大型國有企業參股股權管理模式現狀及完善

隨著我國社會主義市場經濟的持續發展和國有企業改革全面推進，大型國有企業也積極通過股權投資開展戰略合作，以此來實現國有資本配置效率的有效提升和國有資產安全的有效維護，進而促進了混合所有制經濟健康有序的發展。近年來，國務院國資委積極采取多項措施扎實推動國有企業與民營企業相互促進、協同發展，截至2024年6月底，我國中央企業對外參股股權投資已達1.3萬余戶，彰顯了國企與民企在資本合作上取得的重要進展。筆者所述國有參股企業是指，國有資本投資主體參股，且由非國有投資主體控制的企業，其參股投資的目的主要包括增加國有資本收益、壯大國有經濟、培養戰略合作伙伴、改善社會民生等。雖然國有企業對外參股投資數量逐步攀升，但受制于大型國有企業經營發展的綜合性，加之國有參股股東與控股非國有股東間存在的信息不對稱與委托代理問題，使得大型國有企業參股股權管理問題愈發成為國有企業股權管理關注的焦點和難點，國有企業對參股投資的股權管理也面臨著較大挑戰。

筆者基于當前國企改革的戰略背景，深入分析了大型國有參股企業的股權管理現狀，并指出國有企業參股投資后所暴露出的各項股權管理問題，有針對性地提出解決措施，以期推動大型國有企業在參股股權管理方面逐步完善監管制度，增強國有資本的控制力和影響力，切實提升國有資本在參股管理各方面的主導力，進而為大型國有企業參股股權管理模式提供思路。

一、大型國有企業參股股權管理現狀

1.大型國有企業參股投資現狀。經濟全球化的不斷加劇推動著我國內外部經濟環境持續發生變化，為積極適應經濟新常態，黨中央國務院出臺一系列政策，以推動國有企業發展帶動社會經濟復蘇。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要充分發揮國有經濟的主導作用，進一步增強國有經濟的活力、控制力和影響力，并強調健全現代產權制度，保護各類所有制經濟的產權及合法權益。同時，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。2015年，國務院發布了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，意見指出，要鼓勵國有資本通過多種方式投資非國有企業，探索并完善優先股和特定領域的國家特殊管理股制度，以此推動國有企業實施混合所有制改革。

為順應新時代國企改革要求，我國多家大型國有企業積極引入社會資本，不斷提高與民營企業的耦合度，采取股權轉讓、增資擴股等方式為民營企業注入資金支撐，共同開發新產品、研發新技術，實現資本與技術的有效結合。據統計，省級國有企業投資參股非公有企業金額超過6000億元。隨著“十四五”收官和“十五五”規劃啟動，國有參股企業將在科技創新、產業升級和全球競爭中進一步發揮引領作用。

2.大型國有企業參股股權管理現狀。2023年國務院國資委發布《國有企業參股管理暫行辦法》，明確參股管理需遵循“依法合規、突出主業、強化管控、合作共贏”四大原則，覆蓋投資決策、經營管理、股權退出全流程，填補了地方國企參股管理的制度空白。然而，參股公司的管理仍面臨諸多問題，股權結構不合理，部分企業存在“一股獨大”或股權分散問題，導致治理失衡或決策效率低下；管控能力不足，部分國企對參股公司“重投資、輕管理”，缺乏有效行權手段，尤其在民企參股中易因文化差異、治理機制不兼容引發管理沖突；風險防控存在短板，參股企業內控缺失、財務舞、關聯交易等問題仍較突出，國有股東在風險識別與處置中的主動性和專業性有待提升；市場化程度不足，股權交易機制不夠靈活，退出渠道有限，且信息披露透明度仍需提高，影響國有資本流動性和配置效率，這些問題都亟需通過優化國有企業參股管理模式解決。

二、大型國有企業參股股權管理存在的問題及原因

1.國有參股股東在參股投資中定位模糊。國有資本投資主體參與企業股權投資，一方面是以投資收益為目的，僅作為參股股東參與股東大會或董事會行使決策權利，并不對企業的日常生產經營進行直接干預；另一方面則是以戰略投資者的身份介入，出于推動技術進步、支持創新發展、響應政策要求、扶持公益類或特殊功能類企業等多方面因素而實施參股。當前階段，多數國有投資主體在制定投資決策時，受投資目的不明晰、行業調研不充分、可研分析不全面、投資方向偏離主責主業等因素影響，暴露出了參股投資鏈條長、投資目標相對分散，行業跨度大、覆蓋面廣等問題，致使投資國有企業在參股投資中定位模糊，大大影響了其在股權投后管理中監督效能的發揮。

2.國有參股股東與控股股東存在信息不對稱。在企業管理中，被投資企業由控股方并表核算，生產經營信息多由控股股東掌握，控參股股東間的權利義務存在差異，自然造成了控股股東與參股股東間信息不對稱的問題。由此可引發控股股東為鞏固其控股地位或謀取私益，對參股股東隱瞞企業真實情況、提供造假數據或進行虛假關聯交易等行為，這將嚴重侵害國有參股股東的合法權益。就國有參股股東獲取的信息而言，他們通常只能獲得上一會計年度的利潤分配信息和分紅數據，對企業的其他生產經營環節了解較少，這種嚴重的信息不對稱問題，制約了國有參股投資者對被投資企業股的掌控力，使他們難以全面了解企業經營狀況并及時洞察經營風險，進而無法采取有效的防范應對措施。在企業實際經營中，非國有控股股東通過轉移國有資產、設置賬外賬、操縱利潤分配等方式侵害國有參股股東利益的情況屢見不鮮。

3.國有參股企業股權退出機制不健全。國有企業通過參股方式向其他企業投資，其目的不僅為了提高國有資產利用率，實現國有資產的保值增值，同時肩負一定的社會責任，通過資金支持政策鼓勵民營企業的持續成長，進一步推動地區就業和地區經濟增長。因此，在國有企業股權退出的過程中，國有企業考慮的不僅是自身效益，還包括公眾就業和地方經濟等廣泛因素。這就導致股權的退出或轉換不僅面臨著較高的難度，而且過程煩瑣且周期較長。如果在股權退出的過程中遇到外部條件或企業發展出現重大變動，可能會錯失退出的有利時機，致使國有資產遭受重大損失。

4.缺乏全面的監管制度。國有企業作為特殊的市場投資主體，在參股企業中卻扮演小股東的角色，在公司治理結構中往往處于相對不利的地位，面臨著大股東可能濫用控股地位侵害其權益的風險。盡管《公司法》在保護中小投資者權益方面制定了相關制度安排，但在實際的企業運營過程中，控股股東或管理層侵害國有參股股東合法權益的現象仍然屢見不鮮。從國有參股公司的股權監管情況看，現行的監管方式實施效果不夠理想。通常而言，監管部門主要通過派出董事監事參與公司治理機構運作等方式進行監督，年末則會收取分紅收益作為管理成效的體現。而在日常監管和重大事項監管方面則存在較大的缺失，沒有能夠與相關行政部門或是社會中介機構建立起有效的聯動。

三、完善大型國有企業參股股權管理模式

在深入推動國有企業改革的過程中，應在構建完善的外部監管制度下，建立起科學合理的國有企業參股股權管理制度，通過制度約束來保障國有投資主體作為參股股東的合法權益，夯實國有資本有效性，充分發揮國有投資的效率與效益。對于當下國有參股投資中存在的參股股權管理問題，筆者提出如下措施以期完善參股股權管理模式。

1.加強外部監督力度。企業的外部監督主要分為政府監管、法律法規監管、社會公眾監管和第三方機構監管。日常經營中，企業會受到稅務、工商、審計等行政部門的規范管理，國有參股企業可通過與上述政府部門的溝通交流，充分發揮其監督力量，對被投資企業的注冊登記、擔保抵押、資本增減、股權轉讓等行為進行監督管理，及時掌握參股企業的經營狀況，防止國有資產流失。同時，還應充分發揮中介機構等第三方機構的專業優勢，通過委托會計師事務所、律師事務所等專業機構開展審計檢查，深入了解參股企業運營狀況。此外，還可借助新聞媒體和公眾監督的力量，推動中介機構規范運作，防范企業與中介串通作假行為，構建出完善的外部監督體系。

2.完善規范投資決策和投后管理。一是要圍繞國有企業戰略規劃，聚焦主責主業。隨著國有企業改革不斷推進，聚焦主責主業、避免偏離實體經濟成為當前國資工作的重要方向。為強化主業發展，2019年，國務院國資委出臺了《中央企業負責人經營業績考核辦法》，通過考核機制引導企業深耕主業、提升實力。2023年6月，國資委在發布的《暫行辦法》中再次強調，國有資本參股投資必須嚴格遵守國有資產監管規定，堅持聚焦企業核心職責與主業發展，確保項目符合發展戰略規劃，并且嚴控非主業投資，明令禁止以參股方式開展股權投資負面清單中的業務。據統計，2024年1～8月，各級國有企業共通過北京產權交易所轉讓273項非主業、非優勢企業產權（簡稱：“兩非”資產），收回資金278.96億元，項目數量和收回資金規模分別同比增長32.97% 和 27.58% ，這一舉措顯著提升了央企核心業務的盈利水平。在投資方向上，大型國有企業應當根據本企業的功能定位，圍繞主責主業持續優化資本布局。積極探索同行業的戰略投資者，挖掘有潛力的投資對象，多方整合優質資源，提升價值鏈效率；積極拓展與產業鏈上下游企業的合作關系，打造協同效應，牽手市場覆蓋廣、流量資源豐富的行業領軍企業，不斷拓展產業鏈布局。

二是要建立健全參股投資考核體系及監督制度。國有投資主體要根據參投企業的行業特征、業務屬性與發展階段，建立常態化的考核評估機制，重點對資本運營效能、資產回報質量和經營效益水平進行綜合評價。同時，要強化項目投后管理，定期跟蹤檢查投資項目決策程序和執行效果，并通過加強預算約束、完善財務監管體系及健全審計監督制度等手段，確保財務管理規范性和信息獲取及時性。針對商業類參股企業，考核評價應突出經營效益導向，重點考察經濟增加值、資本保值增值率等核心指標。同時，將償債能力、運營效率和發展潛力等輔助指標納入考核范疇。在此基礎上，還應引入企業發展前景和創新能力等方面的定性評估要素，構建全方位的綜合評價體系。對于涉及社會公益和技術進步的參股項目，應當建立以社會效益為核心的社會責任評價體系，重點考察參投企業在產品質量、服務效能和社會影響力等方面的表現，并通過引入第三方評價機制和社會公眾意見征集等方式，形成多元化的考核評價格局。

三是要在被投資的參股企業運營中，積極發揮國有資本的價值和影響力。盡管國有資本在被投資企業中的持股比例較低，但其作為國有資本的本質屬性并未改變。在企業發展的各個階段，大型國有企業應當充分行使出資人職責，積極發揮導向作用，努力推動被投資企業做好技術創新應用、市場拓展布局、協同運營管理以及品牌建設維護，進而實現企業持續健康發展，保障國有資本投資的合法權益。

四是要根據實際情況，適時進行合理的股權結構調整。大型國有企業要時刻關注經濟環境的變化，及時洞察行業發展新風向，動態跟進被投資參股企業的經營管理及生產情況，對于市場利好或利空，靈活運用多維度的資本評價體系審慎評估，科學測算投資風險，及時追加或減持投資。同時，要充分運用市場法、收益法、成本法和相對價值法等方法，每年至少一次對近5年參股投資項目進行量化分析，將連續5年虧損、連續3年未分紅、其他股東出資不到位等項目納入壓減計劃，對于經營持續惡化、資產結構失衡、發展后勁不足、偏離國家產業政策導向或不符合能耗環保安全標準等情形的被投資企業，國有資本投資主體應當審慎評估并及時采取措施，不斷提升參股投資的靈活性，推動整體投資管理水平的有效提升。國有企業股權的退出要做到合理合規，可通過股權轉讓、股權置換等多種方式逐步退出或減持股份，避免國有資產進一步流失，實現資本資源的合理再配置，促進國有經濟持續健康發展。

3.委派代表參與被投資企業的經營管理。國有企業要通過簽訂合法合理的參股協議任命、指派或選聘管理人員，參與被投資企業生產經營管理活動。委派人員應具備良好的思想政治素質、高度的責任感和專業勝任能力，切實履行國有出資人職責，保障國有資產權益不受侵害。國有投資主體應對派出的管理人員實施系統化培訓和科學化管理，明確其在參股企業的職責定位，要求其及時掌握參股企業的經營動態，了解其日常運營管理情況，并定期向上級匯報工作進展。企業領導層應當建立定期溝通機制，全面了解派駐人員的工作狀況，建立健全輪崗交流制度，完善激勵約束機制，強化考核評價體系和責任追究制度，有效化解派駐人員面臨的壓力與挑戰，防范利益沖突，杜絕與參股企業串通舞弊等違規行為的發生。

四、結語

為積極響應并持續推進國有企業改革深化提升行動，大型國有企業應該進一步完善其對參股投資企業的股權管理。從實際情況來看，國有參股企業由于其特殊屬性，使得國企投資主體的股權管理工作面臨更高的復雜性和更大的挑戰性。在具體實踐中，大型國有企業開展參股股權管理工作應當立足于參股企業的主營業務特點和實際經營狀況，在遵循市場規律的基礎上，靈活運用多樣化的管理手段，不斷提升股權管理的效率與效果，在做好國有資本保值增值的基礎上，實現國有參股企業的高質量發展。

（作者單位：國網河南省電力公司）