歐美數據要素市場政策經驗與借鑒

摘 要：文章分析了全球數字經濟背景下數據作為核心生產要素的重要性，梳理了歐美國家在數據要素市場的政策法規及實踐經驗。針對我國數據要素市場在權屬界定、市場規則、定價機制等方面的挑戰，提出借鑒國際經驗、完善政策法規、加強市場監管與反壟斷、促進數據開放共享等建議。未來，我國需持續優化法律框架，培育健康的數據流通生態，強化技術創新，深化國際合作，以促進數據要素市場健康發展，推動數字經濟邁向新高度。

關鍵詞：數字經濟；數據要素市場；數據流通

中圖分類號：F49文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025） 26-0033-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.26.009

在全球數字經濟發展的格局中，中國、美國和歐盟分別在市場、技術和規則三大領域展現出各自的主導地位，形成了三極并立的局面。美國數字經濟規模穩居全球第一，中國擁有全球最大數字市場，其數字經濟規模僅次于美國，歐盟憑借其在數字治理上的龍頭地位，成為全球數字經濟“第三極”。當前，我國數字經濟正處于高速發展階段，但數據要素市場仍面臨諸多挑戰。歐盟通過統一數據治理法規，消除數據壁壘，增強市場統一性和互操作性，為單一數據市場提供了法律保障。然而，其高保護標準雖確保了數據安全，卻限制了大數據和人工智能等領域的創新，導致部分發展機遇流失。美國則通過較為寬松的數據政策和市場主導模式，推動數據自由流動和創新。對于歐美國家的經驗，我國需要結合自身實際國情與發展目標，有所取舍地辯證吸收，走好構建數據要素市場的中國道路。

1 我國數據要素市場培育面臨的政策規制難題

在數字經濟時代，數據權屬確定、市場交易及監管面臨法律挑戰。個人與非個人數據權屬不明，阻礙了數據要素市場的培育。數據市場交易規則不完善，分類與定價標準不統一，影響了市場效率。為此，需完善數據權屬法律，建立統一交易規則，健全監管制度，以促進市場健康有序發展（趙鑫，2022）[1]。當前，我國數據要素市場監管法律制度仍不健全，數據不正當競爭與壟斷問題突出，交易雙方信息不對稱導致交易公平性受損，數據持有者定價權過大造成價值交換不公。應保障市場主體數字產品產權，促進流通交易，并充分考慮數據產生者的權利，避免新的不公平現象出現。同時，數據流轉面臨采集存儲標準化不足的問題，影響了數據效能的釋放。數據保護與共享之間存在矛盾，法律法規不完善且共享渠道不暢（季曉丹，2024）[2]。在數據開發利用方面，權屬關系不明、標準不統一，用戶知情權和選擇權缺失，收益分配存在不公。此外，用戶權益保障不足，企業數據管理水平參差不齊，信息安全泄露風險不容忽視。

2 歐美國家的數據要素市場培育政策規制

2.1 數據要素市場相關政策

2.1.1 歐盟

在數字經濟的浪潮中，歐盟積極推動數字化轉型。2015年，提出旨在消除市場壁壘的“數字單一市場策略”。2016年發布的《歐洲工業數字化戰略》和《歐洲新技能議程》，凸顯了其對工業數字化和數字技能發展的高度重視及資金支持力度。2018年，歐盟提出促進數字技術在教育領域應用的《數字教育行動計劃》，同時公布了為人工智能技術發展提供指導和支持的《歐盟人工智能戰略》。2020—2021年，歐盟出臺了《塑造歐洲的數字未來》《歐洲新工業戰略》《歐洲數據戰略》《人工智能白皮書》和《2030數字指南針：歐洲數字十年之路》等一系列整體規劃，旨在擴大數字主權，建立數字空間框架，改善數字基礎設施，并計劃投資于數據空間和AI技術。

德國數字經濟發展水平在歐盟內排名中等，為積極應對在數字經濟領域面臨的人才缺失和基礎設施滯后等挑戰，德國政府采取了一系列措施。在戰略規劃上：2017年德國聯邦經濟和能源部發布數字平臺白皮書，旨在實現基于投資創新增長、確保個人基本權利和數據主權的公平競爭；2019年，德國政府更新數字化戰略并明確了9項具體任務，以全面推進數字化進程。在基礎設施建設方面，2018年德國設立了“數字化基礎設施特別基金”改造現有網絡以實現光纖網絡全覆蓋。在技術創新和產業發展方面：2019年德國明確了在五大領域推動區塊鏈技術應用和發展的行動措施，并審議通過了區塊鏈戰略；2020年，德國聯邦政府發布了“即刻數字化”中小企業數字化資助計劃，推動中小企業數字化轉型；2021年，德國正式啟動了“國家研究數據基礎設施”建設，并投入巨資推動6G技術研發，為未來的通信網絡發展奠定基礎。此外，德國各部門在數字經濟領域也有明確的分工。

2.1.2 美國

美國政府長期堅持數據開放和自由流動的原則，政策法規相對寬松，強調市場主導和行業自律，同時輔以政府監管（郭萬福，2023）[3]。美國秉持數據自由交易理念，數據交易模式從集中交易轉為數據經紀商模式，這些模式推動了數據流通、經濟發展與創新，并提升了監管的透明度與安全性。美國作為數字經濟的領導者，戰略核心是構建全球數據治理規則體系，促進數據市場創新、自由與開放（李曉磊等，2024）[4]。美國作為數據研發應用的前沿，其戰略布局持續深化，并通過發布一系列政策文件，不斷深化對數據價值的認識。2009年，發布《開放政府指令》，同年建立數據平臺發布政府及企業數據，提供工具、API接口及數據標準規范，配備開放數據評估系統。2012年，推出《大數據研究和發展計劃》和《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》，同時白宮在《網絡世界中的消費者數據隱私：在全球數字經濟中保護隱私和促進創新的框架》中引入“場景理論”，強調消費者有權要求數據處理者按提供數據時的場景一致地使用其個人信息（許可，2023）[5]。2014—2019年陸續發布《大數據：把握機遇，維護價值》《聯邦大數據研發戰略計劃》《開放政府數據法案》《國家網絡戰略》和《聯邦數據戰略與2020年行動計劃》等政策文件，注重保護數字基礎設施和供應鏈安全，強調數據是最有價值的國家資產。2020年，搭建數據資源平臺為政府機構和社會公眾利用數據提供支撐服務，并創新統一元數據平臺提升政府數據開放質量。

2.2 數據要素市場相關法規

2.2.1 歐盟

歐盟出臺了一系列針對數字經濟健康發展的法律法規，包括《網絡與信息系統安全指令》《通用數據保護條例》《非個人數據自由流動條例》《網絡安全法案》等，加強了對網絡數據的控制和保護，以及數據企業的合規性。2020年，歐盟公布了以強化數字經濟監管、打破互聯網企業壟斷、推動歐洲數字經濟可持續發展為目標的《數字服務法》和《數字市場法》草案。2022年，歐盟公布《數據法案》草案，進一步明確數據相關主體權利和義務。同時，歐盟以數據空間為核心推進歐洲數據云計劃。德國是全球率先將數字經濟條款納入競爭法的國家之一。2016年，德國聯邦議會通過《反限制競爭法》第9修正案，完善了數字經濟監管框架，引入新申報標準，確保初創企業并購受審查，其中提供免費服務的在線平臺也受濫用市場力規則約束。2021年1月，德國聯邦議會又通過《反限制競爭法》第10修正案，增加多邊市場和網絡相關條款，創設經營者集中申報交易額門檻，強化聯邦反壟斷局權限，嚴格監管互聯網平臺，使用戶數據遷移更便捷。

2.2.2 美國

美國關于數據產權化的討論主要圍繞兩大核心：個人數據財產權屬性及產權歸屬。支持者認為產權制度能保障隱私、促進市場發展；反對者則擔憂數據隱瞞及數據特殊性問題。在產權歸屬上，數據保護支持者主張歸數據主體，而數據公開支持者傾向歸收集者。功利主義視角多支持數據主體擁有產權。從1974年的《隱私權法案》到2018年的《加州消費者隱私法》和《加州隱私權法案》，再到制定《弗吉尼亞州消費者數據保護法》《科羅拉多州隱私權法案》《猶他州消費者隱私權法案》《康涅狄格州數據隱私權法案》等法案，美國都是借助聯邦和各州的立法之力，以及國家戰略文件的規劃，構建數據要素市場治理的美國特色目標體系。在此基礎上，美國政府大力倡導跨境數據要素的自由流通。然而，在數據管轄權上，美國于2018年出臺的《澄清境外合法使用數據法》，旨在為美國執法機構獲取存儲于境外服務器上的數據提供法律依據。

2.3 歐美數據市場交易和監管機制

2.3.1 歐盟

歐盟對個人數據與數據收集者的交易關系采取較少強制約束，允許合同自由但受法律限制，法院可干預不平等條款。數據交易中轉讓與分享并存，分享更具實踐意義，但數據分享機制仍需完善。與美國態度不同，歐盟數據市場監管重視數據主權和個人權利。2019年，歐盟將數字經濟反壟斷規制作為重點，構建適應數字化發展的經濟新秩序，嚴格監管隱私保護、平臺透明規則和數字化安全。其反壟斷規制涵蓋反壟斷協議規則、算法合謀規制和數據開放規制。反壟斷協議規則中，“零售最惠國”條款合法性存在爭議，歐盟通過案例處理其反競爭效果；算法合謀規制強調企業算法設計需合法，依據不同類型采取不同法律手段；數據開放規制圍繞“必要設施”理論，平衡競爭與創新。典型相關案例包括Apple電子書案、GB-Eye Trod案和微軟案等。2020年，歐盟發布《塑造歐洲數字未來》和《歐洲的數字主權》，強調數字自主權。2021年頒布的《數字服務法案》和《數字市場法案》分別保護平臺用戶基本權利和革新平臺規制，引入“守門人”概念，設定增強服務互操作性、禁止并購損害創新等義務，展現歐盟反壟斷的決心與經驗。

2.3.2 美國

美國數據產權化的討論核心在于“可轉讓性”，即個人數據是否應作為財產自由出售。產業界反對產權化，主張通過市場自我調節機制來解決問題，并認為當前市場已對隱私保護的需求做出了有效響應。支持者則強調隱私信息的社會價值，主張制定交易規則并限制轉讓，以防止市場失靈和轉讓風險。2014年其發布的《大數據：把握機遇，守護價值》白皮書指出，政府應確保數據市場競爭和價格透明，但無須干預定價，并指出企業運用大數據技術實施差異化定價策略，不會對市場公平競爭環境和消費者權益造成損害。隨著數據價值上升，美國監管機構對頭部企業濫用市場支配地位的問題展開反壟斷調查。2018年，美國加州頒布《消費者隱私保護法案》，賦予個人對數據的控制權，規范企業數據處理活動，明確消費者的數據權利，并設立數據泄露法律賠償機制。

3 對我國的經驗借鑒

我國正構建由頂層設計、基礎制度與多部門協同政策支撐的數據要素市場制度體系。在頂層設計層面，《數字中國建設整體布局規劃》明確提出要釋放商業數據的價值潛力，推進數據資產定價研究，并建立數據要素按其價值貢獻參與分配的機制。在基礎制度層面，“數據二十條”強調探索以信用融資等方式進行數據資產核算和入賬，支持實體企業數字化轉型，特別是中小微企業。在扶持政策層面，我國多部門出臺了一系列措施，圍繞《數據二十條》初步形成協同效應。這些都標志著我國市場化配置數據要素的改革取得了重要進展。但當前建設仍面臨挑戰，構建我國數據要素市場應汲取歐美經驗，打造中國式制度。

3.1 歐美國家的發展經驗

歐盟數字要素市場機制強調監管、公平競爭和反壟斷，重視數據主體權利與義務，并在保護個人數據的同時允許特定條件下的使用突破。以《通用數據保護條例》為核心，歐盟構建了捍衛數據主權的監管體系，并重點處理“價格平價協議”和“零售最惠國條款”等反競爭問題，同時關注算法技術的潛在合謀傾向，運用“必要設施”理論平衡各方利益。美國則注重數據產權和跨境數據流動，2018年通過《海外數據澄清合法使用法》支持數字自由貿易，同年加州頒布《消費者隱私保護法案》保障個人數據權利。美國主張不干預數據交易定價，鼓勵企業差異化定價，同時針對科技巨頭的市場支配地位展開反壟斷調查，以維護公平競爭。

3.2 我國的發展問題和建議

我國數據市場發展尚不成熟，還未形成完整的數據流通交易產業鏈條，缺乏明確的數據交易規則和定價標準，加上數據交易成本較高，以及數據產品“確權難、定價難、入場難、互信難、監管難”的問題，導致其在現實中不易流通。其中關于數據權屬的問題，主要是指目前法律對非關涉個人數據的主體權益保障還不夠明確，不利于該類數據的交易和開放。比如電網數據資產目前主要應用于其公司內部，如應用大數據進行電網運行診斷和事故監測、通過檢修工作記錄數據實現預測性資產維護等，而未能充分發揮其在市場交易和跨行業共享中的價值。目前我國比較活躍的大數據交易場所主要有貴陽、上海、安徽等地的大數據交易所或交易中心，國內許多數據交易中心一般較為封閉、功能較為單一，其具體數據市場架構技術較為模糊，加上數據市場中買賣雙方存在交易成本、信息嚴重不對稱等問題，導致目前數據交易行情不佳。同時，由于各個交易所的數據產品相差無幾，容易引發同質化競爭。各交易平臺的數據產品分類標準存在較大差異，且數據產品的格式和數據接口標準不統一，導致某一企業提供的數據產品在多個交易場所無法順暢流通，企業必須付出較高的經濟成本才能在其他數據場所進行交易，造成數據產品定價標準混亂。

結合歐美發展經驗，對于反壟斷的識別和監管有以下五點建議：一是算法共謀監管，頭部平臺算法濫用問題突出，需建立分類識別機制，參照歐盟經驗成立專項研究組，明確法律界定標準，強化內外監督體系，精準打擊隱性合謀行為；二是數據要素治理，將數據要素納入《中華人民共和國反壟斷法》競爭分析框架，細化數據驅動型并購審查規則，明確數據管控與開放邊界，制定濫用市場支配地位的數據分析路徑，強化執法依據；三是理論適用審慎性，借鑒歐盟“必要設施”理論時需平衡創新激勵與競爭秩序，僅在間接競爭場景下審慎適用，避免抑制數據持有者研發投入，確保反壟斷多元價值兼容；四是數據開放生態構建，依托API等技術建立高質實時開放機制，完善權限與加密保護，通過政策引導企業、金融機構有序共享數據資源，推動算法協同與交易撮合，打造開放型數字生態；五是制度動態適配，短期需針對新業態設置監管包容期，平衡市場活力與政府干預；長期須同步規劃反壟斷治理與數字經濟發展，加強經濟學分析、國際合作及靈活執法，同步推進數據定價科學化與流通規范化，破解制度滯后性矛盾。旨在通過“技術—規則—制度”三維聯動，實現算法監管精準化、數據要素市場化、法律框架彈性化，最終構建兼顧創新保護與公平競爭的數字經濟治理體系。

4 研究結論與展望

隨著全球經濟數字化轉型的加速，數據作為關鍵生產要素，在資源配置中的戰略地位日益顯著。通過對歐美國家數據要素市場政策與實踐的深入分析，文章得出以下結論：①數據權屬、定價機制與市場規則的完善是數據要素市場健康發展的基石，我國應借鑒歐美經驗，構建適應數字經濟的法律體系，確保權屬明確、定價合理、規則透明；②優化數字市場監管與反壟斷機制是應對算法合謀等挑戰的關鍵，我國應加強新型壟斷行為監管，促進公平競爭，釋放市場活力與創新動力；③政企數據共享與技術協同提升數據資源利用效率，我國應推動數據共享，依托技術創新構建開放數據生態，提高跨行業、跨領域應用效率；④技術研發與數據安全保護是可持續發展的保障，我國應加強技術研發，提升數據安全與隱私保護水平，積極參與全球規則制定，提升國際地位；⑤短期監管包容與長期治理協同是有效路徑，我國應通過“技術—規則—制度”聯動，構建兼顧創新與公平競爭的數字經濟治理體系，推動數據要素市場高質量發展。

總之，我國數據要素市場的發展應在借鑒歐美經驗的基礎上，結合自身實際，構建適配數字經濟的法律框架、優化市場監管機制、推動政企數據共享、強化技術研發與安全保護，并通過短期與長期治理的協同，實現數據要素市場的高質量發展。我國數據要素市場的未來發展應聚焦以下關鍵領域：①完善法律框架，確保法規與數字經濟發展同步；②構建有序的數據流通生態，促進數據高效流動與利用；③提升技術創新能力，強化數據安全與隱私保護；④加強國際合作，推動全球數據治理共識與規則體系的形成。這些舉措將助力我國數據要素市場更好地支撐數字經濟發展，推動其邁向新高度。

參考文獻：

[1]趙鑫.數據要素市場培育：法律難題、域外經驗與中國方案[J].科技進步與對策，2022，39（17）：123-131.

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[3]郭萬福.數據要素市場化的國際經驗及啟示[J].中國物價，2023（11）：73-76.

[4]李曉磊，盧安文，歐陽日輝.美歐數據要素市場治理模式比較與中國因應——基于全球數字經濟戰略博弈的視角考察[J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2024，36（2）：77-87.

[5]許可.數據要素市場的法律建構：模式比較與中國路徑[J].法學雜志，2023，44（6）：105-120.

[基金項目]廣西哲學社會科學研究課題“多元利益主體下廣西數據產品交易定價模式研究”（課題編號：23CYJ022）；廣西高等教育本科教學改革工程項目“‘數智+產教融合’：基于OBE理念的地方高校復合型物流管理專業人才培養創新與改革”（項目編號：2024JGA261）；廣西高等教育本科教學改革工程項目“平陸運河建設背景下物流管理專業新質生產力人才培養模式研究與實踐”（項目編號：2024JGA265）。

［作者簡介］梁燕妮（1990—），女，廣西欽州人，博士，副教授、高級經濟師，研究方向：數字經濟；尤建新（1961—），男，江蘇蘇州人，博士，教授，研究方向：質量管理；董利停（1999—），女，安徽阜陽人，碩士研究生，研究方向：數字貿易；肖在勤（2004—），女，海南陵水人，本科生，研究方向：物流管理。