我國碳排放雙控制度的基本邏輯與規(guī)范完善進(jìn)路

中圖分類號：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-5595（2025）04-0085-11

一、緒論

自2020年正式提出“雙碳”目標(biāo)以來，我國應(yīng)對氣候變化進(jìn)程不斷提速。化石能源的生產(chǎn)和消費(fèi)是碳排放的主要來源，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心是減碳[1]，關(guān)鍵在于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和節(jié)約能源。故而，長期以來，我國主要通過控制能源消耗總量和強(qiáng)度（以下簡稱“能耗雙控”）的方式推動能源體系轉(zhuǎn)型升級并實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的目的。①隨著“雙碳”目標(biāo)日益臨近，加之能源控制對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)面影響，我國逐漸由“控能”轉(zhuǎn)向直接控制碳排放的“控碳”方式。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，為在全國范圍內(nèi)實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度雙控（以下簡稱“碳排放雙控”）提供了政策指引。法律規(guī)范是諸多社會規(guī)范中最為有效、最強(qiáng)有力的規(guī)范系統(tǒng)[2]，也是近代世界社會控制的主要手段[3」，實(shí)施碳排放雙控需要發(fā)揮法律的穩(wěn)定性、引領(lǐng)性和控制力。在雙碳“ 1+N^′′ 政策體系基礎(chǔ)上，《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）第5條第2款，首次以法律形式明確要求建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系。除能源法體系外，碳排放控制還涉及應(yīng)對氣候變化、生態(tài)保護(hù)、清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等立法領(lǐng)域。在此背景下，本文在分析碳排放雙控制度的基本邏輯基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行規(guī)范體系進(jìn)行梳理總結(jié)，分析其存在的主要問題，進(jìn)而提出我國碳排放雙控制度的規(guī)范完善進(jìn)路。

二、碳排放雙控制度的基本邏輯

（一）碳排放雙控制度的生發(fā)邏輯

1.碳排放雙控制度的本質(zhì)與源流

碳排放是與能源及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、消費(fèi)過程相伴而生的環(huán)境負(fù)外部性行為，減少碳排放無法依靠行為主體自覺自發(fā)地進(jìn)行，需要政府有計劃、有步驟地予以控制。總量控制制度是生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)立法中規(guī)定的且在實(shí)踐中行之有效的綜合管理制度。②碳排放雙控是基于我國國際履約和國內(nèi)綠色低碳轉(zhuǎn)型而做出的決定，是由政府主導(dǎo)、在一定時間和區(qū)域范圍內(nèi)針對特定主體的碳排放總量和強(qiáng)度強(qiáng)制實(shí)施的一種管控制度，是總行為控制主義[4]29-38 在減碳領(lǐng)域的應(yīng)用。

我國對碳排放的控制主要以能源消耗控制為基礎(chǔ)，并且從間接“控能”逐漸轉(zhuǎn)化為直接“控碳”。與能源控制一樣，碳排放控制也經(jīng)歷了由強(qiáng)度控制到強(qiáng)度與總量雙控的過程。我國最初主要通過控制能耗強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)能源節(jié)約，從而緩解我國能源資源緊缺局勢，并未過多考慮控制碳排放。早在1980年，我國通過發(fā)布《關(guān)于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，逐步確立了綜合能耗考核制度，即“萬元產(chǎn)值綜合能耗”，主要目標(biāo)是保障能源供給，重點(diǎn)對煤炭利用進(jìn)行調(diào)控。這一政策也得到了1998年《節(jié)約能源法》的回應(yīng)和國家綜合規(guī)劃及政策的支持，之后逐漸過渡到能源強(qiáng)度與總量雙控制度。

2009年，國務(wù)院常務(wù)會議提出將碳排放強(qiáng)度（一般理解為單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放）納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的目標(biāo)。5]黨的十八大以來，我國全面進(jìn)入能耗雙控與碳排放雙控并存階段，同時也在推動能耗雙控逐步向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變。6在中央全面深化改革委員會第二次會議專門審議通過《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》后，黨的二十屆三中全會也明確要求“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制”[7]，《能源法》的出臺使碳排放雙控制度得到明確的法律確認(rèn)。

2.碳排放雙控制度的實(shí)施路徑

碳排放雙控是對能耗雙控的繼承、調(diào)整與完善[8]，對碳排放的控制更加精準(zhǔn)、輻射范圍更廣、更有彈性，但不是對能耗雙控的簡單替代。作為減緩氣候變化的主要制度，我國能耗雙控制度不斷優(yōu)化，還將與碳排放雙控制度長期協(xié)同并存。例如，國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動方案》提出，要實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，對能源消費(fèi)和碳排放指標(biāo)實(shí)行協(xié)同管理、協(xié)同分解、協(xié)同考核；《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》規(guī)定，對重點(diǎn)區(qū)域繼續(xù)實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制。

在制度內(nèi)部，碳排放強(qiáng)度與總量這兩種控制方式在不同時期、區(qū)域和行業(yè)也將呈現(xiàn)動態(tài)調(diào)整之勢我國“十五五”時期，將實(shí)施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，“十六五”時期及以后，將逐步實(shí)施以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的碳排放雙控制度；針對不同區(qū)域、不同行業(yè)情況采取分而治之的碳排放控制策略。在不影響國際履約前提下，受發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)測能力與技術(shù)水平等多種因素影響，我國當(dāng)前主要對溫室氣體中的二氧化碳減排進(jìn)行控制。適用領(lǐng)域方面目前主要依據(jù)國務(wù)院《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》第6條關(guān)于碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍的規(guī)定；未來我國還會不斷拓展控排氣體種類和行業(yè)范圍，碳排放控制會逐漸從電力行業(yè)延伸到鋼鐵、化工、有色金屬等行業(yè)[10]，從消費(fèi)環(huán)節(jié)拓展到生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)。

從國務(wù)院到地方省市、區(qū)縣政府主管部門，不同行業(yè)、領(lǐng)域的相關(guān)政府部門，都應(yīng)在碳排放控制中發(fā)揮相應(yīng)的規(guī)制作用，體現(xiàn)了政府對控排區(qū)域或重點(diǎn)排放單位碳減排數(shù)量和強(qiáng)度的控制與約束。不過，從能耗控制轉(zhuǎn)向碳排放控制，由控制“有形”的化石燃料消耗調(diào)整為控制“無形”的溫室氣體排放，由能源行業(yè)拓展至所有碳排放相關(guān)行業(yè)，管控難度將明顯提升。在實(shí)施路徑上，需要采取政府管制與市場激勵相結(jié)合的雙輪驅(qū)動策略。這就要求我國在擬定具體碳排放總量及強(qiáng)度目標(biāo)時，既要發(fā)揮對碳排放控制的導(dǎo)向性和正向激勵作用，也要推動國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向好，避免造成經(jīng)濟(jì)阻滯，規(guī)避目標(biāo)分解或排放配額分配中的“一刀切”現(xiàn)象。

（二）碳排放雙控制度的功能邏輯

1.主導(dǎo)減緩氣候變化的功能

我國應(yīng)對氣候變化的政策及規(guī)范性文件主要來源于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其相關(guān)議定書。《京都議定書》在第3條、第4條規(guī)定了附件1中所列發(fā)達(dá)國家的溫室氣體減排總量目標(biāo)，《巴黎協(xié)定》也對溫室氣體排放量進(jìn)行了規(guī)定。“雙碳”目標(biāo)為我國碳減排工作指明了方向。碳排放雙控的主導(dǎo)功能體現(xiàn)為兩個方面：政府在該制度實(shí)施過程中的主導(dǎo)性和在碳排放雙控制度與其他應(yīng)對氣候變化制度關(guān)系中的主導(dǎo)性。碳排放雙控制度的實(shí)施需要政府部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，在實(shí)施過程中既要考慮到我國國際履約的法律與政治現(xiàn)實(shí)，又要考慮到能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局、歷史排放與行業(yè)減排潛力等多種現(xiàn)實(shí)因素，通過制定目標(biāo)與規(guī)劃、評估、考核等方式，核實(shí)各地區(qū)及相關(guān)單位碳排放控制目標(biāo)的完成情況，進(jìn)而采取一定的行政處理或者經(jīng)濟(jì)激勵措施，推動控排單位減排，如國家發(fā)展改革委辦公廳《開展“十二五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任現(xiàn)場考核的通知》（以下簡稱《“十二五”碳排放強(qiáng)度考核》）。不過這也需要碳排放主體的主動作為以及碳市場調(diào)節(jié)共同發(fā)揮作用，方能實(shí)現(xiàn)碳排放“可控”。

社會在任何時候都不可能只依賴某一個制度，而需要的是一套相互制約和補(bǔ)充的制度[1]，碳排放雙控制度需要以科技標(biāo)準(zhǔn)為支撐，輔之以配套性、支持性制度措施，與碳捕集與封存、碳匯、碳普惠等制度共同構(gòu)成我國減緩氣候變化的制度體系。碳排放總量控制是開展碳排放交易的前提，對于控排單位實(shí)施碳排放管理、履行碳減排義務(wù)具有指向性作用。

2.形塑能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的功能

據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)計，2021年，煤炭、石油和天然氣仍占工業(yè)部門最終能源消耗的 57% 建筑部門的 36% 、運(yùn)輸部門的 95% [12]二氧化碳等溫室氣體主要來源于化石能源，化石能源的有限性也決定了需要減少能源消費(fèi)總量和消耗強(qiáng)度，因此碳排放控制與能源消費(fèi)總量和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。控制能源領(lǐng)域的碳排放總量，有利于促進(jìn)清潔能源和可再生能源的開發(fā)利用，更直接、精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)能源節(jié)約和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的目的。碳排放強(qiáng)度控制也與能源消耗強(qiáng)度控制有著千絲萬縷的聯(lián)系，當(dāng)前我國碳排放強(qiáng)度統(tǒng)計主要基于能源消費(fèi)強(qiáng)度，碳排放強(qiáng)度考核往往與能耗雙控考核同步進(jìn)行，二者在考核形式、實(shí)施機(jī)制等方面也大致相同，控制碳排放強(qiáng)度可以推動能效提升，有助于節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此碳排放雙控與我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型不謀而合。雙碳4 1+N^′′ 政策體系中“碳達(dá)峰十大行動有關(guān)文件”的前兩位，即是能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動和節(jié)能降碳增效行動相關(guān)的政策文件。我國很多能源規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃在規(guī)定能源轉(zhuǎn)型的同時，也都提到碳排放控制，例如，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》明確提出，“十四五\"期間完善能耗雙控與碳排放控制制度，推動能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。

此外，碳排放雙控較能耗雙控對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛更少，可以在減緩氣候變化、推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的同時，更好地服務(wù)于我國綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項社會建設(shè)。如國務(wù)院《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》中，就將“碳排放強(qiáng)度明顯降低”作為主要目標(biāo)。

3.協(xié)同生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的功能

氣候變化應(yīng)對已被作為典型生態(tài)問題而成為環(huán)境法的一部分。13]當(dāng)前我國立法實(shí)踐中并未將二氧化碳認(rèn)定為污染物，但二氧化碳等溫室氣體和常規(guī)污染物的排放具有同源性，是減污降碳協(xié)同增效的科學(xué)與實(shí)踐基礎(chǔ)。14]因此，控制碳排放是推動污染防治、開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)與應(yīng)對氣候變化的重要組成部分，也是我國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必然選擇。在政策層面，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一檢查，建立健全統(tǒng)籌融合的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和行動體系。

三、碳排放雙控制度的規(guī)范現(xiàn)狀與主要問題

（一）碳排放雙控制度的規(guī)范現(xiàn)狀

1.從政策推動到立法確認(rèn)

在《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》等頂層政策引導(dǎo)下，我國初步構(gòu)建了碳排放雙控制度的體系框架，從碳減排相關(guān)規(guī)劃、地方碳排放目標(biāo)評價考核、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域碳排放預(yù)警管控、企業(yè)節(jié)能降碳管理、固定資產(chǎn)投資項目碳排放評價、產(chǎn)品碳足跡管理體系等方面規(guī)定了具體的實(shí)施方案。為執(zhí)行上述方案，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等部門發(fā)布碳排放統(tǒng)計核算、計量等一系列規(guī)范性文件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從統(tǒng)計核算、碳足跡管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面為實(shí)施碳排放雙控制度創(chuàng)造條件。在政策實(shí)踐基礎(chǔ)上，我國碳排放雙控制度逐步進(jìn)人立法視野。

2.國家立法的原則性與框架性規(guī)定

在國家立法層面，除《能源法》外，《大氣污染防治法》第2條規(guī)定的大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制，為實(shí)施碳排放雙控制度奠定了基礎(chǔ)；《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》第1條、第3條、第8條、第9條，對溫室氣體排放控制做了總體規(guī)定；《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》第11條提出具備碳排放統(tǒng)計核算條件的固定資產(chǎn)投資項目在節(jié)能報告中編制碳排放量和排放強(qiáng)度核算的要求。除此之外，上述立法未再提供更具針對性和體系性的制度規(guī)則

3.地方立法的多維度與多樣化表達(dá)

在地方立法層面，近幾年不少地方立法明確規(guī)定能耗雙控逐漸轉(zhuǎn)向碳排放雙控，明確將碳排放總量和強(qiáng)度控制納入應(yīng)對氣候變化、減污降碳協(xié)同、生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范體系。如《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》等應(yīng)對氣候變化或碳達(dá)峰碳中和相關(guān)的地方性立法、《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進(jìn)條例》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的地方性立法?、《浙江省綠色低碳轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例》等綜合發(fā)展類地方性立法。不過，也有個別地方立法只提及碳排放強(qiáng)度控制或碳排放總量控制 。

（二）碳排放雙控制度相關(guān)規(guī)范的主要問題

綜上可知，當(dāng)前我國碳排放雙控制度的相關(guān)規(guī)范，除了總體上存在法律“冷”而政策“熱”[15]、中央與地方立法斷層的現(xiàn)象之外，在基本概念、指導(dǎo)理念與規(guī)則體系等方面也存在一些問題。

1.碳排放雙控相關(guān)概念界定模糊

體系的功能在于展示和實(shí)現(xiàn)法秩序的評價一致性和內(nèi)在統(tǒng)一性[16]162，前提在于保持概念的統(tǒng)一。現(xiàn)行立法與政策性文件對碳排放雙控的概念界定模糊。從語義上理解，碳排放應(yīng)是二氧化碳排放的簡稱。《能源法》并未對碳排放總量和強(qiáng)度雙控進(jìn)行定義，其他法律也尚無明確界定。考慮到我國當(dāng)前主要對二氧化碳排放進(jìn)行管控的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)行政策性文件大多將碳排放解釋為二氧化碳排放。例如，《“十二五\"碳排放強(qiáng)度考核》附件4將二氧化碳排放定義為“化石燃料燃燒過程產(chǎn)生的排放量”，從《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《“十三五\"控制溫室氣體排放工作方案》對碳排放強(qiáng)度的解釋可推論其將碳排放理解為二氧化碳排放。相比之下，當(dāng)前立法性文件從應(yīng)對氣候變化長遠(yuǎn)考慮，往往將碳排放等同于溫室氣體排放。例如，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》第1條、第8條、第9條取“碳排放權(quán)”之名，但內(nèi)容指向為所有溫室氣體排放；《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》第62條、《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》第55條、《湖北省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第41條等地方性立法，也將碳排放解釋為溫室氣體排放。

此外，地方性立法與政策性文件中對碳排放強(qiáng)度的解釋亦不統(tǒng)一。與能耗強(qiáng)度類似，碳排放強(qiáng)度一般理解為單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放量。《“十二五”碳排放強(qiáng)度考核》將碳排放強(qiáng)度解釋為“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放”；而《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》在第62條將其解釋為“單位地區(qū)生產(chǎn)總值碳排放量”，《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》在第55條則將其解釋為“重點(diǎn)排放單位年度碳排放量與其生產(chǎn)活動產(chǎn)出的比值”。

2.應(yīng)對氣候變化綜合性立法缺位導(dǎo)致的制度銜 接不暢與實(shí)施規(guī)則不健全

（1）國內(nèi)外制度間銜接不暢與定位偏差在國際層面，碳排放雙控制度尚未與國際履約要求的溫室氣體控制目標(biāo)充分銜接。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》一直強(qiáng)調(diào)對溫室氣體的管控，《京都議定書》明確以六種溫室氣體排放總量為管控目標(biāo)，《巴黎協(xié)定》又進(jìn)一步規(guī)定了全經(jīng)濟(jì)絕對減排目標(biāo)。而我國現(xiàn)行法律中僅有《能源法》對碳排放雙控機(jī)制作了籠統(tǒng)規(guī)定，且政策性文件中主要強(qiáng)調(diào)強(qiáng)度控制。碳排放強(qiáng)度控制對于控制溫室氣體排放具有很多優(yōu)勢，但強(qiáng)度減排目標(biāo)只能降低并不能完全消除溫室氣體減排中的不確定性，且比總量減排目標(biāo)更難核算[17]，實(shí)現(xiàn)碳中和最終需要實(shí)現(xiàn)碳排放總量控制。

在國內(nèi)層面，碳排放雙控制度與碳排放交易制度銜接不暢。碳排放總量控制制度反映了碳排放空間的資源屬性和市場價值[18]，是碳排放交易產(chǎn)生的基礎(chǔ)。確定碳排放控制目標(biāo)是開展碳排放交易的前提，是主管部門確定重點(diǎn)排放單位名單、年度碳排放配額總量和配額分配方案的重要依據(jù)，這也得到了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》第8條、第9條的立法確認(rèn)。從制度運(yùn)行角度進(jìn)行考量，碳排放控制的義務(wù)主體是全經(jīng)濟(jì)主體，碳排放交易主體則是重點(diǎn)排放單位。當(dāng)前納入全國碳排放權(quán)交易市場的行業(yè)主要為發(fā)電行業(yè)，其溫室氣體排放量占全國總量比例約 40% [19]，鋼鐵、建材、有色等其他重點(diǎn)排放行業(yè)也占有不少比例，但尚未被納入進(jìn)來。此外，確定發(fā)電行業(yè)碳排放總量配額所采用的基準(zhǔn)線法，本質(zhì)上是一種碳排放強(qiáng)度目標(biāo)控制手段，并非發(fā)電行業(yè)的實(shí)際碳排放總量，無法全面銜接總量控制要求。[20]16在碳排放控制與碳排放交易的關(guān)系方面，個別地方性立法的表述也容易使碳排放控制被誤認(rèn)為碳排放權(quán)交易的下位制度，混淆了碳排放強(qiáng)度控制與碳排放權(quán)交易制度之間目的與手段的關(guān)系。

（2）碳排放雙控制度的實(shí)施規(guī)則不健全。

制度的目的是通過規(guī)定一種規(guī)則來確立特定的社會秩序。[21]24碳排放雙控制度是減緩氣候變化的主導(dǎo)性制度，理應(yīng)通過氣候變化綜合性、專門性立法進(jìn)行全面規(guī)定。但由于綜合性、專門性法律的缺位，當(dāng)前我國實(shí)施碳排放雙控的實(shí)體性、程序性及保障性制度主要依賴政策性文件，立法依據(jù)不足。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》主要適用于碳排放市場交易領(lǐng)域，無法全面涵攝減排總量目標(biāo)與規(guī)劃、配額分配、碳匯、碳普惠等碳排放雙控及相關(guān)制度。以碳排放雙控保障性、配套制度一碳排放統(tǒng)計核算為例，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》提出加快夯實(shí)碳排放核算和統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的工作要求；國家發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系實(shí)施方案》和《完善碳排放統(tǒng)計核算體系工作方案》、國務(wù)院《計量發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》生態(tài)環(huán)境部辦公廳《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》等規(guī)范性文件與技術(shù)指南的發(fā)布，為建立健全面向企業(yè)、產(chǎn)品、項目、區(qū)域多層次的碳排放核算機(jī)制提供了基礎(chǔ)；同時，還成立國家碳排放統(tǒng)計核算工作組。但是，碳排放統(tǒng)計核算制度仍未得到明確的法律確認(rèn)。此外，支撐碳排放雙控制度實(shí)施的碳排放監(jiān)測、評價考核和責(zé)任追究等機(jī)制面臨不少挑戰(zhàn)[22]，亦缺乏系統(tǒng)性的法律依據(jù)。

3.能源立法中碳排放控制相關(guān)理念弱化與規(guī)則缺位

立法目的蘊(yùn)藏立法者制法之初的理念和價值判斷[23]61，是決定法律的規(guī)范特點(diǎn)的關(guān)鍵因素[24]286。但是，在應(yīng)對氣候變化工作如火如荼開展的情況下，無論是應(yīng)對氣候變化，抑或是碳達(dá)峰碳中和，均尚未被納入現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法、能源單行法的立法目的中。[25]130

能源活動和工業(yè)生產(chǎn)過程是中國二氧化碳排放的主要來源。《能源法》對碳排放雙控制度僅作了原則性、框架性規(guī)定，能源單行法亦缺乏碳排放控制的理念及相關(guān)規(guī)則。電力行業(yè)是碳排放雙控的重點(diǎn)領(lǐng)域，但我國《電力法》無論在理念還是規(guī)則上，都基本淪為電力主管部門或者電力監(jiān)管部門進(jìn)行行政管理的部門法。[26]節(jié)能是最直接、最有效、最經(jīng)濟(jì)的控制碳排放舉措，我國《節(jié)約能源法》雖然通過規(guī)范節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境來間接減少碳排放，但并未明確將碳排放控制上升為立法指導(dǎo)理念，更缺乏控制溫室氣體排放的具體規(guī)則。受立法出臺的背景與時機(jī)等因素影響，《民用建筑節(jié)能條例》《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》《工業(yè)節(jié)能監(jiān)察辦法》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，也都主要致力于規(guī)范能源消耗總量或強(qiáng)度控制。盡管我國《可再生能源法》通過促進(jìn)可再生能源發(fā)展間接控制碳排放，但其內(nèi)容卻無法適應(yīng)我國可再生能源發(fā)展“從大變強(qiáng)”的實(shí)踐需求。[23]60-61

能源立法對碳排放雙控與能耗雙控的監(jiān)管協(xié)同規(guī)定不明。從推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的角度考量，碳排放雙控是能耗雙控的升級版，能耗雙控與碳排放雙控在一定時期內(nèi)還將共存。總行為控制制度的法理要義是政府負(fù)責(zé)，只有政府能控制總行為且可對總行為的總影響負(fù)責(zé)。[4]29-38石 碳排放雙控調(diào)整范圍的綜合性決定了其在實(shí)施過程中需要發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)計、市場監(jiān)管、財政等部門的協(xié)同配合。按照國務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動方案》的規(guī)定，我國對能源消費(fèi)和碳排放指標(biāo)實(shí)行協(xié)同管理、協(xié)同分解和協(xié)同考核。但按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作的職責(zé)轉(zhuǎn)歸生態(tài)環(huán)境部，解決了減污降碳協(xié)同的監(jiān)管協(xié)調(diào)問題，但是，《2030年前碳達(dá)峰行動方案》要求的開展能耗雙控與碳排放雙控協(xié)同監(jiān)管，現(xiàn)行立法中尚未有明確規(guī)定。

因此，理念弱化與相關(guān)規(guī)則的缺失導(dǎo)致碳排放雙控基本成為宣示性條款，無法充分發(fā)揮其在能耗雙控基礎(chǔ)上推動能源可持續(xù)發(fā)展和綠色低碳轉(zhuǎn)型的形塑功能。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中對減污降碳協(xié)同規(guī)范不足

近幾年，生態(tài)環(huán)境部及相關(guān)政府部門相繼頒布《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》等文件。但在國家立法層面，生態(tài)環(huán)境立法體系中有關(guān)碳減排或應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容僅有寥寥條文，且內(nèi)容籠統(tǒng)、缺乏可操作性。[27]我國《大氣污染防治法》并未將碳中和治理理念融人立法目的中。[28]森林、草原和濕地生態(tài)系統(tǒng)都是重要的碳匯來源，我國現(xiàn)行《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)法》雖然提及碳匯，但內(nèi)容的全面性和可操作性不強(qiáng)。此外，我國現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》并未考慮碳排放對氣候變化和生態(tài)環(huán)境的影響，落后于實(shí)踐發(fā)展，也與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》要求不符。在地方立法層面，雖然絕大多數(shù)生態(tài)環(huán)境立法提及碳排放雙控，但內(nèi)容參差不齊，倡導(dǎo)性條款居多，可操作性欠缺，且有個別地方性立法僅對碳排放總量或強(qiáng)度中的一種進(jìn)行控制。

四、碳排放雙控制度的規(guī)范完善進(jìn)路

法律體現(xiàn)了制度的嚴(yán)密性和系統(tǒng)性，是制度的最高形態(tài)。[21]26應(yīng)對氣候變化是一個長期目標(biāo)，為更穩(wěn)妥、有效地實(shí)施碳排放雙控制度，應(yīng)逐漸將當(dāng)前行之有效的政策性規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律表達(dá)。法律必然以體系而存在。[24]20完善碳排放雙控的法律規(guī)范，應(yīng)在明確碳排放雙控基本概念的基礎(chǔ)上，從應(yīng)對氣候變化（碳中和）立法—能源立法一生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法三個維度，優(yōu)化立法理念，完善相關(guān)規(guī)則。

（一）明確界定碳排放雙控制度的基本概念

厘清碳排放雙控制度相關(guān)概念是確立規(guī)則的前提。我國“雙碳”目標(biāo)主要針對二氧化碳排放總量提出要求。《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》表明，碳排放總量控制是我國未來較長時期的工作重點(diǎn)。依據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，對包括二氧化碳在內(nèi)的所有溫室氣體進(jìn)行管控是應(yīng)對氣候變化的應(yīng)有之義。據(jù)我國《氣候變化第四次國家信息通報》統(tǒng)計，2017年我國溫室氣體排放總量中，二氧化碳、甲烷、氧化亞氮和含氟氣體所占的比重分別為 80.9%.11.8%.5.1% 和 ，雖然二氧化碳占溫室氣體的絕大部分，但甲烷等氣體也不容小覷。法律具有前瞻性、引導(dǎo)性和全面性，才能更有穩(wěn)定性和約束力。因此，未來立法時，建議采納《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》對溫室氣體進(jìn)行整體管控的思路，將碳排放雙控作為溫室氣體排放控制的核心制度，區(qū)分碳與溫室氣體，對溫室氣體、碳排放及其總量和強(qiáng)度控制分別進(jìn)行界定。明確將碳排放定義為“二氧化碳排放”；按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第1條和《京都議定書》附件A對“溫室氣體”的定義和列舉，將溫室氣體界定為“大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分，主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫”；將碳排放強(qiáng)度定義為“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量”。如此，可更好銜接國際條約要求，在保持法律穩(wěn)定性的同時，也為碳排放管控轉(zhuǎn)向溫室氣體管控留足空間。

（二）在應(yīng)對氣候變化綜合性立法中明確碳排放控制相關(guān)的核心規(guī)則

法律制度中起作用的準(zhǔn)則不是原則或抽象的標(biāo)準(zhǔn)，法律使用的是更實(shí)際的規(guī)則。[29]應(yīng)對氣候變化立法是我國控制溫室氣體排放最直接、最基礎(chǔ)的法律依據(jù)。制定國家層面的專門立法以規(guī)制影響氣候變化行為，已成為國際通行的立法例。[25]127 隨著“雙碳”目標(biāo)日益臨近，在現(xiàn)行立法基礎(chǔ)上，出臺綜合性、專門性立法勢在必行。按照羅爾斯對制度的理解，作為一種公開的規(guī)范關(guān)系，通過立法確定制度規(guī)則一般包括職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等內(nèi)容。[30]應(yīng)對氣候變化綜合性法律應(yīng)將碳排放雙控作為溫室氣體排放控制的重要組成部分予以規(guī)定；應(yīng)重點(diǎn)圍繞碳排放雙控制度的實(shí)施主體、內(nèi)容和責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定，并在行政法規(guī)、部門規(guī)章中規(guī)定更為細(xì)化的操作規(guī)則。

1.明確政府監(jiān)管一單位遵守執(zhí)行一公眾參與的主體性規(guī)則

（1）政府監(jiān)管職責(zé)與協(xié)調(diào)機(jī)制。無論是確立排放控制規(guī)劃和總量目標(biāo)、碳預(yù)算管理，還是重點(diǎn)單位排放監(jiān)管、區(qū)域指標(biāo)分配與責(zé)任考核，都體現(xiàn)了政府在實(shí)施碳排放雙控制度中的主導(dǎo)性。應(yīng)對氣候變化綜合性立法對碳排放雙控進(jìn)行規(guī)范，應(yīng)主要規(guī)定主管部門在制定碳排放控制規(guī)劃、配額分配、指標(biāo)落實(shí)、數(shù)據(jù)收集、評估核算、溫室氣體清單編制等方面的職責(zé)；發(fā)展改革、能源、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、統(tǒng)計、市場監(jiān)管等相關(guān)部門，按照各自職責(zé)開展碳排放監(jiān)督管理。碳排放雙控制度實(shí)施的范圍較能耗雙控更廣，涉及能源電力市場、碳市場、綠色金融等眾多領(lǐng)域，除生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)主要監(jiān)管職責(zé)外，更需要其他部門開展協(xié)同監(jiān)管。因此，應(yīng)對氣候變化綜合性立法可借鑒我國《環(huán)境保護(hù)法》的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，在規(guī)定碳排放控制主管部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定多部門、多領(lǐng)域在碳排放控制中的協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

（2）單位及相關(guān)主體的溫室氣體排放控制義務(wù)。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》及相關(guān)部門規(guī)章從參與碳排放權(quán)交易的角度，主要對重點(diǎn)排放單位的溫室氣體排放控制、配額清繳以及統(tǒng)計核算等作了規(guī)定。應(yīng)對氣候變化綜合性立法應(yīng)在此基礎(chǔ)上，明確規(guī)定政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和社會組織等所有溫室氣體排放單位的排放控制義務(wù)，通過節(jié)約能源、利用可再生能源、減少廢棄物產(chǎn)生、采用新技術(shù)等多種途徑，減少單位溫室氣體排放。同時，實(shí)施溫室氣體排放單位分類管理機(jī)制，規(guī)定重點(diǎn)部門、行業(yè)及重點(diǎn)排放單位的排放指標(biāo)、定期報告、核查配合等義務(wù)。

（3）溫室氣體排放信息公開與公眾參與制度。信息公開與公眾參與是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項重要制度，碳排放控制需要在政府信息公開基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。在《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》及相關(guān)部門規(guī)章對碳排放權(quán)交易相關(guān)信息公開的基礎(chǔ)上，應(yīng)對氣候變化綜合性立法還需立足各行業(yè)和全領(lǐng)域，明確建立包含溫室氣體排放情況、監(jiān)督檢查情況等信息在內(nèi)的監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放信息共享，為社會公眾進(jìn)行監(jiān)督創(chuàng)造條件。同時，規(guī)定開展宣傳教育，發(fā)動公眾積極參與碳普惠等溫室氣體減排機(jī)制。

2.規(guī)定碳排放雙控制度的具體實(shí)施機(jī)制

碳排放控制系宏觀性、目標(biāo)性制度，需要具體制度或?qū)嵤C(jī)制的協(xié)調(diào)配合方能實(shí)現(xiàn)制度效果。建議以碳排放控制制度的實(shí)施流程為主線，在立法中圍繞“設(shè)定控制目標(biāo)—制定或融入相關(guān)規(guī)劃一配額或指標(biāo)分配一激勵與責(zé)任約束”等環(huán)節(jié)明確規(guī)定相關(guān)規(guī)則。

（1）碳排放總量目標(biāo)與配額分配機(jī)制。開展碳排放總量或強(qiáng)度控制，首先需要確立總量目標(biāo)。總量目標(biāo)在碳排放總量控制中具有最基本的錨定作用[20]16，是確定碳排放配額或指標(biāo)、開展碳排放交易的前提。污染物總量控制制度有效實(shí)施的重點(diǎn)是控制指標(biāo)的設(shè)定和分配[31]，對于實(shí)現(xiàn)減排任務(wù)具有較強(qiáng)的導(dǎo)向功能。建議通過立法明確碳排放總量自標(biāo)的制定主體、制定程序、實(shí)施范圍及效力，明確碳排放總量目標(biāo)的配額分配依據(jù)、分配范圍、義務(wù)主體及相關(guān)的法律責(zé)任。[32]

（2）碳排放雙控相關(guān)規(guī)劃制度。實(shí)施碳排放控制關(guān)系我國較長時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局。將碳排放控制融人經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃，已有實(shí)踐先例，還需要通過立法進(jìn)行確認(rèn)。碳排放控制還涉及國土空間開發(fā)利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等行業(yè)性、綜合性發(fā)展問題。在規(guī)則方面，除了將碳排放控制制度納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃外，還需在國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和地方各級規(guī)劃方面對碳排放控制作出規(guī)定。

（3）碳普惠、碳匯、碳排放配額交易等激勵機(jī)制。實(shí)現(xiàn)碳排放控制需要依靠政府一市場雙輪驅(qū)動。除碳排放交易外，實(shí)施碳排放控制制度，還需全面的商業(yè)激勵與市場交易規(guī)則支持，建議在氣候變化綜合性立法中對碳匯、碳普惠等激勵機(jī)制作出明確規(guī)定，并相應(yīng)修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》；制定碳普惠管理和交易相關(guān)行政法規(guī)或部門規(guī)章，為實(shí)施碳排放控制構(gòu)建完善的市場規(guī)則體系。

（4）責(zé)任約束機(jī)制。明確的評價考核和責(zé)任約束機(jī)制是實(shí)現(xiàn)碳排放控制目標(biāo)的根本保證，政績考核和領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制也是我國依法行政的重要內(nèi)容。[33]指標(biāo)考核的方式廣泛適用于節(jié)能環(huán)保及地方綜合發(fā)展等領(lǐng)域，在我國具有較好的實(shí)踐基礎(chǔ)，如對《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》中涉及的《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》的執(zhí)行考核，也是污染物總量控制制度實(shí)施的必要步驟之一。[34]在應(yīng)對氣候變化綜合性立法中，可將碳排放或溫室氣體排放總量和強(qiáng)度指標(biāo)完成情況作為考核重點(diǎn)，明確規(guī)定履約和考核主體、考核標(biāo)準(zhǔn)與周期、罰則等內(nèi)容。

3.規(guī)定碳排放核算與監(jiān)測、碳標(biāo)識、碳足跡等支撐性制度

碳排放雙控制度的實(shí)施離不開碳排放核算與監(jiān)測、碳標(biāo)識、碳足跡等相關(guān)制度的支持，這些配套性制度主要靠部門規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件來規(guī)定，而規(guī)范性文件的涵攝領(lǐng)域及規(guī)范效力均受諸多因素制約。應(yīng)對氣候變化綜合性立法可彌補(bǔ)上述規(guī)范性文件的不足，建議在綜合性立法中建立全面的碳排放統(tǒng)計核算制度，規(guī)定國家和區(qū)域碳排放統(tǒng)計核算標(biāo)準(zhǔn)、主管部門、統(tǒng)計核算責(zé)任等。同理，碳排放監(jiān)測、產(chǎn)品碳標(biāo)識、碳足跡相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制定、組織機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)管理等相關(guān)內(nèi)容，也需要在應(yīng)對氣候變化綜合性立法中予以規(guī)定。

（三）優(yōu)化能源法的碳排放控制理念與規(guī)則

立法理念是國家意志在法律文件中的凝練表達(dá)和集中體現(xiàn)，是實(shí)施法治的方向指南。35]全面實(shí)施碳排放控制需在能源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土空間開發(fā)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等立法領(lǐng)域，增加應(yīng)對氣候變化與溫室氣體排放控制相關(guān)內(nèi)容。應(yīng)抓住《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《電力法》等能源單行法的修訂契機(jī)，在立法理念和具體規(guī)則方面融入碳排放控制相關(guān)內(nèi)容，將控制溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化與推動我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型一并納入上述法律的立法目的中。

“雙碳”工作的核心是能源、重點(diǎn)在工業(yè)、難點(diǎn)在煤炭，實(shí)施碳排放雙控制度的核心和重點(diǎn)應(yīng)落到節(jié)能降碳的實(shí)質(zhì)。［36]《節(jié)約能源法》是碳排放控制和能耗控制的重要規(guī)范載體，也是引導(dǎo)我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性立法。在具體規(guī)則方面，建議將碳排放或溫室氣體排放控制作為《節(jié)約能源法》總則的一項指導(dǎo)性制度，并以節(jié)能控碳為理念，在能源利用和節(jié)約、激勵措施具體章節(jié)中，將碳排放控制目標(biāo)規(guī)劃和能源節(jié)約目標(biāo)規(guī)劃相銜接，在監(jiān)管協(xié)同、考核評價、獎懲措施及法律責(zé)任等方面明確相關(guān)規(guī)則。此外，在修訂《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》《節(jié)能監(jiān)察辦法》等部門規(guī)章時，也相應(yīng)融人碳排放或溫室氣體排放管控要求。未來修訂《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》時，建議在固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查中對碳評價作出全面規(guī)定。

大力發(fā)展可再生能源是我國實(shí)現(xiàn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，也是實(shí)施碳排放控制的關(guān)鍵路徑。

建議在我國《可再生能源法》修訂時，除在立法目的中融入應(yīng)對氣候變化因素之外，還要將控碳或溫室氣體排放控制理念融入可再生能源開發(fā)利用相關(guān)規(guī)則體系中。首先，將可再生能源總量目標(biāo)與碳排放或溫室氣體排放控制目標(biāo)、可再生能源發(fā)展規(guī)劃與應(yīng)對氣候變化或控碳規(guī)劃相銜接。其次，在綠色電力證書交易已經(jīng)得到明確的國家政策支持并得到《能源法》立法確認(rèn)的情況下②，規(guī)定綠色電力證書交易制度，以及與碳排放、溫室氣體排放交易體系的銜接機(jī)制。最后，在可再生能源全產(chǎn)業(yè)鏈貫徹碳排放控制理念，尤其在可再生能源前期開發(fā)建設(shè)和后期報廢處理階段加入碳排放評價等控碳相關(guān)要求。

電力是我國能源利用的主要形式，也是我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要場域。我國《電力法》未來修訂時，要遵循應(yīng)對氣候變化價值理念，增加體現(xiàn)碳排放或溫室氣體排放控制的相關(guān)制度，比如可再生能源電力消納保障制度。在電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力生產(chǎn)與供應(yīng)等具體規(guī)則方面，為低碳或無碳的新能源和可再生能源電力提供保障，完善綠色電力交易機(jī)制并推動其與綠證證書、碳排放交易制度間的協(xié)調(diào)銜接。

（四）優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)法體系中的碳排放控制理念與規(guī)則

1.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境法典中的碳排放控制理念與規(guī)則

環(huán)境法在減緩與適應(yīng)氣候變化方面都處于政策與法律體系的核心地位。[37]生態(tài)環(huán)境法典的重要使命之一便是應(yīng)對氣候變化、推動綠色低碳發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和提供中國方案。［38]當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境法典的編纂進(jìn)程逐步加快。2025年4月底，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱“法典草案”）提請十四屆全國人大常委會第十五次會議審議，并向社會公開征求意見。法典草案“總則編\"第9條、第78條第2款、第131條、第136條第2款等，融入應(yīng)對氣候變化和協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長的理念和原則，為后續(xù)編章規(guī)定碳排放控制奠定基礎(chǔ)，并對溫室氣體排放控制作了原則性規(guī)定。“污染控制編”第145條、第186條規(guī)定了減污降碳協(xié)同增效、大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的總體原則，但在污染監(jiān)測、統(tǒng)計調(diào)查、核算等方面尚未有明確體現(xiàn)。“綠色低碳發(fā)展編”第1030條明確規(guī)定“國家基于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)合理確定碳排放指標(biāo)，建立健全碳排放總量和強(qiáng)度控制制度”；第938條、第1022條第1款、第1025條、第1029條等對溫室氣體排放控制、二氧化碳捕集利用與封存、增加碳匯作了倡導(dǎo)性規(guī)定。建議從三個方面完善法典草案。第一，“總則編”在規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控及用途管制部分（主要在第三章）應(yīng)加強(qiáng)與溫室氣體控制的銜接，在標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測部分（第四章）應(yīng)設(shè)置溫室氣體排放控制相關(guān)要求；碳評納人環(huán)評體系是落實(shí)減污降碳協(xié)同治理的重要抓手[39]，生態(tài)環(huán)境影響評價部分（第五章）可增加溫室氣體或碳排放管控相關(guān)要求。第二，根據(jù)法典草案第1188條，法典出臺后，《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)法》《環(huán)境影響評價法》及六部主要污染防治法會同步廢止。“污染防治編”應(yīng)在污染與溫室氣體排放監(jiān)測、統(tǒng)計核算、協(xié)同控制等方面增加更為細(xì)化、更具可操作性的規(guī)定。第三，“生態(tài)保護(hù)編”應(yīng)增加固碳增匯、碳匯交易等相關(guān)制度，為在森林、草原、濕地等生態(tài)要素保護(hù)中推動碳排放控制構(gòu)建制度框架

2.在生態(tài)保護(hù)單行法中完善固碳增匯相關(guān) 規(guī)則

未來我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法將形成“法典 + 單行法”的雙法源格局[40]已成為共識。在此背景下，為統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與應(yīng)對氣候變化，未來修改《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)法》等生態(tài)保護(hù)單行法時，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境法典引領(lǐng)下進(jìn)一步細(xì)化森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)碳匯相關(guān)的制度機(jī)制。在上述法律中明確規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯基礎(chǔ)能力建設(shè)、碳匯交易、投融資支持等內(nèi)容，可在法律實(shí)施細(xì)則中規(guī)定碳匯目標(biāo)與規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)指南、監(jiān)測與核算等支撐性規(guī)則。

此外，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂時除融入溫室氣體排放控制的理念外，在具體規(guī)則方面建議增加循環(huán)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)生產(chǎn)中的溫室氣體或碳排放統(tǒng)計及相關(guān)責(zé)任規(guī)則，推動生產(chǎn)過程的清潔化、低碳化，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程減量化、資源化與低碳化。

五、結(jié)語

能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，需要先破后立、循序漸進(jìn)，立法也需因時而變、因地制宜，方能使碳排放控制與我國能源轉(zhuǎn)型、行業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整相適應(yīng)，與污染防控和生態(tài)保護(hù)協(xié)同進(jìn)行。隨著碳中和目標(biāo)及應(yīng)對氣候變化形勢日益緊迫，碳排放雙控將逐漸演變?yōu)榭偭抗芸兀⒀由熘了袦厥覛怏w，最終實(shí)現(xiàn)溫室氣體中和。

政治推動與政策支持為控制碳排放、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供了強(qiáng)大的動力和執(zhí)行保障。體系性要求以及體系化方法的融貫，構(gòu)成法律創(chuàng)設(shè)與實(shí)施的技術(shù)性原則。[41]碳排放雙控具有命令—控制方法目標(biāo)明確、限制嚴(yán)格的先天優(yōu)勢，也有政府與市場合力、激勵與約束相容的潛質(zhì)。控制碳排放總量和強(qiáng)度，需發(fā)揮制度合力方能實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化的效果，需以應(yīng)對氣候變化法為主體，環(huán)境法、能源法體系為輔助，并與法律統(tǒng)領(lǐng)下的行政法規(guī)和部門規(guī)章協(xié)同規(guī)制。法學(xué)的體系建構(gòu)是一個不會終結(jié)的進(jìn)程[16]63，立法也會不斷優(yōu)化升級，推動碳排放雙控制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)、行之有效。

注釋：

① 如《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》指出，到2010年實(shí)現(xiàn)能耗強(qiáng)度比2005年降低 20% 的目標(biāo)，從而間接起到緩解氣候變化的目的。

② 如我國《環(huán)境保護(hù)法》第44條重點(diǎn)污染物排放總量控制制度，《水法》第47條用水總量控制和定額管理制度，《土地管理法》第4條、第16條、第17條建設(shè)用地總量控制制度，《森林法》第36條占用林地總量控制制度，《大氣污染防治法》第21條重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制制度，《水污染防治法》第20條重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度。

③ 1998年《節(jié)約能源法》第4條第2款規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)節(jié)能工作…降低單位產(chǎn)值能耗和單位產(chǎn)品能耗。

④ 如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出能耗強(qiáng)度控制目標(biāo)；國家發(fā)展改革委發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動一2009年度報告》提出試行碳排放強(qiáng)度考核制度；《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確要把大幅降低能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)，并提出到2015年的碳排放強(qiáng)度和能耗強(qiáng)度目標(biāo)。

⑤ 《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確“實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制”，《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020）》又強(qiáng)調(diào)了“合理控制能源消費(fèi)總量”。

⑥ 這一時期我國諸多政策性文件提及能耗雙控或碳排放雙控，例如，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“逐步建立全國碳排放總量控制制度與分解機(jī)制”；《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》規(guī)定，開展能源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動，碳排放總量得到有效控制；《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》規(guī)定了能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)；《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》規(guī)定了到2020年的碳排放強(qiáng)度目標(biāo)，碳排放總量得到有效控制，并實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控；在《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》基礎(chǔ)上，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出要完善能耗雙控與碳排放控制制度；國家發(fā)展改革委和國家能源局《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》要求“加強(qiáng)能耗雙控政策與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接”。

⑦ 《國家發(fā)展改革委國家統(tǒng)計局國家能源局關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》規(guī)定，有序推進(jìn)新增可再生能源電力消費(fèi)量不納入能源消費(fèi)總量控制；《關(guān)于加強(qiáng)綠色電力證書與節(jié)能降碳政策銜接大力促進(jìn)非化石能源消費(fèi)的通知》規(guī)定，實(shí)施非化石能源不納入能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控。

⑧ 參見國務(wù)院印發(fā)的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等政策文件。

⑨ 如《完善碳排放統(tǒng)計核算體系工作方案》《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》《碳排放計量能力建設(shè)指導(dǎo)目錄（2024版）》以及《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)造林碳匯（CCER-14-001-V01）》等4項方法學(xué)、《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南水泥行業(yè)（CETS-AG-02.01-V01-2024）》等4項技術(shù)指南、《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南鋼鐵行業(yè)》和《企業(yè)溫室氣體排放核查技術(shù)指南鋼鐵行業(yè)（CETS-AG-03.01-V01-2024）》2項全國碳排放權(quán)交易市場技術(shù)規(guī)范。

⑩ 如《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》第9條、第46條、第62條，《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》第12條、第44條，《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》第3條、第6條、第13條。

① 如《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進(jìn)條例》第58條，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第103條，《廣州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第15條和第16條，《浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第31條，《甘肅省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展條例》第68條，《山東省黃河保護(hù)條例》第60條，《云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第53條，《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第69條，《山西省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展條例》第53條，《包頭市大氣污染防治條例》第21條。

? 如《浙江省綠色低碳轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例》第2章，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》第26條和第59條，《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第24條，《浙江省促進(jìn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》第32條，《江蘇省促進(jìn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》第32條，《青海省國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》第45條，《上海市促進(jìn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》第32條，《湖州市生態(tài)文明典范城市建設(shè)促進(jìn)條例》第15條和第16條。

? 如《青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第21條、《青海省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第10條。

? 如《江蘇省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第55條和第56條、《河北省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)條例》第14條、《上海市浦東新區(qū)固體廢物資源化再利用若干規(guī)定》第16條、《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第36條、《十堰市生態(tài)文明建設(shè)條例》第26條。

? 《“十二五”碳排放強(qiáng)度考核》規(guī)定，碳強(qiáng)度主要指的是單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放；《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》規(guī)定，到2020年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強(qiáng)度比2005年下降 40% 145% 。《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》規(guī)定，到2020年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18% ，碳排放總量得到有效控制，氫氟碳化物、甲烷、氧化亞氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳溫室氣體控排力度進(jìn)一步加大。

? 如《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》第6條規(guī)定，“市發(fā)展改革部門配合市生態(tài)環(huán)境主管部門擬定碳排放權(quán)交易的碳排放控制目標(biāo)和年度配額總量”。

① 生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》已將碳排放影響評價納入環(huán)境影響評價。

? 詳見生態(tài)環(huán)境部《中華人民共和國氣候變化第四次國家信息通報》第20頁。

? 《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將可再生能源法修改列為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”，將《節(jié)約能源法》《電力法》修改列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。

? 參見國家發(fā)展改革委等部門《關(guān)于促進(jìn)可再生能源綠色電力證書市場高質(zhì)量發(fā)展的意見》，國家能源局《可再生能源綠色電力證書核發(fā)和交易規(guī)則》，國家能源局綜合司、生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書與自愿減排市場銜接工作的通知》，《能源法》第34條第2款。

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責(zé)任編輯：代海燕、孫增芹

Abstract：ThepromulgationoftheEnergLauinChinahasenabledthedualcontrolsystemforcarbonemissionstoobtainexplicitlegal recognition.Thesystemisanoptiizationandupgradingof tedualcontrolsystemforenergyconsumption，andrepresentstheaplicationofte\"totalbehaviorcontroldoctrne\"inthefieldofcarbonreduction，undertakingthefunctionsofleadingcliatechangeitigation，shapingthegnandlow-carbontransformationofenergy，andsnergizingecologicalprotectionandconstruction.Thecurnt normativesystmicharacterizedbyatransitionfrompiestolegislativecofirmation，principledndframeworkprovisiosinatio allegislation，andultidimesiosanddiversitioinloallgislationwituchiciecisasagecocptsoualorlf carbonemiios，oristitutioalcoereceandicompletens iniplementationrulescusedbyabsenceofcomprehensivelegislationsonclimatechangeinadequacyofconeptsonandlackofrulesreatedtoarbonemisioncontrolinenergylegislationndisufficientnormsforsyegzngpolutioneductionadcaboneissoneductioninologicalandenvionmetalprotectionlegislatioT improvethelegalsrelatedtothualcontrolsystemforarboemisios，itisnessaryincomprehensivelegislationolte changeresponse（carbonneutrality），onthebasisofclarifiedconcepts，toestablishcorerulesrelatedtocarbonemissoncontrolnd tooptimizetheconceptsandrulesofcarbonemisiocontrolinthesystemsofenergylawandcologicalandevironmentalotection law，fromtheedimensions：climatechangerspose（caboneutrality）legislationenergylegislation，andologicalandevi tal protection legislation.

Key words：EnergyLaw；\"dualcarbon\"goals；dualcontrolofcarbonemissons；climatechange；CodeofEcological Enironmen

英文編校：徐文彬