差異。例如，在“教育實施\"主題中，供給較多的是“科普活動\"和“學校教學”，相比之下，“家庭教育\"與“社會實踐\"供給較少。在“教育支持\"維度，供給最多的是“社會資源”，最少的是“學校設備\"和“資金支持”。

圖2小學科學教育政策內容分布頻次圖

3.Z維度：政策時間分析

從圖3可以看出，總體上，改革開放以來我國小學科學教育政策發文數量呈上升趨勢，可見我國對于小學科學教育的重視程度與日俱增，且政策文件類型也越來越豐富。尤其自2022年以來，一系列小學科學教育相關的政策文件陸續發布，其中包括義務教育科學課標，以及專門強調中小學科學教育重要性的相關文件，同時，還有專門針對小學科學教師培養的相關文件。可見，無論從政策文件類型還是政策文件數量上，我國小學科學教育政策都在不斷地完善與豐富。

圖3小學科學教育政策發文量統計圖

（二）交叉分析

在進行小學科學教育政策分析時，對政策工具、政策時間和政策內容進行兩兩交叉分析能夠全面理解政策的實際效應和影響，識別出政策實施中的變化趨勢和規律，揭示政策制定者如何根據環境變化調整工具和內容，從而有助于從系統的角度看待政策，避免片面分析某一方面而忽視其他重要因素，同時提高分析的深度和廣度。

1.X-Y交叉：政策工具與政策內容交叉分析

第一，命令型工具在各政策主題中的使用較多。“教育目標”“教育理念”“教育內容\"以及“教育實施\"四大政策主題所使用的政策工具中占比最大的都為命令型，尤其是“教育理念”，只使用了命令型工具，這會使小學科學教育的理念、目標、內容、實施等表述較生硬，實施手段具備強制性。第二，教育實施維度缺乏能力建設型工具與激勵型工具的使用，說明我國小學科學教育實施還需要更多的激勵措施，同時，小學科學教育需要關注如何通過提升實施者的能力來更好地實施。第三，教育支持維度對各政策工具的使用較為全面，能夠有效利用各類政策工具來實現對小學科學教育在科學教材、學校設備、師資力量、政策制度、資金支持、社會資源等方面的支持。具體見表4。

表4小學科學教育政策工具與政策內容交叉表

2.“X-Z\"交叉：政策工具與政策時間交叉分析

從圖4可以看出，命令型工具在1992年和2006年使用次數最多，尤其是1992年，命令型工具的使用出現一個峰值；系統變革工具在1999年和2022年使用較多；勸告誘導型工具在2006年和2022年使用較多；能力建設型工具在2006年、2011年、2016年使用最多；激勵型工具在整個小學科學教育政策發展歷程中使用亟須加強。

圖4小學科學教育政策工具與政策時間交叉分析圖

3.“Y-Z\"交叉：政策內容與政策時間交叉分析

從圖5可以看出，不同年份間小學科學教育支持內容分布差別較大。其中，小學科學課程標準的發布與該年份政策文件中各政策內容的供給關聯度較大。在1992年、2001年、2017年、2022年，都有與小學科學教育相關的課程標準發布，故而與之對應的年份政策主題分布較為均衡且在整個發展歷程中有很大占比，達到了 35.74% 。這也說明了小學科學課程教學一直以來都是我國小學科學教育的主渠道。

圖5小學科學教育政策內容與政策時間交叉分析圖

縱觀整個政策時間維度教育支持內容的發展歷程，發現教育支持內容主題在政策文本中的占比量逐年上升，可知隨著我國綜合國力的增強與整個教育系統的發展，小學科學教育在科學教材建設、學校實驗設備更新、師資力量增強、政策制度改革、專項資金支持、社會資源供給都有了較大的發展

三、研究結論與建議

（一）研究結論

1.小學科學教育政策趨向多元化、高質量發展

縱觀改革開放以來我國小學科學教育政策文件以及文件中政策內容的分布與政策工具的使用，可以發現，無論是政策內容的關注還是政策工具的使用，總是處于波動當中，在這些波動當中，小學科學教育也逐步邁向多元化、高質量發展。

在初步探索期（1978一2000年），除了1992年的自然教學大綱外，政策文件的主題主要是科普工作的統籌布局，其中大多規定將青少年作為科學技術普及的重點人群，通過對科學技術普及工作的規劃實現小學科學教育質量的提升，完善的小學科學教育體系有待建立。在快速發展期（2001—2016年），與小學科學教育相關的政策類型更為豐富，在實施方式、基礎設施建設、社會資源支持等方面都推動了小學科學教育的快速發展，小學科學課程與教學也開始以培育學生科學素養為目標，但在科學教師、實驗設備等資源配置上還存在不足。在持續深化期（2017一2021年），政策文件主要以科學實驗教學改進、科學課程標準編制等對小學科學教育做出詳細的要求，使得我國小學科學教育在課程教學、教育理念等方面都有了深入的創新和探索，但社會支持系統、協同育人機制方面還有待完善。在全面深化期（2022年至今），政策文件主題對于小學科學教育的針對性進一步強化，將小學科學教育的重要性上升到了前所未有的高度，我國小學科學教育進入校內外多陣地合作、多主體協作的全面深化期，小學科學教育的發展受到了前所未有的關注和重視，

2.小學科學教育政策內容與政策工具分布失衡

第一，政策文件中對于政策工具的選擇存在失衡的狀況。其中，命令型工具使用過多，這反映了改革開放以來我國對小學科學教育發展在短期內取得一定成效的急切期望。然而，這種硬性規定方式使用過多，易抑制政策執行目標群體的積極性，不利于政策目標的達成。勸告誘導型工具和能力建設型工具使用較少，這說明小學科學教育政策中對于發揮新聞出版、廣播電視等大眾傳媒在小學科學教育中的宣傳、引導作用的重視不夠，同時，對于小學科學教育相關主體的能力提升也有待加強。而政策文件中對于激勵型工具使用不夠充分，也會使得小學科學教育相關主體的積極性有待進一步激發。

第二，政策文件中政策內容的分布不均。其中，“教育支持\"內容最為豐富，這體現了政策制定時對于小學科學教育所需的各方面支持的重視。“促進學生發展”“加強探究實踐”“面向全體學生\"“體現學生主體”等理念是開展小學科學教育必須秉持的觀念和態度，只有在這些教育理念的正確引導下，小學科學教育才能真正實現對學生科學素養的培育。而政策文件中對與“教育理念\"相關的政策內容供給不足，這足以表明在小學科學教育政策制定過程中，需要更多地強調和融入教育理念。

3.小學科學教育政策內容與政策工具匹配欠佳

第一，政策內容主題對政策工具的全面使用有待加強。除\"教育支持\"主題外，其余四個政策內容主題并未完全涉及五種政策工具，尤其是對激勵型工具的使用有待切實加強。

第二，各政策內容主題與政策工具的匹配出現明顯的偏向。“教育內容”與“教育目標”只使用了命令型和勸告誘導型工具，與激勵型、能力建設型、系統變革型工具的匹配不足。而“教育理念”政策主題只使用了命令型工具，并未涉及其他政策工具，這會使政策內容的執行方式欠妥，不利于政策的切實落地。

這種匹配欠佳的原因可能是以下兩點：一是在政策工具的設計和選擇中，缺乏基于實際情況和教育研究的實證依據，導致政策工具無法依據實際情況有效支持政策內容的實施；二是沒有充分發揮每種政策工具的優勢，缺乏針對不同政策內容的靈活調整，導致政策工具與政策內容之間的不匹配。

（二）研究建議

1.優化政策文件中對于政策工具的綜合使用

第一，適度減少命令型工具和系統變革型工具的使用。命令型工具和系統變革型工具過度使用會帶來高壓的績效評估和頻繁的制度更改，尤其是命令型工具過分強調強制性和命令性，會導致政策執行主體出現抵抗情緒，難以激發其內驅力。同時，系統變革型工具使用過多（如大規模的教育改革和結構性調整）也會有頻繁的政策變化帶來的小學科學教育發展混亂的可能性。因此，在政策制定時，需要適度減少命令型工具和系統變革型工具的使用，根據政策目標和具體的政策執行現狀將二者與其他政策工具組合使用。

第二，適度增加勸告誘導型工具和能力建設型工具的使用。利用鼓勵、輿論引導、宣傳普及等形式，促進科學教師、校外科技工作者、科普工作人員等政策執行主體認同小學科學教育政策的價值取向。同時，也要增加能力建設型工具的使用，長期投入一定的人力和物力，促進小學科學教育的高質量發展。

第三，重視激勵型工具的使用。以經費投入、政策傾斜、補助、表彰獎勵等形式，通過榜樣激勵、榮譽激勵、情感激勵為科學教師、學校領導、科技工作者、科普人員等目標群體提供一定的激勵，激發他們投入小學科學教育事業的內在動力，推動小學科學教育發展。例如，可以在對教師進行考核評價時，將科學教師除正常教學之外的指導學生科技實驗、科技競賽等工作量納入評價指標，增強對教師的激勵[16]

2.實現小學科學教育政策內容的全面化供給

第一，在教育理念中，要強調和融入先進科學教育理念。要根據時代發展與社會變革，重視科學終身學習、關注學生科學思維的塑造[17]。鼓勵小學科學教育的跨學科整合，注重將科學倫理與社會責任等理念融入政策文件，使學生理解科學技術的發展對社會和環境的影響，培養學生在科學探究中的道德判斷能力和社會責任感。

第二，在教育目標中，應明確并強調小學科學教育的目標，以確保與國家戰略需求、學生發展規律、社會未來科技創新需求相適應。應明確小學科學教育的核心目標是培養學生的科學素養，使他們具備在未來社會中應對復雜問題的能力。要通過不同方式來強化小學科學教育目標的實現，確保學生科學方法思維、態度責任、科學興趣、知識觀念、探究實踐能力的均衡發展。

第三，在教育內容中，要平衡教育內容結構，合理分配當代科技成果、基礎知識和科學探究的比例，確保每個方面都有充分的教學時間和資源。尤其是對前沿科技成果的教育，要“把科學家的前沿知識變成可以引領學生探索的系列問題”[18]。同時，要促進科學教師專業發展，加強教師專業培訓，提升教師對當代科技成果的理解和教學能力。另外，要整合社會資源，為學生提供多樣化的學習機會，支持當代科技知識和探究實踐的教學。

第四，在教育實施中，課堂、學校、家庭、社區、大自然等都應是開展小學科學教育的場所[19]，要通過制定指導性文件強調多主體協同育人，形成全面、多元、協調的小學科學教育體系，促進學生的全面發展。推動科研機構和高等院校參與小學科學課程的開發和教師培訓，增強科學教育的前沿性和實效性。建立多元化的評價體系，全面評估學生在家庭教育、科普活動和社會實踐中的表現和成長。

第五，在教育支持中，注重科學教材、師資力量、學校設備、社會資源、政策制度、資金支持等方面的協調發展，確保各項內容均衡供給。建立合作機制，實現資源的共享和優化配置，提高小學科學教育資源使用的整體效益。以國家科技發展需求為導向，優化小學科學課程標準和教材內容，確保課程內容的科學性、前沿性和應用性，注重教材編寫的多樣化和創新性。

3.政策制定時合理匹配政策工具與政策內容

第一，政策制定時要加強政策調研與需求分析。在政策制定的初期階段，進行深入的調研和需求分析至關重要。應通過問卷調查、訪談和座談會等多種方式，廣泛收集教師、家長、學生及教育專家的意見和建議，全面了解不同利益相關者對政策內容和政策工具的期待。這樣的調研將為政策工具的選擇提供實證依據，從而確保所選政策工具能切實滿足實際政策內容發展的需求。

第二，政策內容的供給要合理發揮每種政策工具的優勢。例如，教育理念本身具有抽象性，需要通過融人教育目的、教育原則等直觀展現。只有當小學科學教育工作者發自內心地認同科學教育理念，才能更好地承擔育人使命。因此，可以發揮勸告誘導型工具的優勢，通過鼓勵、宣傳、呼呼、號召等途徑宣揚新時代教育理念。科學教育不僅是學校教師的工作，還需要家庭教育配合以及社區人員支持，建設教師、家長、社區人員的科學教育共同體[20]，圍繞教育內容培養學生科學探究精神，提高學生科學素養。而系統變革型工具強調權利責任的重新分配，為這種共同體建設提供了重要方向和指導，有利于充分調動相關主體的積極性。激勵型工具具有見效快、鼓勵創新等特點，通過資金支持、社會資源支持等途徑，可以提高對小學科學教育的重視；從科學教材建設、師資力量提升、學校設備更新等方面保障其提質增效；同時推動教學實踐改革與投入增加培育具備科學家潛質、愿意獻身科學研究事業的青少年群體，以此為建設教育強國、實現高水平科技自立自強奠定基礎。

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（責任編輯：彭文彬）

Abstract：This studyconstructsathree-dimensionalanalytical frameworkof \"policytools-policycontent-policytimeline\"fromtheperspectiveofpolicytools.UsingNVivol4software，itquantitativelyanalyzes32primaryscienceeducation policy texts isued sinceChina'sreformandopening-up.The analysisreveals that whilethepolicies have become more diversifiedandhigherinqualitythereisanimbalanceinthedistributionofpolicytoolsandcontent，withpooralignment betweenthem.Basedonthese findings，the study proposesrecommendations tooptimize primary science education policies，includingehancing theintegrateduseofpolicytolsinpolicydocuments，achievingholisticcoverageofprimaryscienceeducationpolicycontent，andreasonably matching policytools withpolicycontent during thepolicy-making process.

Keywords：primary science education;policy tools;policy content;scientific literacy;textanalysis