糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)膯栴}與對策

中圖分類號(hào) F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

引用：.糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)膯栴}與對策［J］.農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2025（8）10-13.

利益補(bǔ)償是彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)力短板的重要來源，但單純依靠中央財(cái)政縱向補(bǔ)償面臨資金有限、政策邊際效益遞減等問題，難以從根本上破解主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展困境，也無法充分體現(xiàn)主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)糧食安全貢獻(xiàn)的責(zé)任分擔(dān)。實(shí)施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償是國家健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的有機(jī)組成部分。2023年以來，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償密集出現(xiàn)在國家重要會(huì)議和文件中，從“探索建立”到“統(tǒng)籌建立”，再到“啟動(dòng)實(shí)施”和“中央統(tǒng)籌下”，意味著政策正逐步推進(jìn)，制度安排從完善縱向利益補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)向建立產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制以及實(shí)施更加多元化的“縱橫結(jié)合”利益補(bǔ)償方式，對于解決糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展困境和中央縱向補(bǔ)償?shù)木窒扌跃哂兄匾饬x。

一、糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償成為當(dāng)務(wù)之急

回顧相關(guān)政策發(fā)展歷程可發(fā)現(xiàn)，國家對糧食產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)問題的關(guān)注由來已久。在2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”前，已多次對產(chǎn)銷區(qū)之間利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償問題作出要求。但從政策實(shí)踐看，產(chǎn)銷區(qū)之間還停留在淺層次的糧食產(chǎn)銷銜接和協(xié)作探索層面，多采用糧食訂單、異地代購代儲(chǔ)、投資共建糧食生產(chǎn)基地等方式，主要是解決糧食供需對接問題，以推動(dòng)糧食產(chǎn)銷區(qū)供需平衡，給主產(chǎn)區(qū)帶來的收益比較有限，缺乏主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)實(shí)質(zhì)的資金補(bǔ)償以及深層次協(xié)作互動(dòng)，產(chǎn)銷區(qū)利益分配和成本分擔(dān)機(jī)制一直未得到有效協(xié)調(diào)，難以真正解決主產(chǎn)區(qū)種糧收益低和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的問題。

2023年，糧食主產(chǎn)區(qū)人均GDP、人均財(cái)政收入分別僅為主銷區(qū)的 65% 和 48% 。13個(gè)主產(chǎn)區(qū)中，有9個(gè)省份人均GDP低于全國平均水平，11個(gè)省份農(nóng)村居民人均可支配收入低于全國平均水平，不僅影響主產(chǎn)區(qū)抓糧的積極性，也讓種糧農(nóng)民收入增長面臨困境，“產(chǎn)糧大省、經(jīng)濟(jì)窮省”的現(xiàn)象亟待改變。在加強(qiáng)縱向補(bǔ)償和激勵(lì)制度的基礎(chǔ)上，需要盡快實(shí)施橫向利益補(bǔ)償，彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平方面的損失。

二、實(shí)施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償面臨的制約

（一）省際橫向利益補(bǔ)償依據(jù)不易核定

在糧食貿(mào)易統(tǒng)一大市場和商品糧自由流通的情況下，糧食總運(yùn)輸量較大，而且省際糧食流向是發(fā)散的，產(chǎn)糧大省依托鐵路、公路干線或水運(yùn)系統(tǒng)，通常可以形成多條跨省糧食物流通道，加上參與糧食購銷的市場主體多、鏈條長、范圍廣，銷往不同省份的糧食數(shù)據(jù)很難跟蹤量化。因此，糧食調(diào)入量、調(diào)出量的精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)在現(xiàn)實(shí)中操作難度大，難以直接作為補(bǔ)償依據(jù)。且糧食流通數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和核算還存在統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)方法不一致等問題[1]，如不少省份既有調(diào)人又有調(diào)出，也存在糧食加工后流向外省的情況，統(tǒng)計(jì)產(chǎn)銷缺口數(shù)據(jù)時(shí)是否涵蓋糧食加工品、飼料用糧等衍生需求，有待進(jìn)一步明確。現(xiàn)階段，對于糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償依據(jù)的確定，提出的較為可行的方法是根據(jù)各省份糧食生產(chǎn)量與需求量的差距來作為補(bǔ)償口徑。但是，該指標(biāo)為總量指標(biāo)，省際補(bǔ)償對象存在“一對多和多對一”關(guān)系，導(dǎo)致不具備操作性。而且糧食需求量受各省份常住人口流動(dòng)性以及不同收入群體、城鄉(xiāng)之間人口食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)差異的影響不易統(tǒng)計(jì)，只能通過其他方式進(jìn)行大致估算。

（二）橫向利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算較復(fù)雜

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理對于橫向利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施至關(guān)重要，要確定一個(gè)各相關(guān)省份認(rèn)可度較高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步探討，并不斷優(yōu)化調(diào)整。由于糧食具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多重價(jià)值，目前缺乏統(tǒng)一且科學(xué)的核算體系來量化這些綜合價(jià)值，如何較為精準(zhǔn)地衡量主產(chǎn)區(qū)的損失與銷區(qū)的收益，并確定兩者之間的因果關(guān)系和量化比例較為困難。如果用簡單的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)，難以平衡各方訴求，易導(dǎo)致補(bǔ)償資金與現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)，而實(shí)施差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又需要更精細(xì)的測算框架，還涉及不同指標(biāo)的權(quán)重確定，增加了操作難度。從宏觀層面看，橫向利益補(bǔ)償涉及土地作為耕地使用而放棄其他用途時(shí)的機(jī)會(huì)成本，產(chǎn)銷區(qū)GDP增速、人均GDP、人均財(cái)力的差異，以及主產(chǎn)區(qū)人均公共產(chǎn)品和公共服務(wù)擁有量的滯后程度等；從微觀層面看，糧食生產(chǎn)涉及土地、資本、勞動(dòng)力等多要素投入，核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還要考察主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)成本以及在耕地、水資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)利用和質(zhì)量提升方面的投入等，而且不同地區(qū)、不同品種的糧食生產(chǎn)成本和資源消耗也有差別。此外，產(chǎn)銷協(xié)作等補(bǔ)償方式也應(yīng)納入橫向利益補(bǔ)償范疇，但這種補(bǔ)償是間接的和隱性的，也不容易量化。

（三）糧食主銷區(qū)補(bǔ)償意愿可能不足

與中央縱向利益補(bǔ)償相比，橫向利益補(bǔ)償本質(zhì)上是平衡糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間利益的一種制度安排，涉及對產(chǎn)銷區(qū)利益的重大調(diào)整，各主體的利益目標(biāo)不盡一致，省際協(xié)調(diào)成本較高。對于主產(chǎn)區(qū)而言是政策利好，但對于需要“出錢買糧”的主銷區(qū)而言補(bǔ)償意愿可能不足。從主銷區(qū)角度看，其上繳中央的財(cái)稅是國家對產(chǎn)糧大省、大縣實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要來源。此外，主銷區(qū)還對欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供了橫向幫扶和資金援助，再進(jìn)一步對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，會(huì)加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。特別是在有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱等壓力下，主銷區(qū)自身財(cái)政壓力加大，可能會(huì)影響其橫向補(bǔ)償?shù)囊庠负湍芰2]。

（四）橫向補(bǔ)償相關(guān)配套政策不完善

當(dāng)前，國家尚未出臺(tái)橫向利益補(bǔ)償?shù)木唧w辦法和指導(dǎo)性意見，相關(guān)政策協(xié)同機(jī)制有待建立健全，制約了省際橫向利益補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步實(shí)施。比如，橫向補(bǔ)償如何與縱向補(bǔ)償協(xié)同發(fā)力、形成合力，現(xiàn)有中央財(cái)政縱向補(bǔ)貼與省際橫向補(bǔ)償如果不能有效銜接，可能出現(xiàn)重復(fù)補(bǔ)貼或補(bǔ)償盲區(qū)。法律保障還沒有跟上，對主銷區(qū)的補(bǔ)償責(zé)任缺乏強(qiáng)制約束力，部分省份存在履約失信風(fēng)險(xiǎn)。中央統(tǒng)籌下補(bǔ)償資金如何籌集和分配，怎樣對資金使用進(jìn)行監(jiān)管以及產(chǎn)銷區(qū)省域、市域、縣域怎么統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，也是橫向利益補(bǔ)償需要解決的問題。

三、糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)膶Σ呓ㄗh

（一）對糧食產(chǎn)銷區(qū)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整

要優(yōu)化“三區(qū)”劃分，以更好精準(zhǔn)施策。要把握全國糧食生產(chǎn)格局變化，綜合考慮與糧食產(chǎn)銷聯(lián)系最密切的耕地和人口兩大因素，對各省糧食安全貢獻(xiàn)度進(jìn)行量化測度，并以此為依據(jù)對主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)進(jìn)行調(diào)整。為契合橫向利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施，可將對國家糧食安全保障有絕對貢獻(xiàn)的糧食調(diào)出省劃分為主產(chǎn)區(qū)，將自給率較低需要大量調(diào)入糧食的省份劃分為主銷區(qū)，其他省份為產(chǎn)銷平衡區(qū)。在此基礎(chǔ)上，提高主銷區(qū)對實(shí)施省際橫向利益補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)貢獻(xiàn)的認(rèn)可，同時(shí)督促主銷區(qū)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高糧食自給率，構(gòu)建飯碗一起端、責(zé)任一起扛的保糧新格局。

（二）增強(qiáng)橫向利益補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性

主產(chǎn)區(qū)在保障糧食穩(wěn)定供給方面付出了極大的物質(zhì)成本、機(jī)會(huì)成本和生態(tài)保護(hù)成本，在實(shí)施利益補(bǔ)償時(shí)要將其作為重點(diǎn)考慮因素。短期可將糧食生產(chǎn)成本、調(diào)入（出）量等作為補(bǔ)償?shù)闹饕剂俊Ｆ渲校Z食調(diào)入（出）量核算，可用全國人均糧食產(chǎn)量與各省常住人口的乘積作為各省糧食需求量，再計(jì)算其與各省糧食產(chǎn)量的差距作為補(bǔ)償依據(jù)。中長期綜合考慮主產(chǎn)區(qū)的物質(zhì)成本、機(jī)會(huì)成本、生態(tài)保護(hù)成本等，逐步將財(cái)力差距、價(jià)格波動(dòng)、糧食質(zhì)量、資源消耗、生態(tài)價(jià)值等因素納入核算指標(biāo)體系。兼顧主銷區(qū)發(fā)展實(shí)際和地方財(cái)力條件，調(diào)整優(yōu)化橫向利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和額度，逐步從粗核算、低補(bǔ)償過渡到精準(zhǔn)核算、較高補(bǔ)償，增加對主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。此外，橫向利益補(bǔ)償額度核定要統(tǒng)籌考慮主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)作出的貢獻(xiàn)以及中央縱向補(bǔ)償，構(gòu)建更加公平合理的糧食安全保障責(zé)任分擔(dān)體系。

（三）加快出臺(tái)橫向利益補(bǔ)償配套措施

盡快研究出臺(tái)具體實(shí)施辦法和細(xì)則，構(gòu)建中央統(tǒng)籌、省際合作、分層分類的多級(jí)協(xié)調(diào)合作的補(bǔ)償分配機(jī)制。加強(qiáng)糧食、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、財(cái)政多部門統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，有針對性地解決橫向利益補(bǔ)償實(shí)施的難點(diǎn)問題。在國家層面建立糧食流通數(shù)據(jù)交易平臺(tái)或橫向利益補(bǔ)償工作大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對糧食流通數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、管理和共享，為省際橫向利益補(bǔ)償提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。由相關(guān)利益主體組成橫向利益補(bǔ)償協(xié)商機(jī)構(gòu)共同探討，平衡產(chǎn)銷區(qū)之間的利益關(guān)系。加強(qiáng)對補(bǔ)償資金使用監(jiān)管，對糧食產(chǎn)能提升、農(nóng)民增收等指標(biāo)進(jìn)行量化考核。選取典型的糧食調(diào)入省和調(diào)出省，開展省際橫向利益補(bǔ)償試點(diǎn)，對補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行積極探索。從組織建設(shè)、制度改革、法律法規(guī)等方面建立健全省際橫向利益補(bǔ)償?shù)谋Ｕ象w系。完善糧食生產(chǎn)支持政策體系，強(qiáng)化糧食價(jià)格調(diào)控機(jī)制，確保主產(chǎn)區(qū)種糧收益穩(wěn)定。

（四）拓展多形式多渠道利益補(bǔ)償方式

省際橫向利益補(bǔ)償應(yīng)該更加注重區(qū)域間的協(xié)調(diào)互動(dòng)和對接，促進(jìn)利益相關(guān)方資源優(yōu)化配置和利益合理分配。除了直接的轉(zhuǎn)移支付和資金補(bǔ)償，還要推動(dòng)產(chǎn)銷區(qū)之間的有效協(xié)作，健全糧食產(chǎn)銷區(qū)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。主銷區(qū)擁有資本、技術(shù)、裝備優(yōu)勢，具備和主產(chǎn)區(qū)開展多方位合作的條件。可在國家層面統(tǒng)籌安排，加快優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)布局，全面深化升級(jí)糧食產(chǎn)銷合作。引導(dǎo)主銷區(qū)積極參與主產(chǎn)區(qū)優(yōu)質(zhì)糧源基地、倉儲(chǔ)設(shè)施、加工園區(qū)、營銷網(wǎng)絡(luò)、物流運(yùn)輸?shù)冉ㄔO(shè)，逐步從糧食購銷合作轉(zhuǎn)向糧食供應(yīng)鏈協(xié)作，構(gòu)建產(chǎn)銷區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體[3]。推動(dòng)主銷區(qū)技術(shù)、人才向主產(chǎn)區(qū)流動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。鼓勵(lì)具有良好協(xié)作基礎(chǔ)的省份進(jìn)一步拓展在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、普惠性農(nóng)村金融、糧食科技創(chuàng)新、農(nóng)村人力資源開發(fā)等方面協(xié)作，形成多元化的綜合性補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一、農(nóng)民生產(chǎn)糧食和增加收入齊頭并進(jìn)。

（五）創(chuàng)新橫向利益補(bǔ)償政策工具

加大對產(chǎn)糧大省、大縣的獎(jiǎng)勵(lì)政策支持力度。在全國層面統(tǒng)籌設(shè)立糧食橫向利益補(bǔ)償基金池，突

苗潔：糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)膯栴}與對策

出提升糧食綜合生產(chǎn)能力的資金使用導(dǎo)向，超額完成的地區(qū)可到資金池里領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)，沒完成的認(rèn)繳。在產(chǎn)銷區(qū)糧食產(chǎn)能共建的基礎(chǔ)上，探索開展省際口糧產(chǎn)能交易，借鑒碳匯交易機(jī)制，建立糧匯交易制度[4]。綜合考慮國家糧食安全形勢、糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政自給率、主銷區(qū)糧食自給率和財(cái)政承受能力等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)糧匯交易價(jià)格形成機(jī)制。建立產(chǎn)銷區(qū)糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幫扶機(jī)制，對于主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)基地、農(nóng)田水利等設(shè)施建設(shè)，主銷區(qū)提供資金、技術(shù)等幫扶可折算抵扣需支付補(bǔ)償金額。加快明確主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)糧價(jià)值，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償，完善主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)高質(zhì)量高水平保障糧食安全的能力。

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Problems and Countermeasures of Implementing Inter-provincial Horizontal Benefit Compensation in Grain Producing and Marketing Areas

MIAO Jie（ Institute of Rural Development，Henan Academy of Social Sciences， Zhengzhou 451464，China）

Abstract: From the exploration and establishment to the launch of implementation，a key step has been taken in the iter-provincial horizontal interest compensation for grain producing and marketing areas，but there are still some problems to be solved，the dificulty of accurately measuring compensation bases，the complexity of standard-seting，potentially weak willngness to compensate，and stil-fragmented supporting policies.To implement the inter-provincial horizontal benefit compensation between grain producing and marketing areas， on the basis of optimizing and adjusting grain producing and marketing areas，the scientific rigor of horizontal compensation should be strengthened by accelerating the release of detailed implementation rules，diversifying compensation channels beyond fiscal transfers，and innovating market-oriented compensation instruments. Continuous field-testing and iterative policy adjustment are essential to secure aresilient，equitable and fficient compensation framework for national grain security.

Keywords: Inter-provincial Horizontal Benefit Compensation；Grain Production and Marketing Areas；Grain Security

[責(zé)任編輯：李偉杰]