鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法律風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避策略

中圖分類(lèi)號(hào) D422.6 ;D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

一、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是新時(shí)代新征程基層社會(huì)治理的新階段、新要求，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向智能化、精準(zhǔn)化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵[1]。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心在于推動(dòng)制度革新、參與主體協(xié)同和技術(shù)升級(jí)三者融合，共同激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能。在這一過(guò)程中，需要直面實(shí)際需求與技術(shù)應(yīng)用之間的諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。

（一）“數(shù)字弱勢(shì)群體”權(quán)利保障不足

“數(shù)字弱勢(shì)群體”是指因缺少網(wǎng)絡(luò)接入權(quán)限、缺少網(wǎng)絡(luò)使用技能等而導(dǎo)致其政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利缺乏合理保障的群體。數(shù)字技術(shù)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)具有雙重效應(yīng)：既為城鄉(xiāng)數(shù)字均衡發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇，也加劇了鄉(xiāng)村內(nèi)部不同群體的技術(shù)獲取差距，形成新的數(shù)字落差。比如說(shuō)在政治權(quán)利方面，相較于其他群體，“數(shù)字弱勢(shì)群體”在鄉(xiāng)村政治選舉、政治參與、言論表達(dá)自由和維護(hù)合法權(quán)益等方面都存在較大的局限性。一方面，鄉(xiāng)村數(shù)字治理平臺(tái)的開(kāi)發(fā)往往是相關(guān)部門(mén)與技術(shù)公司雙方合作，多數(shù)會(huì)更注重部門(mén)的需求而忽視村民的需求。另一方面，“數(shù)字弱勢(shì)群體”在平臺(tái)型鄉(xiāng)村治理架構(gòu)中參與不足。在治理實(shí)踐中，公權(quán)力在基層社會(huì)治理架構(gòu)中處于主導(dǎo)地位，部分群眾因缺乏網(wǎng)絡(luò)接入工具或能力有限，在鄉(xiāng)村社會(huì)的政治參與機(jī)會(huì)明顯不足，憲法法律賦予的政治權(quán)利難以得到有效保障。

（二）信息隱私和數(shù)據(jù)安全威脅

“數(shù)據(jù)壁壘”是指在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)中，使用技術(shù)手段建立的一個(gè)技術(shù)防線，作用是阻止未經(jīng)授權(quán)的訪問(wèn)者進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)，以保護(hù)系統(tǒng)免遭破壞攻擊。當(dāng)前鄉(xiāng)村數(shù)字治理依賴(lài)數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行，數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致精細(xì)化治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)：一方面，信息資源整合機(jī)制缺位。鄉(xiāng)村治理涵蓋土地規(guī)劃、民生服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等多方面，數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)缺失會(huì)造成重復(fù)錄人、選擇性采集等問(wèn)題。另一方面，共享機(jī)制缺失制約協(xié)同治理。盡管數(shù)字技術(shù)突破了傳統(tǒng)部門(mén)邊界，但長(zhǎng)期形成的獨(dú)立信息系統(tǒng)容易造成路徑依賴(lài)。在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下，不同部門(mén)的數(shù)據(jù)如果不能及時(shí)共享，會(huì)導(dǎo)致信息孤島化存儲(chǔ)與低效交換，制約數(shù)據(jù)價(jià)值的深度釋放。數(shù)字技術(shù)在賦能治理創(chuàng)新的同時(shí)涉及人口基礎(chǔ)信息、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等敏感數(shù)據(jù)，存在于數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)全鏈條的一些漏洞會(huì)導(dǎo)致隱私泄露。

（三）公權(quán)力與私權(quán)利的結(jié)構(gòu)性失衡

相較經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)的“實(shí)踐一歸納—驗(yàn)證”治理模式，社會(huì)治理數(shù)智化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)在于建立“數(shù)據(jù)—知識(shí)—決策”的智能化社會(huì)治理系統(tǒng)「2]。這種以數(shù)字平臺(tái)為載體的技術(shù)治理體系，使基層公權(quán)力運(yùn)行與村民權(quán)利保障出現(xiàn)失衡。一方面表現(xiàn)為技術(shù)賦能下的公權(quán)力邊界模糊化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，行政權(quán)力受物理空間、人力資源等條件制約，其作用范圍具有天然邊界。但在數(shù)字治理場(chǎng)景下，公權(quán)力通過(guò)智能監(jiān)控，能夠360度無(wú)死角地觸及公民的私權(quán)，稍不注意就可能會(huì)侵犯公民權(quán)利。另一方面表現(xiàn)為技術(shù)壟斷下的私權(quán)利空間壓縮。政企合作開(kāi)發(fā)的技術(shù)治理模式下，政府主導(dǎo)數(shù)據(jù)集成與算法設(shè)計(jì)，企業(yè)掌握平臺(tái)開(kāi)發(fā)與運(yùn)維權(quán)限，而村民作為治理對(duì)象被簡(jiǎn)化為數(shù)據(jù)流中的符號(hào)節(jié)點(diǎn)。這種技術(shù)參與的結(jié)構(gòu)性失衡衍生出“數(shù)字權(quán)利貧困”現(xiàn)象：村民既難以介人技術(shù)決策流程，更缺乏突破信息壁壘的數(shù)字解碼能力[3]。

二、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中法律風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯

（一）數(shù)字認(rèn)知上缺乏包容性發(fā)展理念

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型在彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝的同時(shí)，催生了代際間的“數(shù)字?jǐn)鄬印保?]。作為數(shù)字移民的老年群體正陷人三重排斥困境：技術(shù)接入的物理排斥、數(shù)字素養(yǎng)的能力排斥、權(quán)利保障的制度排斥。這種群體分化現(xiàn)象的本質(zhì)，是數(shù)字包容發(fā)展理念的嚴(yán)重缺位，具體表現(xiàn)為三個(gè)維度的認(rèn)知滯后。一是政策執(zhí)行層面的數(shù)字普惠意識(shí)有待提高。人別地方將數(shù)字化轉(zhuǎn)型簡(jiǎn)單等同于技術(shù)植人，采用標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)模式而忽視了個(gè)體差異。同時(shí)，公共服務(wù)供給呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，資源分配“重硬件輕軟件、重建設(shè)輕運(yùn)維”，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的適老化改造有待加強(qiáng)。二是社會(huì)培育層面的數(shù)字素養(yǎng)提升缺位。鄉(xiāng)村數(shù)字治理進(jìn)程中的能力建設(shè)呈現(xiàn)顯著代際落差，青年群體通過(guò)數(shù)字技能實(shí)現(xiàn)治理參與較為容易，而老年群體因缺少培訓(xùn)機(jī)會(huì)等原因陷入“數(shù)字失語(yǔ)”。三是市場(chǎng)供給層面的適老化創(chuàng)新不足。數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)的年輕化導(dǎo)向與銀發(fā)群體的需求存在錯(cuò)位，適老化功能開(kāi)發(fā)滯后等問(wèn)題突出。

（二）制度供給上數(shù)字權(quán)利保障框架有待完善

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是數(shù)字技術(shù)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的重構(gòu)過(guò)程，當(dāng)傳統(tǒng)制度規(guī)范與數(shù)字治理需求產(chǎn)生脫節(jié)時(shí)，必然引發(fā)權(quán)利保障的結(jié)構(gòu)性矛盾。當(dāng)前制度體系的滯后性，在數(shù)字權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域尤為突出。一方面，數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度存在法律真空。作為數(shù)字時(shí)代的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律界定尚未突破傳統(tǒng)物權(quán)理論框架。鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，既涉及集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，也包含村民個(gè)人行為數(shù)據(jù)，但現(xiàn)有法律法規(guī)未能明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的歸屬規(guī)則。這種制度空白使得數(shù)據(jù)要素在流通時(shí)面臨“走不動(dòng)流不通”問(wèn)題，從而阻礙數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。另一方面，個(gè)人信息保護(hù)制度實(shí)施效能不足。數(shù)字治理之下人人都是“裸奔者”，比如鄉(xiāng)村地區(qū)普遍推行的智能監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)格化信息采集體系，在提升治理效率的同時(shí)，技術(shù)權(quán)力顯性或隱形地對(duì)村民的思想意識(shí)形態(tài)、道德認(rèn)知和個(gè)體自由產(chǎn)生影響，但其法律實(shí)施上卻不盡人意。同時(shí)，這種制度供給與治理需求的錯(cuò)位，不僅削弱數(shù)字技術(shù)的賦能效應(yīng)，更在鄉(xiāng)土社會(huì)制造出新的權(quán)利不平等。

（三）治理過(guò)程中存在工具理性與價(jià)值理性失衡問(wèn)題

數(shù)字技術(shù)的嵌入重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理框架，在重塑治理秩序的同時(shí)，也催生了新型治理樣態(tài)。然而，數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理正面臨法治化挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)為公權(quán)力運(yùn)行失序與私權(quán)利保障缺位并存的現(xiàn)實(shí)悖論。基層政權(quán)在“壓力型體制”驅(qū)動(dòng)下推進(jìn)數(shù)字化治理時(shí)，存在工具理性與價(jià)值理性失衡問(wèn)題，其績(jī)效考核導(dǎo)向往往使技術(shù)實(shí)踐偏離鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略本位與村民實(shí)際需求，導(dǎo)致治理過(guò)程呈現(xiàn)明顯的脫嵌化特征。治理主體若過(guò)度依賴(lài)數(shù)字化工具進(jìn)行程式化操作，將使治理實(shí)踐異化為脫離鄉(xiāng)土場(chǎng)域的數(shù)字游戲，形成“技術(shù)控制一實(shí)踐失真”的惡性循環(huán)，造成數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)土實(shí)踐的不匹配。同時(shí)，精細(xì)化治理工具在標(biāo)準(zhǔn)化、量化處理鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)，往往忽視農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性、差異性。

三、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

黨的二十大報(bào)告明確指出，要“完善社會(huì)治理體系。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這一戰(zhàn)略部署為數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供了根本遵循，其本質(zhì)是要求將包容性治理理念深度融入數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中踐行該理念，要求構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)、村民多方參與的治理架構(gòu)，重點(diǎn)保障數(shù)字弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，確保村民公平享有數(shù)字技術(shù)發(fā)展紅利。

（一）構(gòu)建人本導(dǎo)向的數(shù)字包容理念體系

在戰(zhàn)略層面，需將數(shù)字包容上升為國(guó)家戰(zhàn)略。建議在國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃中，專(zhuān)項(xiàng)部署“數(shù)字包容工程”，構(gòu)建涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施適配、數(shù)字素養(yǎng)提升、技術(shù)倫理規(guī)制的完整政策體系。通過(guò)中央統(tǒng)籌推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同，確保數(shù)字紅利惠及包括鄉(xiāng)村老年群體、低教育水平群體在內(nèi)的所有公民，真正實(shí)現(xiàn)“技術(shù)為人服務(wù)”的治理轉(zhuǎn)型。在實(shí)踐層面，基層政府應(yīng)構(gòu)建線上線下高質(zhì)量結(jié)合的治理模式。在推進(jìn)線上治理平臺(tái)建設(shè)的同時(shí)，系統(tǒng)評(píng)估傳統(tǒng)服務(wù)方式的保留必要性，建立“數(shù)字服務(wù) + 線下兜底”的復(fù)合治理機(jī)制。在技術(shù)層面，科技企業(yè)應(yīng)承擔(dān)數(shù)字包容的社會(huì)責(zé)任，不斷突破單純技術(shù)思維，建立完善算法備案制，引導(dǎo)企業(yè)樹(shù)立“技術(shù)向善”的價(jià)值導(dǎo)向，特別是在適老化技術(shù)開(kāi)發(fā)中，應(yīng)將老年用戶(hù)的生理機(jī)能特征、認(rèn)知行為模式深度融入產(chǎn)品迭代過(guò)程，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與人類(lèi)需求的有機(jī)契合，同時(shí)對(duì)于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)可以通過(guò)稅收優(yōu)惠等給予激勵(lì)。

（二）構(gòu)建數(shù)字權(quán)利保障制度框架

數(shù)字時(shí)代鄉(xiāng)村治理效能的提升，有賴(lài)于建立系統(tǒng)完備的數(shù)字權(quán)利保障體系。構(gòu)建包容性數(shù)字權(quán)利保障體系需從四個(gè)維度推進(jìn)制度創(chuàng)新。一是建立清晰的數(shù)據(jù)權(quán)屬界定機(jī)制，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)及收益權(quán)的法律邊界。通過(guò)分級(jí)分類(lèi)確權(quán)，既保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)主權(quán)，又激勵(lì)數(shù)據(jù)持有者合規(guī)開(kāi)放數(shù)據(jù)資源?？山梃b知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度框架，設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估與保護(hù)機(jī)制，形成“權(quán)屬明晰—權(quán)益保護(hù)—?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)”的良性循環(huán)。二是在確權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，建立政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)與市場(chǎng)化的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所。戰(zhàn)略設(shè)計(jì)上中央提出“以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理為重點(diǎn)”，明確要求建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新破解數(shù)據(jù)價(jià)值量化難題[5］。三是構(gòu)建“按貢獻(xiàn)分配”的數(shù)據(jù)收益共享機(jī)制，通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通全程留痕。建立數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估指標(biāo)體系，將村民數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)納入鄉(xiāng)村公共品供給補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于涉及公共利益的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)，采用“政府主導(dǎo) + 社會(huì)參與”的收益分配模式，確保弱勢(shì)群體共享數(shù)字紅利。四是建立全生命周期數(shù)據(jù)安全防護(hù)機(jī)制，實(shí)施分級(jí)分類(lèi)保護(hù)策略。針對(duì)鄉(xiāng)村治理場(chǎng)景，構(gòu)建“采集一存儲(chǔ)一應(yīng)用”全鏈條安全監(jiān)管體系，重點(diǎn)加強(qiáng)生物特征數(shù)據(jù)、家庭關(guān)系數(shù)據(jù)等敏感信息的保護(hù)。建立數(shù)據(jù)安全責(zé)任追溯機(jī)制，明確數(shù)據(jù)采集方、使用方及監(jiān)管方的法律責(zé)任。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)數(shù)字資源均衡體系

數(shù)字資源均衡配置是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐，其目標(biāo)在于構(gòu)建“機(jī)會(huì)均等、能力適配、風(fēng)險(xiǎn)可控”的數(shù)字包容生態(tài)系統(tǒng)。第一，打破權(quán)力運(yùn)行“黑箱”，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)數(shù)字化、權(quán)力清單電子化等制度化規(guī)定，防止公權(quán)力越界濫用。第二，優(yōu)化數(shù)字資源供給機(jī)制。構(gòu)建三級(jí)聯(lián)動(dòng)供給體系：一方面，要強(qiáng)化數(shù)字新基建，在推進(jìn)“雙千兆”網(wǎng)絡(luò)覆蓋基礎(chǔ)上，創(chuàng)新縣級(jí)數(shù)據(jù)樞紐建設(shè)模式，建立“一縣一節(jié)點(diǎn)”的縣域數(shù)據(jù)湖，采用分布式存儲(chǔ)架構(gòu)確保數(shù)據(jù)安全性，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)數(shù)據(jù)確權(quán)。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新平臺(tái)構(gòu)建模式，對(duì)于基礎(chǔ)政務(wù)系統(tǒng)，采用省級(jí)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)模式確保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；對(duì)于特色治理場(chǎng)景，鼓勵(lì)縣域開(kāi)發(fā)輕量化應(yīng)用模塊。第三，實(shí)施數(shù)字資源下沉工程。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，引導(dǎo)數(shù)字企業(yè)開(kāi)發(fā)適農(nóng)化應(yīng)用，如農(nóng)業(yè)AI（人工智能）問(wèn)診系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品溯源區(qū)塊鏈等。第四，構(gòu)建數(shù)字能力培育體系。針對(duì)村民數(shù)字素養(yǎng)結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，實(shí)施精準(zhǔn)培育計(jì)劃，針對(duì)不同群體開(kāi)發(fā)差異化課程。同時(shí)要培育數(shù)字公民意識(shí)，通過(guò)案例警示建立數(shù)字規(guī)則認(rèn)同，運(yùn)用模擬法庭培育數(shù)字法治觀念，開(kāi)展信用積分試點(diǎn)，強(qiáng)化數(shù)字責(zé)任意識(shí)。組建數(shù)字安全員志愿隊(duì)伍，在網(wǎng)上開(kāi)展常態(tài)化巡查；部署AI監(jiān)測(cè)系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)行為；建設(shè)數(shù)字安全體驗(yàn)館，通過(guò)沉浸式教育提升防范意識(shí)。

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Legal Risks and Avoidance Strategies in the Digital Transformation of Rural Governance

ZHANG Qianqian （Department of Party History and Party Building，Anyang Party School of the CPC，Anyang 455000，China）

Abstract： The digital transformation of rural governance drives changes in multiple aspects including governance subjects，processes，and methods，injecting new momentum into rural revitalization. Simultaneously，it has triggered legal risks such as insuffcient protection of the rightsand interests of“digitally disadvantaged groups”，threats to information privacy and data security，and structural imbalances between public power and private rights.To advance the digitization process of rural governance，it is necessary to adopt inclusive governance strategies.This entails building a human-centered digital inclusion conceptual system，a framework for digital rights protection institutions，and a balanced system for urban-rural digital resources，thereby effectively safeguarding the fundamental rights of“digitally disadvantaged groups” .

KeyWords： Rural Governance;Digital Transformation;Digitally Disadvantaged Groups；Legal Risks

[責(zé)任編輯：朱松琳]