新時代加強農村基層黨組織建設的政策演進

關鍵詞中央“一號文件”；基層黨組織；政策演進中圖分類號 D267.2 文獻標志碼 A

黨的十八大以來，中共中央、國務院連續發布了13個中央“一號文件”，明確指出“三農”問題是全黨工作的重中之重，提出以黨建引領鄉村振興，具有鮮明的創新性。目前，學界關于中央“一號文件”的研究主要集中在基層黨組織推動基層治理、農村改革以及“三農”政策和扶貧政策的演進上，其中對改革開放以來基層黨建的研究相對豐富，但對黨的十八大以來基層黨建的研究尚待深入挖掘。

推動農村發展是中國實現現代化的重要一環。基于黨的二十大報告“持續整頓軟弱渙散基層黨組織”的要求[1]26，筑牢基層黨組織戰斗堡壘成為鄉村全面振興的重大命題，系統梳理中央“一號文件”加強農村基層黨建的政策演進，對推進農業農村現代化有著重要意義。

一、加強農村基層黨組織建設的政策演進歷程

（一）以“加強基層服務型黨組織建設”轉變理念

新時代以來，基層黨組織建設持續加強，實現了組織從“管理”向“服務”的理念轉型。黨的十八大報告提出“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”［2]，建設“服務型”組織正式成為基層黨建的要求。為轉變黨對農村實行“管理”的傳統工作理念，2014年中央“一號文件”提出要推動農村服務型黨組織建設；2015年進一步明確提出“以農村基層服務型黨組織建設為抓手…多為群眾辦實事、辦好事，通過服務貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾”［3]42，基層黨組織逐漸轉變為適應社會發展的“服務型”組織。

建設服務型基層黨組織需要與黨的建設總體部署聯系起來進行系統謀劃。從黨的建設整體部署來看，“四個全面”戰略布局是新時代以來基層黨建的重點，尤其是全面從嚴治黨和全面建成小康社會，成為農村工作的目標。從全面從嚴治黨來看，2015年中央“一號文件”提出要“認真貫徹落實黨要管黨、從嚴治黨的要求，加強以黨組織為核心的農村基層組織建設”［3]42；從全面建成小康社會來看，2016年中央“一號文件”提到“堅持全面建成小康社會這一戰略布局，把堅持農民主體地位、增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點”［4]。至此，基層黨建在整體規劃的基礎上實現了“服務型”組織的轉型目標。

（二）以“提升組織力為重點，突出政治功能”嚴抓落實

黨的十九大報告提出“要以提升組織力為重點，突出政治功能…將基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定”「5」的堅強戰斗堡壘。因此，提升組織力成為接下來基層黨建的重點。提升基層黨組織的組織力，要厘清組織力和政治功能的關系：組織力作為基層黨組織內部有序運作及對外領導動員群眾的能力，其服務于政治功能屬性在農村基層黨組織通過宣傳黨的主張、貫徹黨的決定等實踐得以彰顯。

針對農村黨建組織力建設不足、政治觀念淡化問題，2018年、2019年、2020年中央“一號文件”持續強調提升基層黨組織的政治功能和組織力。在脫貧攻堅中農村基層黨組織得到進一步鍛造，“黨在農村的執政基礎更加牢固”［6]。鄉村振興作為新的戰略目標，對農村基層黨組織提出更高的要求，即基層組織抓落實。2018年、2019年、2021年中央“一號文件”反復強調建設中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的農村工作機制。正如習近平總書記所言：“加強黨的基層組織建設，關鍵是從嚴抓好落實。”「7]但就現實而言，基層依然存在軟弱渙散黨組織，為了確保基層黨組織“不能出現‘斷頭路’，要堅持大抓基層的鮮明導向”［8]504，進一步落實全面從嚴治黨，強化政治功能，夯實主體責任。對此，中央“一號文件”分別從縣鄉區域、村級區域、部門層級三個層面提出責任落實要求，2017年提出“嚴格落實農村基層黨建工作責任制，堅持整鄉推進、整縣提升”［9]=；2019年提出“全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟空殼村派出第一書記”［10]；2021年提出“每年分解‘三農’工作重點任務，落實到各責任部門”[]1。由此，基層黨組織抓落實展現出層層遞進的態勢，政治功能得以強化。

（三）以“增強基層黨組織的政治功能和組織功能”提質增效

黨的二十大報告明確提出：“增強黨組織政治功能和組織功能把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”［1]26從“以組織力為重點”到“增強組織功能”，反映了黨對組織建設的深刻認識：組織力需有效轉化為組織功能以凝聚黨內外力量，組織功能是實現政治功能的載體，黨的職能必須依靠組織體系去實現，從而要求組織功能與政治功能的高度耦合。然而，實踐中部分地區尚未妥善處理好這對關系，表現為：基層工作存在形式主義，影響基層黨建的質量；基層活動數量增多，但“痕跡主義”嚴重，黨建活動重量不重質；組織數量擴大，“組織空白點”不斷被覆蓋，但“工作薄弱點”暴露出來，組織間缺乏聯動。這反映了組織功能代替政治功能的錯位現象。

中央“一號文件”就如何發揮基層黨組織政治功能和組織功能進行深人闡述。一是鞏固基層領導政治優勢。2022—2024年持續強調堅持基層黨組織對“三農”工作的全面領導，發揮“牽頭抓總、統領協調”作用。二是強化基層思想政治優勢。2022—2024年中央“一號文件”提出依托“聽黨話、感黨恩、跟黨走”宣講活動強化社會主義核心價值觀宣傳教育；2024年、2025年提到堅持農村黨員教育培訓和輪訓，鞏固主題教育成果。三是嚴明基層政治紀律。對黨員違法亂紀行為堅決查處，2022—2025 年相繼提出強化基層紀檢監察整治“微腐敗”、加強“經常性監督”、完善基層監督體系、嚴格村干部特別是“一肩挑”人員監督。通過促進政治功能與組織功能協同發力，持續推動基層黨建工作提質增效。

二、加強農村基層黨組織建設的政策演進主線

（一）始終堅持黨的領導地位

中央“一號文件”關于基層黨組織的地位論述有：“黨在農村執政的戰斗堡壘”、“基層治理和黨的各項工作的領導核心”、實際工作的“先鋒模范”、“鄉村振興的一線總指揮”。基層黨組織的地位在不同場域有著不同的定位，尤其是黨的十八大以來，基層黨組織的定位展現出全方位領導態勢。在基層執政場域，黨的執政地位在農民支持下不斷鞏固，面對農業農村現代化的新要求，黨的十九大報告和二十大報告都強調把基層黨組織建設成為“黨的領導的堅強戰斗堡壘”；在基層治理場域，黨領導農村治理呈現“一元多核”特征，統籌社會組織有序參與治理。為此，基層黨組織需提升協同治理能力，成為“基層治理和黨的各項工作的領導核心”；在基層工作場域，黨的決策部署需以群眾認同為基礎，要求黨員干部主動擔當作為，成為實際工作的“先鋒模范”；在鄉村振興場域，黨的十九大提出的鄉村振興戰略為農業農村現代化提供頂層設計，然而基層“不作為”“慢作為”“亂作為”現象時有發生，需要基層黨組織發揮“鄉村振興的一線總指揮”作用，確保鄉村振興戰略在基層落地見效。中央“一號文件”關于基層黨組織的定位表明黨在基層工作中始終處于領導核心地位，黨的領導是確保農村工作順利開展的關鍵所在，必須一以貫之。

（二）始終堅持加強基層組織建設

針對基層黨組織覆蓋缺位問題，中央“一號文件”作出相應部署。一是優化黨支部設置。2013年、2014 年反復強調擴大農村基層黨組織工作覆蓋面，創新和完善基層組織設置。二是按行業分工設立基層黨組織。2014年提出強化農業合作社的黨建工作，2015年進一步要求推動農村專業協會與公益慈善類社會組織建設。三是跨區設置基層黨組織。2014年開展“社區 + 村民小組”的基層治理單元試點；2017年拓展為“村民小組 + 自然村”的試點，加強“農村 + 社區”的黨建融合機制。四是對基層黨建薄弱地區開展選派工作。在脫貧攻堅領域，2017年提出發揮第一書記的作用，并于次年提出建立第一書記工作的長效機制，2019年進一步提出干部選派向深度貧困地區傾斜。在鄉村振興領域，2021年提出選派干部到鄉村振興一線工作；為防止發生規模性返貧致貧，2023—2025年持續強調開展干部人才“組團式”幫扶。在“三農”工作領域，2018年要求各級干部要成為“三農”工作的行家里手。至此，“黨建單元”“社區黨建”成為趨勢，選派工作成為基層黨建的重點之一，“組織空白點”逐步被覆蓋，組織管理更具靈活性。

（三）始終堅持基層反腐

中央“一號文件”提出加強基層監督以預防腐敗。一是以整治作風為切口嚴管干部。首先，轉變工作作風。2014年系統推進農村干部教育監管以改進作風；2015年在深化群眾路線教育實踐成果中改進作風；2016年聚焦鄉鎮黨委思想作風能力建設。其次，銜接工作目標。2021年提出“加快建設政治過硬、本領過硬、作風過硬”［11]10的鄉村振興干部隊伍，實現作風建設與隊伍建設目標的銜接。最后，在監督中糾正作風。2017年提出將查處不正之風和腐敗問題作為縣鄉紀委主要工作任務；基層作風整治由“惠農領域”（2018年）轉向“鄉村振興領域”（2023年）體現了黨對基層作風建設認識的深化，逐漸推動紀檢監察工作向基層延伸（2019年）。二是以集體資金為對象加強監督。中央“一號文件”多次強調加強對農村集體“三資”、扶貧資金、涉農資金的監管，并于2017年提出落實“大專項 + 任務清單”資金管理模式，至2018年提出推行小微權力清單制度。三是創新黨內外結合的監督形式。一方面，注重多樣黨外監督形式。2013—2018年持續提出完善村級監督機制、村務監督委員會制度以及其他形式的村務監督機構、村務監督機制和“陽光工程”，2021年提出村務監督委員換屆與村委班子換屆同步進行。另一方面，在黨內監督中，2013年提出“回頭看”，2015—2018年持續提出強化黨內教育管理糾治腐敗、“兩個責任”、督查巡查制度、推進基層綜合執法。2020年及此后多次強調“基層紀檢監察組織與村務監督委員會監督的有效銜接，形成黨內外監督合力”［12］。

三、加強農村基層黨組織建設政策演進的持續創新

（一）體制機制上不斷創新

一是堅持發揮黨員先鋒作用和培養后備干部。中央“一號文件”多次強調發揮黨員先鋒作用和加強基層帶頭人建設，2018年要求發揮農村黨員先鋒模范作用，將農村工作責任主體從書記延伸至全體黨員。2017年實行村黨組織書記備案管理；2019年將備案管理制度由村級擴大到縣級，并于2020年開展備案管理制度常態化建設；此外，2022年及此后啟動“神農計劃”“頭雁”項目等，進一步為鄉村提供后備人才支撐。村黨組織后備干部隊伍的培養，呈現出內外協同、以少帶多的培養特征。二是落實干部隊伍工作責任。首先，堅持工作責任精準化。從提出農村黨建問題清單、任務清單、責任清單（2016年）到提出積分制辦法（2024年），不斷落實責任到個人。其次，堅持工作責任常態化。從開展脫貧攻堅責任常態化約談（2019年）至鄉村振興中對考核落后的干部展開約談（2022年），形成銜接脫貧攻堅與鄉村振興兩個階段的常態化問責方式。最后，堅持工作責任機制化。2015年及此后多次強調落實黨建工作責任制。為實施鄉村振興戰略，2018—2023年分別提出實施鄉村振興戰略的實績考核制度、鄉村振興責任的實施細則、干部包村制度、鄉村振興聯系點制度、鄉村振興責任實施辦法和鄉村振興責任制。

（二）基層關愛上不斷創新

一是在生活上關愛基層干部。首先，在工作待遇上多傾斜。中央“一號文件”先后提出和落實“一定三有”保障、報酬待遇制度、基層干部關愛激勵政策。其次，在組織經費上多照顧。從完善村級組織運轉機制（2013年）至村級組織辦公經費穩定增長（2019年），持續為村級組織運行提供物質保障。最后，在干事創業上多激勵。中央“一號文件”先后提出完善干部駐村幫扶制度、激勵機制和容錯機制、干部干事創業機制、干部關愛聯系制度和鄉村振興表彰激勵制度。二是開展基層減負。其一，樹立正確考核觀，為群眾辦實事。2017年針對如何制止脫貧形式主義提出“嚴禁弄虛作假，務求脫貧攻堅取得實效”［9]9；2019年提出解決迎評迎檢問題；2023年提出深化糾治鄉村振興中的形式主義、官僚主義，推動基層謀發展。其二，創新基層考核方式。一方面，簡化考核頻次和考核方式。2018年提出集中清理村級組織考核評比多的問題；2022年提出簡化清單制，推行“一張表”制度；2024年提出整合簡化各類涉農督查檢查考核項目；在此基礎上，2025年提出建立鄉鎮（街道）履行職責事項清單動態調整機制。另一方面，突出重點，防止考核簡單化。2018年提出在鄉村振興中做好頂層設計，強調“規劃先行、突出重點、分類施策、典型引路”［13]2；為防止政策簡單化，2020年提出貫徹政策需結合農村實際。

（三）組織功能上不斷創新

一是組織體系協同。在橫向層面，2014年提出理順組織間的隸屬關系，發揮其他社會組織的積極效能；在縱向層面，2021年提出落實《中國共產黨農村工作條例》，“健全中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的農村工作領導體制”［]I0，即五級書記抓鄉村振興的體系。二是組織職能協同。從 2014 年要求農村黨委強化“統籌協調、決策服務職能”［14］，到2015年推動鄉鎮公共服務職能向社會組織轉移的創新，再到2018年及此后持續深化農村黨委“充分發揮決策參謀、統籌協調、政策指導等職能”［13]12，凸顯以黨政統籌為核心、社會協同為補充的雙重演進特征。三是組織信息協同。經2018年提出探索“網格化 + 信息技術”來“實現基層服務和管理精細化精準化”「13]8，至2019年、

2020年、2023年持續推動基層社會治安領域網格化管理，到2024年推動建立區域性涉農大數據平臺，再到2025年完善農村矛盾糾紛排查化解工作的信息共享協同解決機制，形成了從專項領域到全域協同的演進特征。至此，基層黨組織之間的職能不斷明晰，組織內部運作效率得到提升。

四、加強農村基層黨組織建設的政策演進啟示

（一）堅持問題導向

首先，在相關法規方面，為了基層各部門能夠各司其職，形成工作合力，2018年提出按照《中國共產黨工作機關條例（試行）》的相關規定完善農村有關工作機構和工作人員的配置，并研究制定《中國共產黨農村工作條例》；2020年提出落實《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》，對基層組織的工作責任、范圍、機構設置等作出更明確的規定。其次，在農村工作相關機制方面，針對個別地區黨委書記空缺問題，2019年提出第一書記派駐長效機制；為了解決基層干部的后顧之憂，提出了系列關愛干部的機制；針對干部“不作為”，只想當“太平官”的問題，2015年提出基層黨建工作責任制，等等。最后，在農村黨員教育機制方面，針對一些黨員思想薄弱問題，提出強化主題教育在新時代基層干部隊伍培育中的功能，構建“精準灌輸”教育模式，將信息化技術融入黨員教育中，實現黨員教育精準化。

（二）堅持系統施策

習近平總書記指出要從領導干部抓起“強化系統思維和科學謀劃”［8]552。農村基層黨建是一項系統工程，中央“一號文件”要求黨員干部運用系統思維方法推動農村黨建創新并展開深入闡述。一是遵循黨的建設總要求抓基層黨建。以政治建設為統領，增強政治功能和組織功能，不斷推動黨組織向基層延伸。二是整合資源抓基層黨建。秉持“大黨建觀”理念，完善跨組織協同機制，促進基層黨建工作與業務融合，構建與社會組織利益聯結的黨建聯合體。如，2024年提出實施“街鄉吹哨、部門報到”機制；2025年推進“多格合一”基層網格化治理以及“減上補下”編制資源向鄉鎮（街道）傾斜改革，促進權力下放至基層。三是統籌兼顧抓基層黨建。一方面，堅持“十個手指彈鋼琴”，將黨建嵌入“三農”工作全過程，將鄉村振興戰略融入黨委考核標準中，形成系統規劃。另一方面，牢牢抓住農村黨建的“牛鼻子”，緊抓突出問題，整合其他組織資源，構建以黨建引領鄉村振興的協同治理格局。

（三）堅持目標導向

首先，牢牢把握糧食主動權。中央“一號文件”將確保糧食安全作為一以貫之的重點工作，對提升糧食產能作出部署，并將其作為考核干部的依據。其次，“三農”工作重心轉向推進鄉村振興。脫貧攻堅主要解決農村絕對貧困問題，鄉村振興最終是為了實現農村發展與國家發展同步。因此，中央“一號文件”關于基層黨建的要求錨定建設農業強國的目標，著力推進農業農村現代化。最后，增加農民收入是關鍵。中央“一號文件”持續強調拓寬農民收入渠道，以黨建凝聚億萬農民的力量，將農民對美好生活的向往轉化為鄉村振興的動力。

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Policy Evolution of Strengthening Rural Party Organizations at the Primary Level in the New Era： An Analysis of the Annual No. 1 Central Document since the 18th CPC National Congress

SONG Yuhan（College of Marxism， Jiaxing University，Jiaxing 3140oo，China）

Abstract： Since the advent of the new era，the annual No. 1 Central Document has kept strengthening rural Party organizations at the primary level.The policy emphasis has evolved from“strengthening serviceoriented Party organizations atthe primary level” to“highlighting political functions”and，most recently， to“integrating political and organizational functions.” Throughout this progresson， these documents have consistently reafrmed three imperatives：upholding the Party’sleadership，strengthening Party organizations at the primary level，and advancing anti-corruption eforts at the village level. Institutional innovation has simultaneously deepened in three dimensions-governance mechanisms，incentives for rural cadres，and the Party’s organizational functions. Guided by these directives，rural Party organization at the primary level must keep problem-oriented，systematic in its measures，and goal-focused，so as to continuously open new horizons inwhichPartyleadershipspearheadsrural revitalization.

KeyWords： the No.1 Central Document ；Party Organizations at the Primary Level； Policy Evolution

[責任編輯：李偉杰]