堅守青山添綠意?助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)促民富

推進鄉(xiāng)村全面振興的背景下，基于新公共服務(wù)理論與協(xié)同治理理論，現(xiàn)系統(tǒng)剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站在集體林權(quán)改革中的功能重構(gòu)路徑。通過對全國典型地區(qū)的案例研究，揭示基層林業(yè)服務(wù)機構(gòu)在產(chǎn)權(quán)界定、技術(shù)推廣、數(shù)字治理等方面的創(chuàng)新實踐。建議通過林權(quán)創(chuàng)新流轉(zhuǎn)、林業(yè)技術(shù)革新、數(shù)字賦能、人才戰(zhàn)略等舉措，提升基層林業(yè)治理效能。

改革背景與服務(wù)需求重構(gòu)

政策演進脈絡(luò)

新一輪集體林改從2003年開始試點，先通過主體改革下放林權(quán)，重點是分權(quán)到戶；到2013年，我國林權(quán)主體改革基本完成，后續(xù)逐步進行配套改革，以解決主體改革后仍存在的集體林地流轉(zhuǎn)、社會化服務(wù)、林權(quán)抵押貸款、集體林采伐管理等方面的問題；2014年開始進行“三權(quán)分置”改革。福建林農(nóng)在獲得林權(quán)證之后，短短五年內(nèi)，林業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)了年均12.5%的增長。曾經(jīng)沉睡的荒山如今已轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G色銀行”。這場確權(quán)改革不僅激活了林地資源，更重塑了農(nóng)民與土地之間的關(guān)系。

自2015年起，改革步入了深化階段，各地紛紛探索出各具特色的發(fā)展路徑。江西省借助5 000余家林業(yè)合作社，將分散的林農(nóng)組織起來，實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營。隨著林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的逐漸成熟，將“活樹變活錢”變成了現(xiàn)實。這十年間，林業(yè)逐步擺脫小農(nóng)模式，向現(xiàn)代化經(jīng)營轉(zhuǎn)型。在四川省成都市金堂縣的改革試點中，我們能看到林權(quán)改革的演進路徑：從確權(quán)頒證夯實基礎(chǔ)到培育新型經(jīng)營主體提升效益，再到發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游等新業(yè)態(tài)實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過種植中藥材、經(jīng)營森林民宿，三年內(nèi)收入增長了三成，這充分證明了生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實可行性。

如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站正經(jīng)歷著從“管理員”到“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變。浙江省湖州市安吉縣的竹林碳匯交易、云南省普洱市的森林康養(yǎng)基地等創(chuàng)新實踐，都在有力地證明：當(dāng)生態(tài)優(yōu)勢成功轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢時，綠水青山與共同富裕便能實現(xiàn)共生共贏。

現(xiàn)實需求轉(zhuǎn)變

目前，林農(nóng)對林業(yè)服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多元化的特征。一是技術(shù)服務(wù)需求。以山東省的蘋果園為例，掌握科學(xué)修剪技術(shù)的果農(nóng)，果園不僅畝產(chǎn)提高20%～30%，優(yōu)質(zhì)果品的比例也增加近兩成。然而，大部分農(nóng)戶仍然依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗進行果園管理，這種做法導(dǎo)致了產(chǎn)量上的明顯差異。二是信息服務(wù)需求。例如，廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱“廣西”）的木材商曾因信息滯后而遭受損失，導(dǎo)致一些人在價格低谷時不得不拋售木材；若他們能及時了解市場動態(tài)，每立方米木材的售價平均可以提高10%～15%。三是產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)需求。部分經(jīng)營者開始重視產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)。隨著林地流轉(zhuǎn)的日益頻繁，合同簽訂、價格評估等專業(yè)指導(dǎo)變得至關(guān)重要，任何環(huán)節(jié)的疏忽都可能導(dǎo)致農(nóng)戶遭受損失。

理論分析框架

新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)政府部門將群眾需求作為工作核心，通過優(yōu)化服務(wù)體系保障群眾權(quán)益。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站轉(zhuǎn)型，意味著要改變“管理者”思維，主動搭建服務(wù)平臺。例如，江西省遂川縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站開通了24小時技術(shù)熱線，每月組織果樹專家下鄉(xiāng)示范剪枝技巧，讓林農(nóng)在家門口就能解決生產(chǎn)難題，這種“服務(wù)送上門”的模式正是該理論的生動實踐。

協(xié)同治理則要求打破政府單打獨斗的局面。福建省南平市的林業(yè)改革提供了典型案例：當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站聯(lián)合林業(yè)科學(xué)院建立示范基地，企業(yè)負(fù)責(zé)新品種引進，合作社組織標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。這種政企研協(xié)作模式，既解決了技術(shù)落地難題，又讓企業(yè)獲得穩(wěn)定貨源。通過這種合作，林農(nóng)種植竹蓀的收益提高。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，實施協(xié)同治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，林業(yè)糾紛發(fā)生率下降，這充分證明了多方聯(lián)動能夠有效提升治理的效能。

現(xiàn)行困境的深層剖析

數(shù)智短板

一是現(xiàn)階段基層林業(yè)工作機構(gòu)的數(shù)字化治理能力亟待提升。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國基層林業(yè)機構(gòu)的數(shù)字化平臺部署率較低，在森林資源動態(tài)監(jiān)管、生物災(zāi)害防治、林地權(quán)屬登記等關(guān)鍵業(yè)務(wù)領(lǐng)域，效率瓶頸問題尤為突出。以森林資源動態(tài)監(jiān)管為例，傳統(tǒng)人工巡查方式存在響應(yīng)遲滯和數(shù)據(jù)失真等問題，難以及時捕捉森林生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)變化。相比之下，現(xiàn)代數(shù)字監(jiān)測體系依托空天地一體化感知網(wǎng)絡(luò)，能夠?qū)崿F(xiàn)厘米級精度的資源普查和小時級的問題反饋。二是跨部門協(xié)同效能尚未充分釋放。林業(yè)管理機構(gòu)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國土規(guī)劃等相關(guān)部門在資源監(jiān)管領(lǐng)域存在職能重疊和數(shù)據(jù)壁壘，直接影響生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的運行效率。

服務(wù)供給失衡

據(jù)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)分析法可知，我國基層林業(yè)服務(wù)機構(gòu)在技術(shù)推廣等公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)出效率具有顯著的提升空間，技術(shù)推廣服務(wù)效率均值僅達(dá)到0.63（理想值為1）。值得關(guān)注的是，東、西部區(qū)域間的服務(wù)效率差異系數(shù)達(dá)到0.38，形成明顯的梯度差異格局。具體而言，東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)憑借其資金優(yōu)勢和技術(shù)積累，形成了相對完善的林業(yè)服務(wù)體系，林業(yè)產(chǎn)業(yè)展現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢，其產(chǎn)品品質(zhì)和市場份額保持行業(yè)領(lǐng)先地位；而在西部偏遠(yuǎn)林區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后、技術(shù)資源匱乏、人才儲備不足等原因，導(dǎo)致林業(yè)服務(wù)供給存在明顯短板，林業(yè)產(chǎn)業(yè)則面臨發(fā)展滯緩困境，由于技術(shù)支撐體系的不足，產(chǎn)品附加值和市場競爭力亟待提升。這種區(qū)域性服務(wù)供給失衡不僅制約了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更對我國林業(yè)現(xiàn)代化進程形成掣肘。

典型地區(qū)創(chuàng)新實踐

福建省南平市“森林生態(tài)銀行”

福建省南平市創(chuàng)新性地構(gòu)建了“森林生態(tài)銀行”，通過集約化的方式整合了零散的林區(qū)資源，實施規(guī)模化、專業(yè)化的開發(fā)與運營。通過建立系統(tǒng)化的資源評估與收儲體系，引入社會資本、創(chuàng)新合作模式，重點培育森林康養(yǎng)、生態(tài)研學(xué)等新興業(yè)態(tài)，推動生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展動能轉(zhuǎn)化。當(dāng)?shù)匾劳袃?yōu)質(zhì)生態(tài)資源，與專業(yè)機構(gòu)聯(lián)合打造特色森林步道和自然教育基地，年均吸引游客超50萬人次，形成特色生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。同時，同步構(gòu)建多元利益共享機制，農(nóng)戶可選擇資源資產(chǎn)作價參股、生態(tài)管護崗位就業(yè)等七種增收路徑，實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股東”的轉(zhuǎn)型。例如，武夷山市周邊村莊通過將集體林地納入運營體系，農(nóng)戶的年均財產(chǎn)性收入達(dá)到了1.2萬元，經(jīng)營性收入相較于實施前增長了287%。這種創(chuàng)新模式使得12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟收入突破了百萬大關(guān)，實現(xiàn)了生態(tài)保護與民生改善的良性互動和共同進步。

浙江省湖州市安吉縣數(shù)字林場

浙江省湖州市安吉縣數(shù)字林場構(gòu)建了覆蓋林木生長全周期的智慧管理系統(tǒng)，基于深度學(xué)習(xí)的圖像識別系統(tǒng)使蟲情診斷正確率提升至92%，日常管護效能也提升了四成。通過多源數(shù)據(jù)融合技術(shù)，實現(xiàn)了森林資源動態(tài)追蹤、智能分析及精準(zhǔn)施策的閉環(huán)管理。在森林防火領(lǐng)域，通過衛(wèi)星遙感和無人機巡航相結(jié)合，構(gòu)建了立體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，這大大縮短了火險預(yù)警的響應(yīng)時間。在林木撫育環(huán)節(jié)，依托生長數(shù)據(jù)模型對施肥周期、修枝強度等參數(shù)進行動態(tài)優(yōu)化，使優(yōu)質(zhì)林木產(chǎn)出率提升27%。生長數(shù)據(jù)模型所形成的“一圖統(tǒng)管、一網(wǎng)協(xié)同”模式，為基層林業(yè)機構(gòu)的智慧化轉(zhuǎn)型提供了可復(fù)制的技術(shù)路徑。工作人員通過綜合管理平臺可同步調(diào)取不同林區(qū)的冠層發(fā)育指數(shù)、土壤墑情參數(shù)等16項關(guān)鍵指標(biāo)，結(jié)合可視化預(yù)警系統(tǒng)快速制定保護方案。

服務(wù)功能轉(zhuǎn)型實施路徑

林權(quán)創(chuàng)新流轉(zhuǎn)

一是建立基層林務(wù)共商機制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門牽頭，組建涵蓋林農(nóng)代表、涉林企業(yè)代表以及科研院所專家的林務(wù)協(xié)商平臺。重點圍繞林業(yè)政策修訂、產(chǎn)權(quán)矛盾調(diào)處、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃論證等事項開展專題研討，通過整合多元主體訴求提升決策質(zhì)量。實踐表明，多地通過召開專題座談會、政策聽證會等渠道構(gòu)建多方對話平臺，既有效化解了歷史遺留的林地權(quán)屬爭議，又形成了契合區(qū)域特色的林業(yè)產(chǎn)業(yè)布局方案。二是在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，著力構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化林權(quán)交易制度體系。重點明確流轉(zhuǎn)登記流程、基準(zhǔn)地價核算規(guī)則、權(quán)益保障條款等核心要素，切實維護市場交易秩序。以金堂縣為例，該地創(chuàng)新實施縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動的林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，按照“各有側(cè)重、功能互補”的原則，在全國率先探索集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革的具體實施路徑。通過標(biāo)準(zhǔn)化流程設(shè)計和第三方評估機制，既維護了林農(nóng)的財產(chǎn)權(quán)益，又推動了林地資源向優(yōu)勢經(jīng)營主體有序轉(zhuǎn)移。三是構(gòu)建林業(yè)服務(wù)效能評價指標(biāo)體系。通過可量化的服務(wù)質(zhì)量、工作效率及群眾滿意度等維度，系統(tǒng)評估基層林業(yè)服務(wù)機構(gòu)履職成效，動態(tài)優(yōu)化服務(wù)策略和資源配置。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新實施“林長+警長+檢察長”三長聯(lián)動機制，強化林業(yè)資源保護的執(zhí)法監(jiān)督效能，依法懲治涉林違法犯罪行為，維護林業(yè)生態(tài)安全格局。部分地區(qū)實踐表明，該評價體系通過定期開展服務(wù)績效考評，能夠及時發(fā)現(xiàn)并整改薄弱環(huán)節(jié)，顯著提升基層林業(yè)服務(wù)機構(gòu)的工作效能。“三長”協(xié)同機制的運行實效顯示，通過完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序，已形成跨部門聯(lián)合執(zhí)法長效機制，2022年相關(guān)區(qū)域涉林案件發(fā)生率同比下降37%，生態(tài)資源管護成效得到實質(zhì)性提升。

林業(yè)技術(shù)革新

1.技術(shù)推廣體系

廣西壯族自治區(qū)創(chuàng)新推出的“移動課堂”模式，通過林業(yè)專家團隊常態(tài)化進駐林區(qū)的服務(wù)機制，結(jié)合多媒體教學(xué)手段，開展實地技術(shù)指導(dǎo)，將技術(shù)轉(zhuǎn)化率顯著提升至107%。實地調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，廣西壯族自治區(qū)已建成的76個省級林業(yè)技術(shù)示范園區(qū)年均接待學(xué)習(xí)人員超2.8萬人次，其中，育苗精準(zhǔn)控制、病蟲害智能預(yù)警等12項核心技術(shù)采納率達(dá)91%。通過實地觀摩與操作演練相結(jié)合的方式，從業(yè)者的技術(shù)應(yīng)用準(zhǔn)確率由傳統(tǒng)培訓(xùn)模式的63%提升至89%，林木成活率同比提高21個百分點。基于此，基層林業(yè)部門應(yīng)著力構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同機制，重點推進三方面工作：其一，系統(tǒng)規(guī)劃技術(shù)推廣體系，依托科研院所組建技術(shù)攻關(guān)團隊。其二，打造標(biāo)準(zhǔn)化林業(yè)技術(shù)示范園區(qū)，集成展示智能化種植、生態(tài)化養(yǎng)護等全鏈條技術(shù)體系。其三，建立“理論講解+現(xiàn)場實操”的復(fù)合型培訓(xùn)模式，幫助從業(yè)者深度掌握技術(shù)要領(lǐng)。

2.市場化服務(wù)

全國林權(quán)交易市場年度成交規(guī)模已達(dá)2 000億元量級，28個省級行政區(qū)域已開展碳匯交易試點工作，充分印證了林業(yè)市場化服務(wù)的廣闊前景。基層林業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極主動地組織林農(nóng)參與各類交易活動，重點做好交易信息共享、平臺接入指導(dǎo)等配套服務(wù)。以福建省永安市為例，當(dāng)?shù)靥剿餍纬闪恕罢龑?dǎo)+市場運作”的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑：通過引入金融資金對天然林實施收儲，并組建市屬國有企業(yè)作為收儲主體，構(gòu)建村集體和農(nóng)戶參與的碳匯項目開發(fā)機制。在確保依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，林權(quán)人可自主選擇資源流轉(zhuǎn)方式，通過項目分紅、綠色信貸、資產(chǎn)證券化等多元化途徑實現(xiàn)資源價值的轉(zhuǎn)化。

數(shù)字賦能

為推進林權(quán)管理數(shù)字化改革，研究提出基于區(qū)塊鏈技術(shù)的林權(quán)確權(quán)方案。該方案依托區(qū)塊鏈技術(shù)特有的不可篡改和全程可溯優(yōu)勢，構(gòu)建分布式林權(quán)登記體系，實現(xiàn)權(quán)屬關(guān)系的精準(zhǔn)鎖定與動態(tài)追蹤。同步建立覆蓋全國的林權(quán)交易平臺，通過智能合約技術(shù)規(guī)范交易流程，消除傳統(tǒng)交易中存在的地域壁壘與信息不對稱問題，確保市場參與主體享有平等的交易機會。具體實施路徑包括：通過為每宗林地資產(chǎn)創(chuàng)建專屬數(shù)字身份認(rèn)證，完整記載產(chǎn)權(quán)變更、經(jīng)營主體、流轉(zhuǎn)記錄等關(guān)鍵信息，確保持續(xù)更新的數(shù)據(jù)鏈真實可靠；搭建多層級聯(lián)動的電子交易系統(tǒng)，集成信息發(fā)布、競價撮合、在線簽約等核心功能，依托大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。這不僅能有效防范林權(quán)糾紛，更通過提升交易透明度激活林業(yè)資產(chǎn)流動性，為林農(nóng)權(quán)益保障和生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化提供創(chuàng)新性解決方案。

人才戰(zhàn)略

為推進林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，建議構(gòu)建“林業(yè)人才振興工程”實施體系，通過強化培養(yǎng)引進機制與完善職業(yè)發(fā)展通道，系統(tǒng)提升基層林業(yè)工作隊伍的專業(yè)素養(yǎng)與服務(wù)效能。重點圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站技術(shù)力量薄弱的現(xiàn)狀，建立定向培養(yǎng)、崗位輪訓(xùn)和職稱激勵相結(jié)合的人才保障機制，同時，依托農(nóng)林院校構(gòu)建“學(xué)歷教育+技能認(rèn)證”的復(fù)合型人才培養(yǎng)模式。建議在閩浙贛等林業(yè)重點區(qū)域先行試點，通過專項招聘、待遇傾斜等政策吸引林業(yè)院校優(yōu)秀畢業(yè)生充實基層站點，同步實施技術(shù)骨干與高校專家的“雙導(dǎo)師”結(jié)對培養(yǎng)計劃。

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）