我國交通產(chǎn)業(yè)投資現(xiàn)實問題及政策建議

DOI：10.12433/zgkjtz.20251305

本文系國家社會科學基金重點項目“以四鏈融合提升國家創(chuàng)新體系整體效能研究”（23AJY001）的研究報告成果論文。

我國交通產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模與發(fā)展方向?qū)医?jīng)濟和社會發(fā)展具有舉足輕重的影響。盡管我國交通產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模持續(xù)高位，投資成效斐然，但是面臨多重現(xiàn)實問題與挑戰(zhàn)。當前，在“十四五”規(guī)劃和“新基建”等國家戰(zhàn)略引領(lǐng)下，我國交通發(fā)展正邁向以質(zhì)量提升、智能化、綠色化為核心的新階段。這既帶來了新的發(fā)展機遇，也對資金保障、投資效率及效果和整體協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高的要求。

一、我國交通產(chǎn)業(yè)投資現(xiàn)狀

我國交通產(chǎn)業(yè)投資在過去數(shù)十年取得了巨大成就，構(gòu)建了規(guī)模宏大、覆蓋廣泛的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，有力支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展。

（一）投資規(guī)模與增長態(tài)勢

總體投資規(guī)模持續(xù)擴大。我國交通固定資產(chǎn)投資延續(xù)了近年來的大規(guī)模投入態(tài)勢。根據(jù)交通運輸部發(fā)布的數(shù)據(jù)，自2016年以來，我國交通產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模連續(xù)7年保持在3萬億元以上。其中，2023年我國交通固定資產(chǎn)投資達3.9萬億元，2024年全年完成交通固定資產(chǎn)投資3.79萬億元。預計2025年市場規(guī)模增至7.8萬億元，2020～2025 年復合增長率達 7.2%^[1] 。持續(xù)穩(wěn)定的高強度投資，為我國構(gòu)建超過600萬公里的綜合交通網(wǎng)絡(luò)奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一方面，傳統(tǒng)基建升級。公路、鐵路等傳統(tǒng)領(lǐng)域投資占比呈下降趨勢，從2023年的 75% 已降至目前的 68% 。交通科技研發(fā)投入占行業(yè)總投資的比重逐年上升，從2020年的 8% 已提升至當前的15%^[2] ，資金更多用于智能化改造（如BIM技術(shù)普及率達 68% [3]。

另一方面，新興領(lǐng)域爆發(fā)，結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出智能化與綠色化主導的特征。智慧交通（如車路協(xié)同）、綠色能源（氫能軌道）等投資增速超 20% 。2023年智慧交通系統(tǒng)投資超2000億元，車路協(xié)同基礎(chǔ)設(shè)施投資增速達 25% ，預計2025年車路協(xié)同市場規(guī)模突破2000億元。智能交通系統(tǒng)（ITS）普及率超70% ，自動駕駛測試里程突破1000萬公里[。氫能重卡、光伏公路等技術(shù)商業(yè)化加速，綠色交通投資占比預計2030年達 40%^[5] ，這也是《交通強國建設(shè)綱要》設(shè)定的目標。

（三）投資主體與模式創(chuàng)新

我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源呈現(xiàn)多元化格局，但政府投入和債務(wù)融資依然占據(jù)主導地位。在政府投入方面，地方政府是城市交通投資的主要推動者和責任承擔者。多元化主體參與交通產(chǎn)業(yè)投資，既有以特許經(jīng)營權(quán)為合作核心基礎(chǔ)的PPP模式，也有政府設(shè)立引導基金吸引社會資本參與關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的基金投資模式，呈現(xiàn)出國企主導、民企參與、社會資本引入共建局面。融資模式也不斷創(chuàng)新，實踐中出現(xiàn)了技術(shù)資產(chǎn)證券化和跨境金融工具的使用。

二、現(xiàn)存問題與挑戰(zhàn)

盡管我國交通產(chǎn)業(yè)投資成就巨大，但是目前仍存在一些現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)。主要有以下三個方面：

（一）資金來源可持續(xù)性與穩(wěn)健性不足

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有資金需求量大、建設(shè)周期長、公益性與經(jīng)營性并存的特點，其投資結(jié)構(gòu)與資金來源模式對行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。目前，在交通產(chǎn)業(yè)投資中，地方政府專項債券（簡稱專項債）是重要融資工具，PPP模式和交通產(chǎn)業(yè)基金也被寄予厚望，但是在現(xiàn)實中均面臨諸多客觀問題。

1.專項債的脆弱性與使用問題

目前，地方政府專項債規(guī)模龐大。許多地方政府面臨財政收入基礎(chǔ)薄弱的困境，不得不高度依賴預算外資金，特別是通過土地出讓收入和地方政府融資平臺（LGFVs）進行融資。對土地財政和地方政府融資平臺的高度依賴以及專項債的快速擴張，使得地方政府的財政可持續(xù)性面臨嚴峻考驗。一旦風險暴露，可能對區(qū)域乃至國家金融穩(wěn)定形成風險。這種融資模式不僅制約了未來的投資能力，也對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的維護和運營帶來了潛在風險，長期來看難以持續(xù)。

專項債在實踐中也暴露出一些問題和挑戰(zhàn)：一是投向效益與效率問題。部分專項債資金可能流向了經(jīng)濟效益不高或乘數(shù)效應(yīng)不強的項目，甚至存在資金閑置未能有效投出的情況。二是性質(zhì)異化與債務(wù)風險問題。在一些情況下，專項債被用作彌補地方財政缺口的工具，其項目收益自平衡的特性被削弱，事實上演變?yōu)橐话阈詡鶆?wù)，從而可能掩蓋地方政府的真實債務(wù)水平。三是邊際效用遞減問題。在交通、水利等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，投資積累已較多，專項債的邊際拉動效應(yīng)正在遞減。四是與項目屬性不符的問題。部分專項債投向的領(lǐng)域（如一些社會事業(yè)項目）具有較強的公益屬性，短期直接經(jīng)濟收益有限，與專項債要求項目自身產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流覆蓋本息的原則存在一定矛盾。

2.PPP模式的困境

在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，社會資本對于項目的風險與收益匹配、政府信用以及合同保障等方面仍存在顧慮，金融機構(gòu)的參與也受到多重因素的限制，從而制約了PPP模式和交通產(chǎn)業(yè)基金的推廣與應(yīng)用。一是融資障礙重重。社會資本參與意愿不高。私營主體往往偏好投資回報快、收益率高的項目。而交通基礎(chǔ)設(shè)施項目周期長、不確定性大，使其在面對政府信用風險（如“新官不理舊賬”的擔憂）、政策變動風險以及在項目公司中話語權(quán)有限等問題時，表現(xiàn)得相當謹慎。金融機構(gòu)參與度也較為有限。商業(yè)銀行雖然對交通基礎(chǔ)項目表示關(guān)注，但實質(zhì)性貸款投放受到多種因素制約。許多PPP項目（尤其是準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目）未來現(xiàn)金流難以覆蓋本息，政府補貼方式和額度不明確，導致項目收益不確定性高。PPP項目融資的有限追索權(quán)特性（即銀行的追索權(quán)主要限于項目公司資產(chǎn)和收益），也增加了銀行的信貸風險顧慮。此外，PPP項目融資需求與銀行傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品在期限、額度、成本等方面存在不匹配，項目篩選和評審的復雜性和高成本也限制了銀行的深度參與。二是風險分擔機制不健全。實踐中，如何在政府與社會資本之間公平分配設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、市場、政策等各類風險，仍是一個難題。三是信息不對稱與信任缺失。政府與社會資本之間在信息對稱、價值觀及訴求等方面均存在差異，這導致融洽合作難度較高。

3.交通產(chǎn)業(yè)基金面臨的問題與困難

交通產(chǎn)業(yè)基金同PPP模式一樣面臨著對社會資本吸引力不足的問題。而且目前交通產(chǎn)業(yè)基金的運營主要依賴于政府補貼和政策支持，普遍缺乏市場化和商業(yè)化運作機制。此外，交通產(chǎn)業(yè)基金的管理水平也有待提高。這些因素導致交通產(chǎn)業(yè)基金在實踐中應(yīng)用不夠充分。

（二）投資效率尚待提升，投資成效尚需提高

目前，我國交通投資產(chǎn)業(yè)投資還存在資源配置不盡合理與決策機制缺陷問題。一是資源浪費問題。個別地方政府為追求政績而倉促立項并開工，導致部分交通設(shè)施布點過密，運輸能力閑置率過高。二是重復建設(shè)問題。部分城市道路因規(guī)劃變更頻繁返工，拆建成本過高。三是決策機制不科學的問題。投資決策不夠客觀合理，過于依賴主觀判斷，缺乏數(shù)據(jù)支撐。四是決策體系不夠健全的問題。環(huán)境與社會成本納入評估不足，后期治理成本遠超預算。五是審批流程復雜，立項與實施脫節(jié)的問題。盡管國家推動審批權(quán)下放，但地方仍面臨“多頭管理”問題，項目周期延長的情況時有發(fā)生。

投資成效存在短板，全周期管理與市場化不足。全生命周期成本管控缺失，還存在不少重建設(shè)輕維護的現(xiàn)象。市場化機制不健全，過度依賴銀行貸款，REITs、PPP等模式因收益保障不足推廣受限，部分PPP項目因風險分擔不合理中途擱置。項目后評估流于形式，僅 30% 項目開展運營效果跟蹤。例如，智慧交通設(shè)施建成后因技術(shù)標準不統(tǒng)一，利用率不足20%。

（三）投資區(qū)域和投向運輸方式失衡

一方面，區(qū)域不平衡表現(xiàn)在東西分化與城鄉(xiāng)差距加劇。首先，在投資規(guī)模與密度均存在東西差異的背景下，區(qū)域協(xié)調(diào)機制存在局限性。東部沿海地區(qū)憑借經(jīng)濟優(yōu)勢持續(xù)高投入持續(xù)領(lǐng)先；中西部地區(qū)受財政限制，投資增速放緩；中部地區(qū)通過長江中游城市群協(xié)作平臺推動互聯(lián)互通，但山西、安徽等省份仍因經(jīng)濟實力弱導致樞紐功能滯后。成渝雙城經(jīng)濟圈等跨區(qū)域項目試圖平衡發(fā)展，但中西部“聯(lián)網(wǎng)補鏈”項目面臨回報周期長、配套產(chǎn)業(yè)不足等挑戰(zhàn)。其次，城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)割裂。城市交通設(shè)施密集（如地鐵、高架橋），而農(nóng)村道路質(zhì)量差、通達性不足，進一步擴大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。城市交通項目優(yōu)先獲得財政支持（如智慧交通改造），農(nóng)村地區(qū)依賴“四好農(nóng)村路”等有限項目，資金缺口長期存在。

另一方面，運輸方式失衡，綜合交通網(wǎng)絡(luò)協(xié)同性差。高速公路依賴與效益遞減，鐵路與水路的增長瓶頸，民航與普通公路存在體制性缺口。我國高速公路占交通總投資 40% ，但債務(wù)風險集中，部分中西部項目車流量不足預期，通行費收入難以覆蓋利息支出。同時，邊際效益下降，東部路網(wǎng)趨于飽和，中西部“斷頭路”補齊后新增線路社會效益降低。鐵路投資雖不斷增長，但受中央事權(quán)主導，地方規(guī)劃權(quán)有限，且清算體系不透明抑制市場化運營；盡管水路投資增長 10.2% ，但內(nèi)河航運（如長江經(jīng)濟帶）面臨跨省協(xié)調(diào)難、閘壩通航效率低等體制問題；民航受空域管制制約（開放空域不足30% ），支線機場因客流少普遍虧損；普通公路缺乏收費機制，維護資金缺口大。

三、政策建議

（一）增強資金來源的可持續(xù)性

首先，完善專項債的發(fā)行、管理及風控機制。適當壓縮在某些傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的專項債投入規(guī)模，更審慎地評估項目收益，確保項目具備真實的收益能力和現(xiàn)金流。持續(xù)建立健全地方政府債務(wù)風險管理和預警機制，提高財政透明度和資金使用效率。

其次，改善PPP運作模式，建立可持續(xù)、透明的投融資機制和風險管理框架，進一步明確政府與市場邊界，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，并加強項目的前期論證和準備工作。著力解決風險分擔、收益預期、政府信用等核心問題，營造對社會資本更具吸引力的制度環(huán)境。在兼顧社會公平的前提下，探索更為合理的“使用者付費”機制。積極拓寬融資渠道，降低對傳統(tǒng)債務(wù)融資和土地財政的過度依賴。進一步發(fā)展和規(guī)范交通基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場，吸引長期機構(gòu)投資者和私人資本，盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)流動性。

最后，完善交通產(chǎn)業(yè)基金治理結(jié)構(gòu)，強化專業(yè)團隊建設(shè)，提高基金投資效果和運營效率。政府、金融機構(gòu)和社會資本共同努力，充分發(fā)揮交通產(chǎn)業(yè)基金的作用和潛力。

此外，積極拓展資金來源渠道，激發(fā)交通產(chǎn)業(yè)內(nèi)生發(fā)展動力同樣不可或缺。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素集聚、營商環(huán)境、制度創(chuàng)新等形成合力，才能真正保證交通產(chǎn)業(yè)投資資金來源的持續(xù)性與穩(wěn)健性。

（二）提升投資決策效率與項目效益

我國交通投資效率與成效問題本質(zhì)是粗放發(fā)展模式與高質(zhì)量發(fā)展需求的矛盾，需要通過制度重構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新和模式升級，實現(xiàn)從規(guī)模驅(qū)動到價值驅(qū)動的轉(zhuǎn)型。

在投資決策過程中，由粗放決策轉(zhuǎn)向精準決策。充分評估擬建設(shè)施的必要性和可行性，充分測算現(xiàn)有設(shè)施的運營效率、維護的合理性、是否存在成本更低的替代方案，以及資金是否從全局角度得到最優(yōu)化使用，避免片面追求規(guī)模導致低效甚至浪費的投資。構(gòu)建超越規(guī)模導向的多元化績效評估指標體系，更全面地衡量交通投資的綜合效益。完善交通投資統(tǒng)計與評估體系，確保交通投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)的連續(xù)性、可比性和準確性，為宏觀決策和行業(yè)分析提供可靠依據(jù)。同時，強化項目全生命周期成本效益分析，將運營維護成本、環(huán)境影響、社會效益等納入綜合評估體系，優(yōu)先支持經(jīng)濟社會綜合回報率高的項目。

（三）促進不同區(qū)域和各種方式協(xié)調(diào)發(fā)展

交通投資的區(qū)域與方式上的不平衡，本質(zhì)上是資源配置效率與公平性的矛盾，需要通過政策精準調(diào)控（如區(qū)域差異化補貼）、市場化改革（如股權(quán)多元化）和技術(shù)創(chuàng)新（如智慧物流）協(xié)同破解。

在平衡區(qū)域發(fā)展方面，既要繼續(xù)對欠發(fā)達地區(qū)和戰(zhàn)略關(guān)鍵區(qū)域進行傾斜性投資，更要注重投資項目與區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃的融合，提升其對經(jīng)濟的實際拉動作用。重點支持能夠增強區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系、促進要素流動的跨區(qū)域通道項目建設(shè)，對于破解區(qū)域不平衡或是一個有效路徑。

在協(xié)調(diào)各種運輸方式方面，可以考慮改革投融資機制，推廣REITs、PPP模式（如深中通道項目），引入社會資本；探索“低空經(jīng)濟”等新業(yè)態(tài)；強化多式聯(lián)運。比如，統(tǒng)一技術(shù)標準，提升港口鐵路專用線接入比例（目前不足 30% ），破解“最后一公里”瓶頸等。

四、結(jié)語

總之，我國交通產(chǎn)業(yè)投資已進入由規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。盡管在市場規(guī)模、技術(shù)應(yīng)用、政策支持等方面取得顯著進展，但是在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提升投資效率、平衡區(qū)域發(fā)展和不同運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展方面尚需加強。通過不斷優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、提高效率和效益、促進協(xié)調(diào)發(fā)展，我國交通產(chǎn)業(yè)將會實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

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（作者單位：1.北京交通大學國家經(jīng)濟安全研究院，2.北京交通大學產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院）