論可再生能源優(yōu)先利用制度的法律續(xù)造

中圖分類號：D922.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-5595（2025）04-0050-10

2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）。在我國著力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和加快建設(shè)綠色低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，《能源法》立足我國能源資源稟賦實(shí)際，就能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性重大問題在法律層面作出規(guī)定，是我國能源領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展歷程中的里程碑，也是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的一件大事?！赌茉捶ā穼稍偕茉磧?yōu)先利用制度作了詳細(xì)和創(chuàng)新性的規(guī)定，以解決該制度多次階段性發(fā)展背后依然潛藏的障礙性問題。對此，在回顧可再生能源優(yōu)先利用制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，厘清可再生能源優(yōu)先利用制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙，從宏觀和微觀兩個層面解析《能源法》對可再生能源優(yōu)先利用制度發(fā)展的法律支撐力，對全面準(zhǔn)確地貫徹《能源法》、充分適用可再生能源優(yōu)先利用制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、可再生能源優(yōu)先利用制度的演進(jìn)及階段性成果

21世紀(jì)初，氣候應(yīng)對議題成為全球熱點(diǎn)，能源市場競爭空前激烈，我國也將未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目光投向可再生能源市場，可再生能源優(yōu)先利用制度進(jìn)入起步階段。2006年正式實(shí)施的《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）從法律層面初步確立和保障了可再生能源優(yōu)先利用制度，并關(guān)注可再生能源的專項(xiàng)資金管理、項(xiàng)目管理措施以及電網(wǎng)公司接入可再生能源電力責(zé)任等方面。雖然這一階段法律和政策的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)、扶持力度相對較弱，但為可再生能源優(yōu)先利用制度實(shí)施和市場構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

隨著可再生能源技術(shù)的不斷突破和市場基礎(chǔ)配套措施的逐步成熟，可再生能源優(yōu)先利用制度進(jìn)入深化發(fā)展階段。黨的十八大以來，黨中央高度重視能源事業(yè)發(fā)展和國家能源安全，對能源發(fā)展路徑作出一系列重大部署，其中，黨的十八大報(bào)告明確指出“支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展”1]。在這一階段，政策更多注重可再生能源的保障性收購。例如，2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，“加強(qiáng)對可再生能源發(fā)展的扶持，逐步取消對化石能源的普遍性補(bǔ)貼”[2]；2016年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》，規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)制性收購責(zé)任及具體措施，即全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的上網(wǎng)可再生能源電量，并做好可再生能源調(diào)峰機(jī)組優(yōu)先發(fā)電的銜接；2017年，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的通知》，明確提出要建立優(yōu)先發(fā)電制度，并規(guī)定了優(yōu)先發(fā)電的順序和保障措施。4]這些政策的出臺，意味著調(diào)整能源結(jié)構(gòu)背景下大力扶持可再生能源發(fā)展的工作加快了步伐。

在可再生能源優(yōu)先利用制度的完善優(yōu)化階段，政策開始轉(zhuǎn)向可再生能源發(fā)展深入基層及相關(guān)市場機(jī)制的完善。一方面，政策繼續(xù)加強(qiáng)可再生能源保障性收購和優(yōu)先發(fā)電制度，并在全面建設(shè)小康社會階段要求確?？稍偕茉吹膬?yōu)先利用，旨在實(shí)現(xiàn)發(fā)展可再生能源與鄉(xiāng)村振興協(xié)同并進(jìn)。例如，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》[5]、2024年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》都提及在農(nóng)村因地制宜開發(fā)利用可再生能源。[6]另一方面，政策也開始探索可再生能源的市場化交易和價格機(jī)制。例如，2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》要求，“將具有生態(tài)、社會等多種效益的林業(yè)、可再生能源、甲烷利用等領(lǐng)域溫室氣體自愿減排項(xiàng)目納入全國碳排放權(quán)交易市場”。[7]

我國可再生能源優(yōu)先利用制度經(jīng)歷上述發(fā)展，已基本建立起以《可再生能源法》為核心，以各類相關(guān)地方性法規(guī)、部門規(guī)章為主體，輔以各類可再生能源政策性和規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的可再生能源優(yōu)先利用政策法規(guī)體系。

二、可再生能源優(yōu)先利用制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙和續(xù)造需求

（一）可再生能源優(yōu)先利用制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙

2019年《可再生能源法》執(zhí)法檢查（以下簡稱“執(zhí)法檢查”）由全國人大常委會主持開展，執(zhí)法檢查報(bào)告總結(jié)并肯定了可再生能源事業(yè)的多項(xiàng)進(jìn)展，但由于存在可再生能源總量目標(biāo)規(guī)劃約束力不足、電力消納情況欠佳等現(xiàn)實(shí)障礙，可再生能源優(yōu)先利用制度的實(shí)施受到了制約。[8]

1.可再生能源總量目標(biāo)和規(guī)劃落實(shí)欠缺

《可再生能源法》在立法中創(chuàng)設(shè)可再生能源總量目標(biāo)和規(guī)劃制度，本意是通過配合政策性文件，規(guī)定某個階段內(nèi)可再生能源在能源消耗總量中應(yīng)達(dá)到的最低占比，從而改變煤炭產(chǎn)業(yè)在現(xiàn)有能源利用結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，落實(shí)可再生能源優(yōu)先利用制度。例如，第2章通過規(guī)定可再生能源資源調(diào)查和開發(fā)利用規(guī)劃的編制流程，以明確和完善全國和地方可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃層面定量實(shí)現(xiàn)可再生能源在能源領(lǐng)域的優(yōu)先利用。反觀實(shí)踐，該制度的實(shí)施的確卓有成效，但規(guī)則落實(shí)仍存在改進(jìn)空間。

一方面，可再生能源總量目標(biāo)和規(guī)劃存在中央地方銜接不暢、行政區(qū)域間壁壘阻礙等實(shí)施問題。我國各地區(qū)資源稟賦不同、可再生能源開發(fā)利用和電力消納能力存在差異，要求中央和地方、行政區(qū)域間在規(guī)劃落實(shí)的過程中形成科學(xué)、合理、有效的銜接。但實(shí)際操作中的規(guī)劃條款銜接不充分及壁壘阻礙，易導(dǎo)致規(guī)劃缺乏科學(xué)性和可操作性，不能徹底形成有效的宏觀引導(dǎo)政策和法律機(jī)制，進(jìn)而阻礙電網(wǎng)體系建設(shè)，影響可再生能源優(yōu)先利用制度的落實(shí)。

另一方面，可再生能源總量目標(biāo)和規(guī)劃的地方約束性較弱?！犊稍偕茉捶ā凡⑽磳稍偕茉纯偭磕繕?biāo)和規(guī)劃制度配套足夠的監(jiān)管和約束機(jī)制，外部監(jiān)督的缺失使得可再生能源總量目標(biāo)和規(guī)劃的實(shí)施主要依靠政府的自覺行動，這將大幅降低制度目的的達(dá)成效果。同時，執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，地方在設(shè)定可再生能源開發(fā)利用總量自標(biāo)的過程中存在規(guī)劃偏離全國目標(biāo)、任性布局、擴(kuò)張規(guī)模等問題，例如，新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為3650萬千瓦，遠(yuǎn)超國家規(guī)劃的1800萬千瓦。[9]

2.可再生能源供給側(cè)和電網(wǎng)之間的矛盾難以調(diào)和

近年來，我國多地區(qū)大力支持可再生能源電力系統(tǒng)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，可再生能源電力供應(yīng)量持續(xù)增長，但多地仍然在用電高峰期出現(xiàn)“限電\"現(xiàn)象。例如，2021年5月起云南、廣東、浙江等地以及9月起遼寧、山東等地實(shí)施大規(guī)模限電措施[10]，這充分暴露了可再生能源供給側(cè)和電網(wǎng)規(guī)劃之間協(xié)同效力的薄弱，

《可再生能源法》立法之初呈現(xiàn)出“重市場、輕環(huán)?！钡娜∠?，即立法利用政策工具和法律機(jī)制以期實(shí)現(xiàn)可再生能源產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的目的，但對經(jīng)濟(jì)社會低碳轉(zhuǎn)型和氣候應(yīng)對等社會和環(huán)保政策關(guān)注不足。2016年，國家能源局制定的《風(fēng)電發(fā)展“十三五\"規(guī)劃》，對風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)總量提出2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃。9然而，可再生能源總量目標(biāo)制度的立法初衷雖是實(shí)現(xiàn)可再生能源在能源利用結(jié)構(gòu)中的高比例，但立法并未明確規(guī)定風(fēng)電產(chǎn)業(yè)開發(fā)同電網(wǎng)項(xiàng)目布局的銜接條款，導(dǎo)致部分區(qū)域電網(wǎng)體系建設(shè)未適應(yīng)可再生能源發(fā)電利用量的增幅并遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，且部分輸電環(huán)節(jié)科技創(chuàng)新不足，阻礙了可再生能源電力的輸出和消納，引發(fā)了部分地區(qū)的“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象，給電網(wǎng)安全造成壓力的同時損害了整體經(jīng)濟(jì)效益。

可再生能源供給側(cè)和電網(wǎng)之間的異地矛盾難以調(diào)和。一方面，我國電網(wǎng)屬于封閉電網(wǎng)體制，其布局和規(guī)模具有壟斷性質(zhì)，易導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)對市場需求的敏感度下降、項(xiàng)目開發(fā)的盲目性增長、異地消納的互動性不足。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動用電需求增長，而可再生能源聚集區(qū)和需求區(qū)的不平衡，以及行政壁壘的阻隔致使消納環(huán)節(jié)困難重重。例如，當(dāng)電力生產(chǎn)過?；蛐枨蠹性谀承┑貐^(qū)時，輸電線路容量相對有限、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、輸電技術(shù)相對滯后等因素將限制電力的遠(yuǎn)距離高效傳輸，導(dǎo)致電力生產(chǎn)和消費(fèi)無法形成有效平衡，進(jìn)而形成電力消納的瓶頸。同時，由于電力市場的分割和行政壁壘的存在，不同省份之間的電力交易和調(diào)度受到一定限制。這不僅阻礙了電力的自由流動，還限制了電力資源的配置優(yōu)化，使得電力過剩和電力短缺問題同時出現(xiàn)。

3.可再生能源電力消納動力未被充分激發(fā)

可再生能源電力消納是可再生能源優(yōu)先利用制度落地的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是疏解生產(chǎn)和消費(fèi)矛盾的核心環(huán)節(jié)。《可再生能源法》對可再生能源優(yōu)先發(fā)電準(zhǔn)入程序、全額保障性收購制度等有關(guān)消納環(huán)節(jié)的制度做了簡要規(guī)定，但在實(shí)踐中仍存在諸多問題，致使可再生能源電力消納壓力大，引發(fā)“棄風(fēng)棄電”現(xiàn)象。

第一，政策補(bǔ)貼模式滯礙電力消納發(fā)展?！犊稍偕茉捶ā纷畛鯇?shí)施時，我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)依賴國外高新技術(shù)和裝備設(shè)施，導(dǎo)致可再生能源發(fā)電成本極高。對此，我國通過立法確立強(qiáng)制上網(wǎng)、專項(xiàng)資金和財(cái)稅優(yōu)惠等產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度，以期構(gòu)筑可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的政策溫床。而2009年《可再生能源法》的修改仍將重心投放在政策驅(qū)動力上，并通過國家統(tǒng)籌規(guī)劃、資金統(tǒng)一使用等新增條款加強(qiáng)政府扶持力度[12]，這在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期助推可再生能源消納走向成熟，但隨著“雙碳”目標(biāo)的提出和電價市場的構(gòu)建，《可再生能源法》立法背后規(guī)避產(chǎn)業(yè)競爭的保姆式補(bǔ)貼做法已不再適應(yīng)現(xiàn)狀，甚至?xí)璧K電力消納的發(fā)展。實(shí)踐中可再生能源裝機(jī)總量和布局遠(yuǎn)超規(guī)劃，例如，我國風(fēng)電和光伏裝機(jī)總量在全球市場占比高，全國范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電裝機(jī)已超越火電[13]風(fēng)光發(fā)電項(xiàng)目單位千瓦造價降幅分別達(dá)到 50% ！70% [14]，但可再生能源發(fā)電的間斷性、波動性、距離性，造成需電地域電網(wǎng)在實(shí)施全額保障性收購的過程中需要支付大量的調(diào)峰設(shè)施成本和輸電費(fèi)用。然而，這種消納成本無法重新調(diào)整發(fā)電市場產(chǎn)業(yè)的裝機(jī)行為，因?yàn)楦蟮捻?xiàng)目規(guī)模和電機(jī)儲備能夠提升企業(yè)的發(fā)電競爭能力，有利于其回收成本，而這恰恰是導(dǎo)致“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象成為惡性循環(huán)的關(guān)鍵原因，政策補(bǔ)貼反而造成電力消納的困境。[15]

第二，以火電為主的傳統(tǒng)用能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢一方面，火電調(diào)節(jié)技術(shù)的滯后制約了可再生能源消納效率。傳統(tǒng)火電機(jī)組在設(shè)計(jì)時往往更注重供電穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)效益，對于快速響應(yīng)和調(diào)節(jié)能力的要求相對較低。同時，由于技術(shù)更新?lián)Q代的速度無法趕上可再生能源并網(wǎng)規(guī)模的發(fā)展，現(xiàn)役火電機(jī)組難以應(yīng)對電力系統(tǒng)復(fù)雜多變的供需關(guān)系，導(dǎo)致在可再生能源發(fā)電高峰期無法有效減少損耗率，進(jìn)而限制了可再生能源的消納能力。另一方面，煤炭產(chǎn)業(yè)作為前能源結(jié)構(gòu)的龍頭產(chǎn)業(yè)仍屬于我國發(fā)電的主要力量，而部分地方政府在編制當(dāng)?shù)啬甓劝l(fā)電量規(guī)劃時，仍以火電發(fā)電為主要基準(zhǔn)。[16]

第三，可再生能源電力消納市場和機(jī)制尚不健全。盡管我國已經(jīng)出臺了一系列促進(jìn)可再生能源市場構(gòu)建的政策措施，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，市場規(guī)則不明確、交易機(jī)制不完善、價格機(jī)制不合理等因素限制了可再生能源電力在能源市場中的競爭力，使其消納比例難以提高。可再生能源電力消納機(jī)制的不健全也是導(dǎo)致消納壓力增大的重要原因。現(xiàn)有的電力調(diào)度機(jī)制往往更側(cè)重于保障傳統(tǒng)電源的發(fā)電計(jì)劃，而對于可再生能源電力的調(diào)度和消納缺乏足夠的關(guān)注和支持，這導(dǎo)致在可再生能源發(fā)電高峰期，電力系統(tǒng)缺乏有效的信息共享和調(diào)度協(xié)作，限制了可再生能源電力的接入和消納，造成無端浪費(fèi)部分電力。

（二）可再生能源優(yōu)先利用制度的續(xù)造需求

如上所述，可再生能源優(yōu)先利用制度的實(shí)施主要依靠政策主導(dǎo)和有限的單行法律、法規(guī)調(diào)整，效力層級的不足致使法律保障的權(quán)威性不足，同時也引發(fā)了各類能源單行法之間難以有效聯(lián)動的問題，在制度落地的過程中形成諸多阻礙。例如，即便《可再生能源法》規(guī)定了可再生能源比化石高碳能源具有優(yōu)先利用的地位，但更早出臺的《中華人民共和國煤炭法》同樣對作為現(xiàn)階段主要能源的煤炭產(chǎn)業(yè)給予了資金傾斜和政策扶持，理念和導(dǎo)向的沖突致使兩法在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的議題上難以優(yōu)化協(xié)調(diào)。

隨著全球能源市場的擴(kuò)展和我國“雙碳”目標(biāo)的提出，《可再生能源法》作為該領(lǐng)域最早的單行法逐漸難以適配綠色低碳經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。一方面，盡管《可再生能源法》明確規(guī)定了可再生能源優(yōu)先利用制度以及配套措施，但并未明晰政府和企業(yè)行使權(quán)利的邊界，致使某些地方性政策和企業(yè)用能行為在追求經(jīng)濟(jì)利益的過程中忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，同立法的本意南轅北轍。另一方面，《可再生能源法》部分相關(guān)制度的實(shí)施細(xì)則欠缺，使得地區(qū)間能源目標(biāo)規(guī)劃和執(zhí)行制度要求標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、能源供給側(cè)同電網(wǎng)銜接不流暢、可再生能源消納動力不足，無法徹底激發(fā)各區(qū)域的可再生能源潛力。

因此，急需具有統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性的能源基本法為可再生能源優(yōu)先利用制度提供法律支持和法治保障。17]《能源法》的實(shí)施順應(yīng)了這一需求。從基本法模式看，《能源法》是對國家能源事業(yè)的總括規(guī)定，能夠領(lǐng)導(dǎo)性規(guī)制我國能源法律制度體系，促進(jìn)可再生能源優(yōu)先利用制度同其他能源類法律和政策在能源轉(zhuǎn)型背景下互相配合、協(xié)同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)良法善治的能源事業(yè)發(fā)展局面。從政策法模式看，《能源法》并非典型針對私主體的“行為模式 + 法律后果”的行為法，其條款多以“國家”為主體指向，呈現(xiàn)政策法屬性。在多變的能源背景下，政策法的屬性充分實(shí)現(xiàn)了《能源法》的立法輻射，有利于對涉及可再生能源優(yōu)先利用制度的法律和政策提供前瞻化和體系化的導(dǎo)向。從制度法模式看，多款規(guī)則共同鑄成制度，以合力的方式實(shí)現(xiàn)特殊目的，《能源法》具有突出的產(chǎn)業(yè)型特征，可以提煉相關(guān)可再生能源優(yōu)先利用的制度條款，彌補(bǔ)政策法的抽象性，腳踏實(shí)地滿足新時代能源轉(zhuǎn)型需求。[18]

三、可再生能源優(yōu)先利用制度法律續(xù)造的邏輯：基于《能源法》的考量

2024年10月30日，國家發(fā)展改革委、國家能源局等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于大力實(shí)施可再生能源替代行動的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出“建立健全支持可再生能源優(yōu)先利用的法律法規(guī)”[19]。同年11月8日，《能源法》正式出臺，就可再生能源優(yōu)先利用等多個能源基礎(chǔ)性問題在法律層面作出規(guī)制，契合了我國能源稟賦的實(shí)際狀況，實(shí)現(xiàn)了能源領(lǐng)域立法的歷史性突破，也從宏觀層面回應(yīng)了發(fā)展可再生能源優(yōu)先利用制度的時代呼喚。

（一）發(fā)展可再生能源優(yōu)先利用制度契合習(xí)近平生態(tài)文明思想

“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分[20]，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)法治先行，通過科學(xué)合理的能源法律來引導(dǎo)可再生能源制度有序發(fā)展。黨的十八大以來，習(xí)近平就能源綠色低碳轉(zhuǎn)型多次作出重要指示，尤其是在中共中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平指出，“要統(tǒng)籌好新能源發(fā)展和國家能源安全，堅(jiān)持規(guī)劃先行、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、搞好統(tǒng)籌兼顧，注意處理好新能源與傳統(tǒng)能源、全局與局部、政府與市場、能源開發(fā)和節(jié)約利用等關(guān)系，推動新能源高質(zhì)量發(fā)展”[21]。《能源法》以促進(jìn)能源的可持續(xù)利用、推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系為目的，高度契合習(xí)近平生態(tài)文明思想中強(qiáng)調(diào)的綠色、低碳、循環(huán)新發(fā)展理念，并將黨中央的決策部署和理念指導(dǎo)通過法律程序轉(zhuǎn)化為國家意志和社會行為準(zhǔn)則，為可再生能源優(yōu)先利用制度奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。在這一背景下，可再生能源優(yōu)先利用制度吸收了習(xí)近平生態(tài)文明思想中“人與自然和諧統(tǒng)一”的核心要義，將其轉(zhuǎn)化為以“綠色低碳”為引擎的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式。一方面，《能源法》以能源規(guī)劃為牽引、以市場機(jī)制為支撐、以公眾參與為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌可再生能源和傳統(tǒng)能源的協(xié)同發(fā)展，減少化石能源的消耗和碳排放，從而推動生態(tài)文明建設(shè)；另一方面，習(xí)近平生態(tài)文明思想的深入推進(jìn)，也開拓了可再生能源優(yōu)先利用制度的發(fā)展空間，為《能源法》的落實(shí)提供了豐厚的理念支持。

（二）發(fā)展可再生能源優(yōu)先利用制度助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

溫室氣體的過量排放明顯對氣候變化產(chǎn)生負(fù)面影響，致使氣候變化成為全球性的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對全球氣候變化、承擔(dān)大國使命擔(dān)當(dāng)，我國于2020年做出“碳達(dá)峰碳中和”的國際承諾，并將“雙碳”目標(biāo)納人生態(tài)文明建設(shè)整體布局。[22]2024年3月，國際能源署發(fā)布的《2023年二氧化碳排放》報(bào)告指出，太陽能、風(fēng)能等可再生能源份額的上升顯著降低了極端天氣下能源型CO₂ 排放量的增長速率。23]因此，在我國推動固碳增匯工作的過程中，新型能源體系的構(gòu)建至關(guān)重要，而完善綠色低碳的可再生能源優(yōu)先利用制度是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必由之路。[24]

能源低碳化是“雙碳”目標(biāo)在能源領(lǐng)域的具體表達(dá)，也是實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要路徑。[25]在《能源法》出臺前，能源消耗總量和強(qiáng)度雙控制度（以下簡稱“能耗雙控”）體系引導(dǎo)了我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的方向，通過首端控制的方式調(diào)整能源開發(fā)和消納結(jié)構(gòu)，以提高可再生能源的消耗占比。但是剛性地限制能源消費(fèi)對高耗能行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型不利[26]，“拉閘限電”現(xiàn)象提醒需要采取更加科學(xué)的方法實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。27]因此，黨中央深人研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會和能源形勢，進(jìn)一步精準(zhǔn)把控可再生能源優(yōu)先利用制度的內(nèi)涵。2021年習(xí)近平在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出，“要正確認(rèn)識和把握碳達(dá)峰碳中和…創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控'轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機(jī)制，防止簡單層層分解”[28]。對此，《能源法》開篇在第5條明義，“國家建立能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系”（碳排放總量和強(qiáng)度雙控以下簡稱“碳排放雙控”），以期由首端調(diào)控轉(zhuǎn)向末端治理，實(shí)現(xiàn)能源革命和低碳革命有機(jī)結(jié)合，從而推動能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，這就明晰了如何通過可再生能源優(yōu)先利用制度實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略路徑。

（三）發(fā)展可再生能源優(yōu)先利用制度賦能能源新質(zhì)生產(chǎn)力

習(xí)近平關(guān)于新質(zhì)生產(chǎn)力的重要論述是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習(xí)近平指出，“綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的底色，新質(zhì)生產(chǎn)力本身就是綠色生產(chǎn)力”[29]。可再生能源優(yōu)先利用的本質(zhì)是擺脫對傳統(tǒng)高碳能源依賴以實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)深度轉(zhuǎn)型，這同樣是新質(zhì)生產(chǎn)力在能源領(lǐng)域發(fā)展的未來方向和內(nèi)生訴求。實(shí)施可再生能源優(yōu)先利用制度同發(fā)展能源新質(zhì)生產(chǎn)力具有內(nèi)在耦合性，兩者協(xié)調(diào)了高質(zhì)量發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的沖突，是貫穿《能源法》的一條邏輯主線。第一，《能源法》以可持續(xù)發(fā)展理念為導(dǎo)向，再申了可再生能源的優(yōu)先地位。將能源新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)在生態(tài)價值嵌人立法手段，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源以重塑能源生產(chǎn)模式，從而為實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供制度支持。第二，《能源法》完善了公平、開放、競爭有序的可再生能源市場交易體制。市場是能源新質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系的表征體現(xiàn)，隨著可再生能源技術(shù)不斷進(jìn)步，其邊際成本要求市場價格形成機(jī)制突破原有定價約束，而傳統(tǒng)的能源市場管理模式已難以適應(yīng)新的市場要求。《能源法》從宏觀角度規(guī)制能源現(xiàn)代市場構(gòu)建，一方面，有助于激發(fā)企業(yè)和社會各界在可再生能源領(lǐng)域的投資和創(chuàng)新活力，推動可再生能源技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，進(jìn)而催生新產(chǎn)業(yè)、新模式和新動能；另一方面，有助于打破能源市場的壟斷和壁壘，推動可再生能源市場多元化和競爭化，促進(jìn)能源新質(zhì)生產(chǎn)力借市場的東風(fēng)快速發(fā)展。第三，發(fā)展能源新質(zhì)生產(chǎn)力要求加快生產(chǎn)力綠色升級，推動可再生能源科技創(chuàng)新機(jī)制發(fā)展就是發(fā)展能源新質(zhì)生產(chǎn)力?！赌茉捶ā吠ㄟ^科技激勵措施促進(jìn)太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能等多種可再生能源在高新技術(shù)上再突破，以顛覆性可再生能源技術(shù)的突破為引擎，提高可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的話語權(quán)。

四、《能源法》續(xù)造可再生能源優(yōu)先利用制度的路徑突破

（一）適應(yīng)“碳排放雙控”轉(zhuǎn)型方向

研究表明，能耗雙控政策同高耗能產(chǎn)業(yè)能源利用效率的擬合優(yōu)度高達(dá) 99%^[30] ，意味著僅從高耗能角度實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰碳中和”的最佳目標(biāo)路徑是實(shí)施能耗雙控政策，這也正是能耗雙控政策長期作為能源發(fā)展中宏觀生態(tài)環(huán)境保護(hù)調(diào)控制度的重要緣由。然而，生態(tài)文明體制進(jìn)入新的“降碳”階段，能耗雙控政策在實(shí)施固碳增匯工作中對非能源領(lǐng)域的減排作用逐漸式微，推動“能耗雙控”逐步轉(zhuǎn)向“碳排放雙控”是適應(yīng)新發(fā)展階段需求、重塑能源新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略決策。[31]

為此，《能源法》總則篇第5條提出，“加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系”，碳排放雙控制度體系包含總量控制和強(qiáng)度控制。碳排放總量控制體系，即按照碳中和的空間協(xié)同、區(qū)域協(xié)同原則和思路，弱化城市布局的限制和突破能源生產(chǎn)消費(fèi)相對失衡的現(xiàn)狀，核算并規(guī)劃地域性溫室氣體排放總量控制指標(biāo)，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、能源結(jié)構(gòu)和國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)等因素納人統(tǒng)籌考慮范圍，分階段、分地區(qū)實(shí)施溫室氣體排放總量控制和溫室氣體排放減量控制。[32]碳排放強(qiáng)度控制體系，即對地區(qū)、企業(yè)等用能單位單位產(chǎn)出所產(chǎn)生的溫室氣體排放量給予固定的指標(biāo)，限制單位GDP的碳排放量，迫使地區(qū)和企業(yè)提高能源利用效率，減少能源消耗和碳排放，從而推動可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中比例的優(yōu)化和升級。[33]

值得一提的是，《能源法》要求“國家建立能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制”，僅從法律頂層設(shè)計(jì)角度為碳排放雙控指明了方向，整個轉(zhuǎn)型過程具有長期性、艱巨性、復(fù)雜性，只有持續(xù)性的政策供給才能為碳排放雙控的轉(zhuǎn)型落地提供完備的制度基礎(chǔ)。[34]碳排放雙控的法律表達(dá)也為可再生能源優(yōu)先利用制度的發(fā)展指明了轉(zhuǎn)型方向。因此，應(yīng)在《能源法》和相關(guān)政策性文件的引導(dǎo)下，探尋兩種減排控制機(jī)制有序過渡的銜接點(diǎn)，逐步完善碳排放市場交易機(jī)制，統(tǒng)一全國碳排放統(tǒng)計(jì)核算規(guī)則，統(tǒng)籌碳排放雙控與新型能源體系建設(shè)協(xié)同發(fā)展，著力提高可再生能源和原材料的市場參與度、社會認(rèn)同度，最終建立科學(xué)合理的碳排放雙控指標(biāo)分配體系。[35]

在實(shí)際操作中，應(yīng)結(jié)合國務(wù)院于2024年7月出臺的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，將全國的整體目標(biāo)下放分解到各省市具體落實(shí)，壓實(shí)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)減排責(zé)任，并充分實(shí)施雙碳綜合評價考核制度、精準(zhǔn)管理省市碳排放預(yù)算、追尋重點(diǎn)領(lǐng)域碳足跡鏈條，從而完善碳排放雙控制度的考核和監(jiān)管。[36]同時，發(fā)揮全國溫室氣體自愿減排市場、全國碳交易市場等市場機(jī)制的調(diào)控作用，在兼顧公平和效率的同時，不斷擴(kuò)大可再生能源支持領(lǐng)域，刺激更多行業(yè)和地區(qū)參與到節(jié)能減排市場中，利用市場量化和交易手段推動企業(yè)實(shí)際履約，將政策性目標(biāo)落到實(shí)處。[37-38]通過市場機(jī)制配合能源結(jié)構(gòu)管理和碳排放控制，正是碳排放雙控相較于能耗雙控所具有的優(yōu)勢。[39]

（二）完善能源總量目標(biāo)和規(guī)劃機(jī)制

可再生能源總量目標(biāo)的確立，是形成促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展誘導(dǎo)機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。[40]各地不同的能源資源稟賦實(shí)際、參差不齊的能源生產(chǎn)消費(fèi)水平等因素，易導(dǎo)致可再生能源規(guī)劃銜接不暢，為此，《能源法》對能源總量目標(biāo)和規(guī)劃機(jī)制的建立、落實(shí)和監(jiān)督作出進(jìn)一步規(guī)定和完善，通過基本法的高位階立法，讓總量目標(biāo)的指導(dǎo)與規(guī)范功能得到充分體現(xiàn)，進(jìn)而提高可再生能源規(guī)劃的約束力與可操作性，為政府和企業(yè)提供合理的行為預(yù)期。通過比對《可再生能源法》和《能源法》中有關(guān)能源規(guī)劃的規(guī)定，可以明晰《能源法》對可再生能源優(yōu)先利用中目標(biāo)總量和規(guī)劃制度的突破和續(xù)造。

第一，《能源法》要求豐富規(guī)劃類型、翔實(shí)規(guī)劃內(nèi)容、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃流程。《能源法》第15條擴(kuò)展了全國性能源規(guī)劃的類型，包括“全國綜合能源規(guī)劃、全國分領(lǐng)域能源規(guī)劃、區(qū)域能源規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市能源規(guī)劃”，對比《可再生能源法》新添“全國分領(lǐng)域能源規(guī)劃”“區(qū)域能源規(guī)劃”，由此，可再生能源規(guī)劃單獨(dú)成列的重要性得到立法強(qiáng)調(diào)，也為可再生能源在不同區(qū)域優(yōu)先開發(fā)利用過程中的差異性規(guī)劃提供了法律支持；第17條對需要編制能源規(guī)劃的設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府提供了適應(yīng)性規(guī)定；第18條對規(guī)劃流程和內(nèi)容提出更高要求，強(qiáng)調(diào)能源規(guī)劃“應(yīng)當(dāng)遵循能源發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)化科學(xué)論證”，包含“能源發(fā)展的目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點(diǎn)項(xiàng)目、保障措施等內(nèi)容”。以上條款力圖在法律層面搭建全方位、全鏈條、全層次的能源規(guī)劃體系，突破《可再生能源法》僅要求規(guī)劃中長期目標(biāo)的局限性，使得能源規(guī)劃具有強(qiáng)可執(zhí)行性、強(qiáng)覆蓋性、強(qiáng)科學(xué)性的特征。通過清晰有效地規(guī)劃可再生能源總量目標(biāo)以及落實(shí)的步驟和途徑，及時制定分領(lǐng)域、分階段的發(fā)展目標(biāo)，推動可再生能源逐步替代化石能源，筑牢可再生能源優(yōu)先利用的規(guī)劃基礎(chǔ)。

第二，《能源法》強(qiáng)調(diào)要保障規(guī)劃銜接流暢。《能源法》第16條對能源規(guī)劃的依據(jù)作出具體闡述，以此有效把控和舒緩能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型陣痛期，確?？稍偕茉聪M(fèi)比例不斷提高的同時實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。首先，強(qiáng)調(diào)能源發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的二元互動關(guān)系，要求“依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制，并與國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接”，這意味著將我國經(jīng)濟(jì)社會低碳發(fā)展戰(zhàn)略和政策的內(nèi)涵嵌人可再生能源優(yōu)先利用制度的規(guī)劃思路中，有利于在全國能源規(guī)劃中明確對可再生能源的優(yōu)先規(guī)劃，穩(wěn)固其在未來能源結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位。其次，重視區(qū)域特性，因地制宜。《能源法》授權(quán)國務(wù)院能源主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和能源資源稟賦情況、能源生產(chǎn)消費(fèi)特點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等，編制跨省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域能源規(guī)劃，使能源規(guī)劃具有連貫性和統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)社會綠色低碳發(fā)展、能源市場建設(shè)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)三效合一，充分解決可再生能源現(xiàn)實(shí)稟賦的區(qū)域差異問題。根據(jù)《能源法》規(guī)定，應(yīng)協(xié)助不同區(qū)域編纂具有當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)特色、符合當(dāng)?shù)刭Y源分布的可再生能源規(guī)劃，將電網(wǎng)建設(shè)和發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)同可再生能源規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，這將從源頭減少“棄風(fēng)棄電”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

第三，《能源法》重視規(guī)劃的監(jiān)督管理和動態(tài)調(diào)整。《可再生能源法》未涉及可再生能源規(guī)劃的落實(shí)監(jiān)督，約束的缺位導(dǎo)致規(guī)劃成為一張“空頭支票”?！赌茉捶ā返?0條明確了能源規(guī)劃編制部門應(yīng)當(dāng)對能源規(guī)劃落實(shí)情況承擔(dān)評估和監(jiān)督責(zé)任，促使政府、發(fā)電企業(yè)、用能單位和個人等能源主體重視規(guī)劃的落實(shí)，從上位法的角度保障可再生能源規(guī)劃平穩(wěn)落地，助推能源結(jié)構(gòu)穩(wěn)步朝著綠色、低碳、清潔、可持續(xù)的方向發(fā)展。然而，由于存在著區(qū)域能源稟賦情況變化或地方環(huán)境政策調(diào)整等因素，影響規(guī)劃的實(shí)施，進(jìn)而使得能源規(guī)劃難以發(fā)揮原期望的指導(dǎo)效果，對此，《能源法》創(chuàng)新性地規(guī)定了規(guī)劃的調(diào)整情形：在確有必要的情況下，原規(guī)劃編纂部門可以以評估結(jié)果為基礎(chǔ)調(diào)整規(guī)劃。在可再生能源優(yōu)先利用制度的落實(shí)過程中，顛覆性技術(shù)突破等現(xiàn)實(shí)因素會影響規(guī)劃的可行性和科學(xué)性，《能源法》對規(guī)劃調(diào)整的規(guī)定意味著原規(guī)劃可以根據(jù)實(shí)際因素動態(tài)調(diào)整，增強(qiáng)了規(guī)劃的可操作性、社會認(rèn)同度。

（三）續(xù)構(gòu)可再生能源電力消納保障機(jī)制

電力消納是可再生能源優(yōu)先利用制度的核心環(huán)節(jié)，是可再生能源由開發(fā)走向利用的關(guān)鍵橋梁《可再生能源法》出臺后，我國可再生能源的消納程度得到顯著提升，但發(fā)電企業(yè)和用電用戶供需關(guān)系失衡、發(fā)電端權(quán)益保障缺位、消納環(huán)節(jié)監(jiān)督管理力度不足等問題導(dǎo)致大量風(fēng)電等可再生能源浪費(fèi)。為進(jìn)一步促進(jìn)可再生能源消納，《能源法》續(xù)構(gòu)了可再生能源電力消納保障機(jī)制的發(fā)展路徑，以第23條為核心，豐富和確認(rèn)了可再生能源電力消納保障機(jī)制的內(nèi)涵，涉及消納責(zé)任權(quán)重及分配、市場主體管理、消納責(zé)任權(quán)重履行、監(jiān)測和考核等方面。

首先，《能源法》整體規(guī)劃了可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是指用能單位應(yīng)達(dá)到的可再生能源電力消費(fèi)比例，包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。國務(wù)院能源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，結(jié)合能源領(lǐng)域?qū)嶋H稟賦情況，在統(tǒng)一測算各省可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省級能源主管部門和相關(guān)技術(shù)支持企業(yè)的反饋，征納各省級相關(guān)主管部門的意見，合理科學(xué)制定可再生能源電力總量消納權(quán)重。這一舉措旨在通過年度可再生能源總量消納責(zé)任權(quán)重的規(guī)劃和分配，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)使用比例，逐步實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)升級。

其次，《能源法》限定了責(zé)任主體范圍?！犊稍偕茉窗l(fā)電全額保障性收購管理辦法》僅對發(fā)電企業(yè)的消納責(zé)任做了源頭管理，而《能源法》延展了消納責(zé)任市場主體的內(nèi)涵，要求擁有自備電廠的企業(yè)和市場范圍內(nèi)的用電用戶同樣承擔(dān)可再生能源消納責(zé)任。需要注意的是，售電公司代理購電的電力用戶未在以上范圍中，因此，《能源法》對承擔(dān)消納責(zé)任的電力用戶限定表述為“相關(guān)電力用戶”，充分展現(xiàn)了條款制定的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。同時，從基本法的層面明確多方主體都具有消納責(zé)任，而非僅通過規(guī)范性文件和部門規(guī)章要求其對可再生能源優(yōu)先發(fā)電的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，加強(qiáng)了可再生能源電力主體的責(zé)任感和使命感。

最后，在總量消納責(zé)任監(jiān)管方面，《能源法》第23條第3款，要求國務(wù)院能源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，對可再生能源在能源消費(fèi)中的最低比重目標(biāo)以及可再生能源電力消納責(zé)任的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測、考核。國家監(jiān)管是落實(shí)可再生能源優(yōu)先利用的督促型動力，在國家可再生能源信息管理中心的支持下，統(tǒng)籌構(gòu)建年度可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重檢測評價報(bào)告制度，報(bào)告應(yīng)包含省級總體電力消納責(zé)任落實(shí)情況分析、由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)出具的企業(yè)消納責(zé)任承擔(dān)的檢測評價，具化消納權(quán)重比例增長成果有利于按年度動態(tài)調(diào)整政策方向。

（四）激發(fā)可再生能源科技創(chuàng)新活力

我國歷來重視科技強(qiáng)國戰(zhàn)略對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的助推作用，在實(shí)現(xiàn)可再生能源安全有序替代化石能源的道路上，《指導(dǎo)意見》指出，應(yīng)實(shí)現(xiàn)“科技引領(lǐng)、創(chuàng)新替代”，重視可再生能源新技術(shù)攻關(guān)試點(diǎn)工作，鼓勵光熱與風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電、地?zé)崮芾玫燃夹g(shù)提升，實(shí)現(xiàn)“‘十五五’各領(lǐng)域優(yōu)先利用可再生能源的生產(chǎn)生活方式基本形成”的目標(biāo)。[19]

《可再生能源法》未對可再生能源科技創(chuàng)新作系統(tǒng)化的規(guī)定，僅在第12條、第16條提及，可再生能源科技研究應(yīng)納人國家科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、鼓勵開發(fā)生物質(zhì)能，這導(dǎo)致可再生能源科技創(chuàng)新機(jī)制在法律層面的缺位，僅能通過政策和規(guī)范性文件予以規(guī)定和補(bǔ)足。能源科技創(chuàng)新是推動可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵路徑，基本法的支持有利于可再生能源高新技術(shù)突破瓶頸，進(jìn)一步提高可再生能源的利用效率和穩(wěn)定性，大幅降低可再生能源生產(chǎn)消費(fèi)的成本和損耗，助力社會減少對單一能源的依賴。[41]因此，《能源法》對風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、核電等新能源、新業(yè)態(tài)的科技創(chuàng)新作出方向上的規(guī)定，以期通過可再生能源科技發(fā)展提升可再生能源每個開發(fā)利用環(huán)節(jié)的效率。

首先，在統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定上，《能源法》總則第8條、第9條要求“促進(jìn)能源新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展”“為能源高質(zhì)量發(fā)展提供科技支撐”，以政策措施為脈絡(luò)，著力從全局角度構(gòu)建以國家戰(zhàn)略科技力量為引領(lǐng)、企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的能源科技創(chuàng)新體系，并強(qiáng)調(diào)我國應(yīng)當(dāng)促進(jìn)用能企業(yè)在法律框架內(nèi)的戰(zhàn)略調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，使其努力適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型進(jìn)入快車道的市場和社會態(tài)勢，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的能源發(fā)展。

其次，在風(fēng)電光伏的布局和科技突破方面，《能源法》第25條要求推進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)。一是肯定集中式與分布式并舉的可再生能源發(fā)電布局思路，確立風(fēng)電和光伏發(fā)電的布局形態(tài)；二是推動小規(guī)模、分散化的分布式風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展，支持利用閑散空間進(jìn)行靈活高效的電力供應(yīng)，在集中式發(fā)電實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和高發(fā)電效率的同時，提高電網(wǎng)整體的可靠性、穩(wěn)定性；三是探索海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)化路徑，有序開發(fā)海上風(fēng)電，加強(qiáng)深海、遠(yuǎn)海風(fēng)電開發(fā)技術(shù)的研發(fā)和推廣，突破海上風(fēng)電科技研發(fā)困境，擴(kuò)展可再生能源發(fā)電規(guī)模和類型；四是鼓勵企業(yè)發(fā)展光熱發(fā)電，增加對太陽能電池低成本制造、新型電池開發(fā)等光熱發(fā)電基礎(chǔ)設(shè)施的科研投資，緊跟世界可再生能源發(fā)展前沿方向。

最后，《能源法》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多元化可再生能源科技創(chuàng)新體系。第一，《能源法》第26條第1款強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)生物天然氣和液體燃料的技術(shù)創(chuàng)新與市場構(gòu)建，并強(qiáng)調(diào)“因地制宜”的重要性，要求政府和企業(yè)在生物質(zhì)能發(fā)展布局和科技創(chuàng)新過程中，對區(qū)域的生物質(zhì)能資源稟賦實(shí)際進(jìn)行充分調(diào)研，開發(fā)區(qū)域生物質(zhì)能利用潛力，減少區(qū)域化石能源消費(fèi)比例。第二，第26條第2款要求促進(jìn)海洋能和地?zé)崮荛_發(fā)利用。一方面，海洋能作為未來清潔能源的發(fā)展目標(biāo)，具有巨大的能源轉(zhuǎn)換潛力，積極推進(jìn)海上風(fēng)電項(xiàng)目研發(fā)，助力其向著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，有助于提升我國在國際能源轉(zhuǎn)型中的話語權(quán)。另一方面，因地制宜發(fā)展地?zé)崮埽晟频責(zé)崮苜Y源勘查和評價程序，制定差異化的地?zé)崮馨l(fā)展策略，加快擴(kuò)大地?zé)峁┡诒狈降貐^(qū)清潔取暖中的規(guī)模和商業(yè)化應(yīng)用，探索地?zé)崮芴菁壘C合高效利用技術(shù)體系和商業(yè)模式。第三，隨著用能需求的增長，核電已成為中國可再生能源供應(yīng)體系的重要組成部分，雖然我國核電發(fā)展起步較晚，但科技突破速度快、布局覆蓋廣泛?！赌茉捶ā返?7條要求國務(wù)院能源主管部門以及相關(guān)部門，統(tǒng)籌全國核電發(fā)展和核電站布局，提高核電項(xiàng)目的科技創(chuàng)新能力，加強(qiáng)選址環(huán)境影響評估和監(jiān)督工作，在保障核電市場需求不斷增長的同時加強(qiáng)核電項(xiàng)目的安全管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和安全性相統(tǒng)一。

五、結(jié)語

探析“雙碳”目標(biāo)下《能源法》對發(fā)展可再生能源優(yōu)先利用制度的立法突破，迫切的能源轉(zhuǎn)型需求和良好的能源市場構(gòu)建為可再生能源優(yōu)先利用奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，基本法的法治支撐和科學(xué)導(dǎo)向?yàn)榭稍偕茉磧?yōu)先利用制度廓清了發(fā)展路徑，但仍需觀察和探究可再生能源優(yōu)先利用制度后續(xù)的演變和落實(shí)情況，使可再生能源優(yōu)先利用制度進(jìn)一步適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)下我國能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的綠色低碳發(fā)展。

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責(zé)任編輯：姜洪明、諶愛華

Abstract：Inthedevelopmentoftherenewableenergypriorityutilizationsystem，practicalisueshavegraduallyemerged，uchasthe inefectiveimplemeationoftotalquantityargetsndplaingsystes，unesledgrid-relatedcoflicts，ndinsuficientotivation forenergyconsumptionandabsorption.There isanurgentneedforaguidingfundamentalenergylawtoprovidelegalsupportandruleof-lawguaranteesforthsystemofprioritizingrenewableenergyuilization.TheoiciallpromulgatedEnergyawofthePeople'sRepublicofChina，asthefirstfundamentallawinChina'senergysector，respondstotheneedforthecontinueddevelopmentoftheystem.BasedonthelegislativeconsiderationsofteEnergyLaw，thedevelopmentoftherenewableenergypriorityutilizationsysemil alignwiththeguidanceofXiJinping ThoughtonEcological Civilization，asistinachievingChina's\"dualcarbon\"（carbonpeakand carbon neutrality）goals，andempowerthesteadydevelopmentofnewqualityproductiveforces intheenergysector.TheEnergyLaw provideselevantpathchoicesforexploringthelgalcontinuationanddevelopmentoftherenewableenergypriorityutilizationsystem： adapttothetransformationsituationof\"dualcontrolovertotalcarbonemissionsndemisionintensity\"toreshapethenewdevelopmentpaternfortheenergysector；improvethemechanismsfortotalenergytargetsandplanngtostrengthencoordinationbetwnthe centraladlocal governments；continuetoconstructtheguaranteemechanismfortheconsumptionandabsorptionof renewableenergy electricitytoensuethesmothimplementationofthesystem；andstimulatethevitalityofrenewableenergyscientificresearchtoachieve innovation-led development.

Key words：EnergyLaw；therenewableenergypriorityutilizationsystem；\"dualcarbon\"goals；newqualityproductiveforces；carbon emission dual control

英文編校：尹衍桐