加強耕作層土壤剝離再利用的策略探析

引用：.加強耕作層土壤剝離再利用的策略探析［J］.農村·農業·農民，2025（8）：83-86.

中圖分類號 F301.0 文獻標志碼 A

在城鎮化與工業化快速發展進程中，土地資源的合理利用與保護至關重要。耕地作為農業生產的根基，其耕作層土壤更是耕地的精華所在[」，是大自然歷經漫長歲月孕育以及人類長期改造利用的珍貴成果。自然形成1厘米厚土壤需要 200年，形成1厘米厚耕作層土壤則需要200~400年[2]。習近平總書記強調“像保護大熊貓一樣保護耕地”，生動凸顯了耕地保護的重要意義，而耕作層土壤剝離再利用，正是踐行這一理念的關鍵舉措，對于保障國家糧食安全、維護生態平衡起著舉足輕重的作用。

一、耕作層土壤保護概況

中國對耕地耕作層土壤的保護歷史源遠流長。新中國成立后，國家通過劃定永久性基本農田、開展高標準基本農田建設等措施，積極保護耕地耕作層土壤。然而，每年大量的建設占用耕地、污染、耕作方式不當等依然對耕地數量和質量構成嚴重威脅。盡管中國實施了耕地占補平衡制度，但新造耕地在土壤條件上往往難以與被占用耕地相媲美。優質土壤資源的稀缺，使得補充耕地面臨諸多困難。為應對這一問題，自1998年起在《土地管理法》中規定，縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地的土壤改良。此后，原國土資源部開展試點工作并制定相關技術規范，部分地區也出臺了配套政策，取得了一定的示范效果。但從全國范圍來看，2005—2015年實際剝離表土不足建設占用耕地量的 20% ，與預期目標差距巨大。2022—2023年，審計署對全國18個省（市）的耕地占補平衡相關資金審計發現，在耕地占補平衡政策協調方面存在落實建設占用耕地耕作層剝離再利用制度不到位問題。近年來，一些市縣“首次將建設占用耕地耕作層土壤剝離用于新造耕地”的新聞報道，也表明該制度落實仍存在較大差距，尚未普遍形成慣例。

二、耕作層土壤剝離再利用存在的主要問題

（一）實施流程煩瑣復雜

耕作層土壤剝離前，需進行全面的勘測和化驗工作「3]，精準掌握其數量、質量，以此為基礎制訂科學合理的剝離方案，明確剝離厚度和范圍，確保剝離的是優質土壤，避免受污染土壤的混入［4]。如某公路建設項目，采集80個土壤樣本，檢測費占剝離總成本的 15% 。

尋找合適的土壤存放地也是一項復雜的工作。選址要綜合考慮多方面因素，不僅要符合國土空間規劃，避開生態保護紅線、河流行蓄洪區，還要滿足坡度、土地性質等要求，同時需征求承接地土地所有者和使用者的意見。此外，還需對承接地塊進行改造，完善交通、灌排水等基礎設施，使承接區土壤與剝離的耕作層土壤能夠共同構成適宜耕種的有效土層。尋找存儲地及配套設施建設平均耗時5~7個月，導致 70% 的項目因時間不足放棄剝離。

若無法及時找到長期存放地，就需要尋找臨時存儲場地。申請臨時用地時，需編制土地復墾方案并履行審批手續。臨時用地使用期限通常為兩年，在此期間必須為存儲的土壤找到最終去向，否則將面臨高額費用和處罰。在儲存過程中，還需對土壤進行養護，防止其養分流失和質量下降。

運輸剝離的耕作層土壤時，由于運輸量大，若承接地交通不便，可能需要新修臨時道路。運輸過程中要防止土壤拋撒，裝卸環節也要避免土壤受到碾壓和揚塵污染，以保證土壤質量。

（二）時間與空間矛盾比較突出

建設項目獲批后，為確保項目順利推進，施工單位需盡快入場施工，這就要求耕作層土壤迅速完成剝離。然而，尋找土壤存儲場地、協調運輸、造地等工作需要耗費大量時間和精力，難以在短時間內完成。即便建設項目單位有實施土壤剝離再利用的意愿，時間上的沖突也使得這一工作難以開展。

從經濟角度考慮，耕作層土壤用于造地時，運距越近成本越低。一般來說，2~3公里的運距較為適宜，若運距達10公里，運輸成本將增加 65% ；運距30公里，運輸成本增加 250% ，經濟可行性降低[5]。但在實際運行中，城市周邊多為優質耕地集中地，往往不適宜造地；能源、交通、水利等單獨選址建設項目用地由于可選擇范圍有限，且受交通條件制約，很難在附近找到合適的承接地，空間上的不匹配給耕作層土壤再利用帶來了一定困難。

（三）費用與權益機制不夠健全

在現行耕地占用補償制度下，非農建設占用耕地的單位通常通過繳納耕地開墾費的方式完成耕地占補平衡，繳納費用后便無需自行補充耕地。而且，各地通過“招拍掛”供應的土地多為“凈地”，拿地單位直接建設，無需額外承擔耕作層土壤剝離再利用費用。由于耕作層土壤剝離再利用并非用地審批和土地使用的必要條件，地方政府和用地單位普遍缺乏承擔這部分額外費用的積極性。

目前，建設單位在耕作層土壤剝離再利用過程中的義務界定并不清晰。建設單位不清楚自己的工作范圍是僅負責土壤剝離，還是包括剝離后的儲存、運輸至指定地點，抑或是需要完成造地和中低產田改造并通過驗收交付給農民耕種。以平原地區為例，剝離30厘米耕作層土壤每畝費用為1032元，10公里運費就達5520元，約為5.3倍，考慮造地及后期管護，費用差距更大[6]。不同的義務界定，建設單位所需承擔的工作量和費用差異巨大，這不僅使得建設單位難以明確工作方向，也導致不同做法之間的投入存在不公平性。

此外，耕作層土壤剝離再利用工作缺乏有效的激勵機制。建設單位完成相關工作后，對于新增耕地是否享有耕地占補平衡指標收益，或使用該新增耕地指標的權益并不明確。在這種情況下，建設單位缺乏開展耕作層土壤剝離再利用工作的內在動力。

三、加強耕作層土壤剝離再利用的對策建議

從土地經濟學視角看，耕作層土壤保護具有典型的正外部性特征，建設單位承擔剝離成本，而全社會享受耕地質量保護的收益，這種成本與收益的割裂導致市場主體缺乏積極性。同時，耕作層土壤作為公共物品，其供給不足易引發“公地悲劇”「7］。德國《土壤保護法》通過強制規定“誰破壞誰恢復”原則，將外部成本內部化；荷蘭“表土銀行”制度則通過建立公共存儲與調配機制，將分散的土壤資源轉化為可交易的公共物品，這些經驗為中國提供了重要參考。為系統性改進耕地土壤剝離再利用中存在的問題，建議從以下幾個方面入手。

（一）強化宣傳教育，提升社會共識

加大對耕地耕作層土壤重要性的宣傳力度，通過多種渠道，如新聞媒體、科普講座、政府官網等，廣泛宣傳保護耕作層土壤與保障糧食生產能力的緊密聯系，以及對建設占用耕作層土壤進行剝離再利用的重要意義。引導全社會樹立正確的觀念，將耕作層土壤剝離再利用作為保護耕地的關鍵環節，形成全社會共同關注、監督該項工作的良好氛圍。在宣傳過程中，要注重引導公眾從社會和長遠發展的角度看待問題，不能僅局限于眼前的經濟利益，要避免耕作層土壤資源的浪費和損毀，為子孫后代留下寶貴的土地資源。

（二）完善法規制度，加大執行力度

全面、深入地理解和貫徹《中華人民共和國土地管理法》，將其中的耕地占補平衡制度與建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用制度有機結合起來。在實際工作中，將剝離的耕作層土壤合理應用于補充耕地項目，實現資源的高效利用，避免出現耕作層土壤浪費和補充耕地質量不高的雙重問題。

通過制定配套的地方性法規、行政法規和部門規章，進一步明確各主體在耕作層土壤剝離再利用工作中的權利和義務，細化操作流程和標準，增強制度的剛性約束。同時，明確具體的處罰措施和執行程序，確保制度能夠得到有效執行，對不履行義務的行為形成有力威懾。應通過行政審批文件、行政合同等方式，明確建設單位的耕作層土壤剝離再利用義務，并建立健全檢查、驗收和處罰機制，加強對實施效果的監督和管理，確保建設單位切實履行相關義務。

（三）優化國土空間規劃，保障供需匹配

在國土空間規劃編制過程中，要高度重視耕作層土壤供需平衡的專題研究。基層國土空間規劃要依據上位規劃對建設占用耕地的安排，合理規劃承接剝離耕作土壤的項目。將耕作層土壤剝離項目與臨時用地復墾、高標準基本農田建設、中低產田改造、礦山土地復墾、耕地占補平衡、城市綠化用土等項目有機結合起來，從空間布局上解決耕地剝離耕作土壤的供需平衡問題。

建立科學合理的規劃實施機制，在啟動建設項目的同時，同步關聯啟動承接耕作層土壤的相應項目，確保剝離的耕作層土壤有明確的去向，有效解決空間上剝離耕作層土壤與造地、中低產田改造項目不匹配的問題。

（四）深化配套改革，加強部門協同

發改部門在項目立項審批時，要將耕作層土壤剝離再利用費用納入項目概算；財政部門在核算城市土地收儲預算管理資金時，將其納入土地收儲成本，為耕作層土壤剝離再利用工作提供穩定的資金來源。

發改部門在項目可研階段，將耕作層土壤剝離再利用納入可行性研究內容；自然資源部門在項目預審和選址時，對耕作層土壤剝離再利用初步方案的科學性、合理性進行嚴格審查。各部門密切配合，協同開展耕作層土壤供需項目的前期工作，確保項目規劃科學合理、切實可行。

自然資源管理部門和農業農村部門要加強溝通協調，在對建設項目用地審批的同時，對項目耕作層土壤剝離再利用所對應的高標準基本農田建設項目、中低產田改造項目、補充耕地項目作出合理安排。對于無法同時實施對應的需土項目的情況，提前規劃好剝離耕作層土壤的臨時用地，實現耕作層土壤剝離再利用在時間和空間上的有效銜接。

（五）健全社會化服務體系，促進資源對接

相關部門要搭建耕地耕作層土壤供求信息平臺，及時、準確地發布土壤供應和需求信息，為供需雙方提供便捷的溝通渠道，打破信息壁壘，促進耕作層土壤資源的合理配置。

積極培育涵蓋耕地調查、化驗、剝離、儲存、保養、運輸、造地、中低產田改造等各個環節的專業機構，加強對這些機構的監管和指導，提升其服務質量和技術水平「8]。通過完善社會化服務體系，為耕地耕作層土壤剝離再利用工作提供全方位、專業化的技術支持，確保工作順利推進，收到預期效果。

參考文獻：

[1]譚永忠，賈文濤，吳次芳．耕作層土壤剝離利用的理論與實踐[M].杭州：浙江大學出版社，2015：4.

[2]趙華甫，范樹印，吳克寧，等．耕作層土壤剝離利用理論與實踐［M].北京：中國大地出版社，2018：10.

[3]韋羨俠，陳慧云，吳靜．耕作層土壤剝離利用技術標準體系建設思考[J].中國土地，2019（7)：12-14.

[4]郝士橫，吳克寧，董秀茹，等.耕地“非糧化”耕作層破壞診斷標準探討[J]．土壤通報，2021，52（5)：1028.

[5]林儀標，陳艷華，林翰．全力推進建設占用耕地耕作層剝離再利用的思考[J].中國土地，2021(12)：4-7.

[6]楊紫千，劉小慶，王秋兵.表土剝離再利用方向及路徑[J].中國土地，2017(11)：12-14.

[7]畢寶德，柴強，李鈴，等.土地經濟學［M].北京：中國人民大學出版社，2020:97.

[8」張濤，陳東偉.關于耕作層土壤剝離與利用的思考[J」.中國土地，2016（12）：47-48.

Strategies for Enhancing the Stripping and Reutilization of thePlough LayerSoil

DANG Xinpeng，WANG Yi，REN Huawei(Land Reserve and Consolidation Center， Luoyang Natural Resources and Planning Bureau， Luoyang471000，China）

Abstract: The stripping and reutilization of the plough layer soil is of great significance for ensuring food security and promoting sustainable land utilization. Although China has established relevant systems，their implementation is insufficient nationwide，with problems such as complex and cumbersome implementation processes，prominent temporal and spatial contradictions，and incomplete cost and rights mechanisms.The main reasons are the incomplete legal system，lack of coordination in planning，asynchronous departmental approvals，mismatched investment systems，and an incomplete social service system.Therefore，it is necessary to strengthen publicity and education， improve regulations and systems，optimize teritorial space planning， enhance interdepartmental coordination，and improve the social service system to effectively implement the stripping and reutilization of the plough layer soil and achieve sustainable protection and utilization of cultivated land resources.

Keywords: Plough Soil Protection；Soil； Plough Layer Soil Stripping；Reutilization

[責任編輯：王麗]