“十五五”時期促進農村勞動力高質量就業的路徑探析

基金中國歷史研究院重大歷史問題研究專項2023年度重大招標項目“中國城鄉關系變遷史研究（1840—2020）\"（23VLS014）;中國社會科學院“青啟計劃\"項目“深度老齡化背景下農村老年人口健康風險與照料需求研究\"（2024QQJH108）。

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0186（2025）008-0040-017

[DOI編碼]10.19631/j.cnki.css.2025.008.003

就業是民生之本、發展之基。農村勞動力實現高質量充分就業意味著持續穩定的收人來源、融洽的勞動合作關系、專業的職業技能以及全面的社會保障，能顯著提升農民的成就感、幸福感和安全感[。在高質量發展中推進共同富裕、使全體人民共享發展成果，農村是關鍵所在，其核心在于助力農民增收[2。所以，農村勞動力更高質量就業，對促進農民增收與致富、縮小城鄉收人差距以及推動共同富裕進程的意義重大。2025年中央一號文件再次強調，要拓寬農民增收渠道，促進農民就業增收，進一步為農村勞動力高質量就業提供政策指引。在“十四五\"時期，農村勞動力轉移就業步伐加快，就業結構漸趨合理。然而，當前農村勞動力在城鎮就業中仍面臨崗位不足、競爭加劇等問題，且在農業農村內部，就業潛力挖掘尚不充分，就業質量有待提升。在“十五五\"時期即將到來之際，深入研究農村勞動力高質量就業的實現路徑具有重要現實意義。這不僅關乎農民生活水平的提高與農村經濟的繁榮，而且是實現共同富裕的關鍵環節，對促進城鄉融合發展、推動鄉村全面振興起著不可替代的作用。

農村勞動力就業問題一直是學術界研究的熱點，學者們圍繞我國農村勞動力轉移就業的特征與趨勢[3-4]、促進農村勞動力高質量充分就業的內涵及意義[5]、農村勞動力就業質量的影響因素與提升路徑[6-8]等方面進行了廣泛深人的研究，積累了豐富的學術成果。但既有研究仍有改進空間：其一，對新時代以來農村勞動力就業特征的回溯及“十五五\"時期就業趨勢的預判不足;其二，在農村勞動力就業質量提升路徑的協同性設計上有待完善?；诖?，本研究立足我國農村勞動力在“十四五\"期間的就業基本情況及“十五五\"時期的就業發展趨勢預判，梳理了當前農村勞動力高質量就業面臨的挑戰，旨在為“十五五\"時期破解農村勞動力高質量就業難題提供可能的實現路徑。

一、“十四五\"時期農村勞動力就業情況

“十四五\"時期，農村勞動力轉移規模持續增加，農村內部就業人口總量不斷減少，農業就業人口占比繼續下降;農民工總量不斷提升，月均收入穩定增長，但愈發傾向于就近就地就業，從事行業也趨于多元化;返鄉就業創業人口有所增長，催生了農業農村的新產業新業態新技術，帶動農民就業增收的效果顯著。

（一）農業農村內部就業情況

“十四五\"時期，農業農村內部就業人口總量及其占比持續下降。從農村內部的就業結構來看，第一產業仍是吸納勞動力就業的第一大產業，但農業就業人員所占比重自改革開放以來就呈現波動式下降的態勢]，隨著農村新產業和新業態的發展，農村勞動力就業呈現多元化的趨勢。

首先，農村內部就業人口總量及其占比延續下降趨勢。我國農村內部就業人口及其占全國比重延續了“十三五\"時期持續下降的趨勢（圖1）。2014年，農村就業人口數量首次低于城鎮就業人口數量，并且在2014—2023年期間，農村就業人口及其比重由37943萬人和 49.1% 分別下降至27009萬人和 36.5% 。預計到2030年，我國城鎮化率將達到 73.57% ，農村內部就業人口數量還將繼續減少[10]。

其次，農村內部農業（第一產業）就業人口數量及其占比呈波動式下降趨勢（圖2）。與“十三五\"末期（2020 年）相比，2023年我國農村就業人員中從事第一產業的人數及其比重為16 882萬人和 62.5% ，分別下降了833萬人和1個百分點。此外，根據預測，到2025年末，全國農業就業人員占全部就業人員的比重將下降到 20% 左右，農業就業人口會繼續減少[I]。這一變化源于農業機械化、規模化經營普及，農業勞動生產率顯著提升，釋放剩余勞動力;同時，鄉村振興背景下農村非農產業崗位供給增加，進一步吸引農業就業人口分流。

圖11993—2023年中國城鄉就業人口的變化趨勢

數據來源：1993-2024年《中國人口和就業統計年鑒》。

圖21993—2023年中國農村就業結構變化

數據來源：1993—2024年《中國農村統計年鑒》。

最后，農村新產業新業態發展帶來更多就業機會?！笆奈錦"時期，各地各部門依托農業、文化、生態等豐富資源，借助數字化的前沿技術和創新手段，加速促進農村一二三產業的深度融合發展，新產業新業態不斷涌現，為農村勞動力拓展出了更多的就業與增收渠道[12]。農業農村部的數據顯示，2024年我國鄉村特色產業升級換擋加速，新建現代農業產業園50個、優勢特色產業集群40個，并認定333家農業產業化國家重點龍頭企業。更值得注意的是，農產品精深加工領域迎來歷史性跨越，2024年全國規模以上農產品加工企業營業收入突破18萬億元大關①。未來“十五五\"時期，農村新產業新業態發展潛力巨大，將成為吸納農村勞動力就業的重要力量。

（二）農民工就業整體概況

“十四五\"時期，我國農民工①總量仍在不斷增加， ??2024 年農民工監測調查報告》顯示，2024年農民工總量達到29973萬人，比上年增加220萬人，增長 0.7% 。農民工就業呈現新的趨勢特征，就地就近就業比重逐漸提高，本地農民工②增速高于外出農民工③。第三產業是吸納農民工就業的主要產業，但農民工加速從制造業流向中低端服務業，同時，農民工月均收入保持穩定增長。

首先，農民工群體越來越趨向于就近就地就業。近年來，農民工就業呈現本地化提高的特征，本地農民工比例不斷上升，外出農民工占比下降。在外出農民工中，跨省就業比例持續降低，省內就業比例上升[13]。本地農民工占比在2014年至2024年期間顯著上升，從 38.6% 攀升至40.4% 。同期，外出農民工占總比例則從 61.4% 降至 59.6% 。盡管外出務工群體仍占多數，但其內部流動趨勢發生顯著變化，2014年省內流動農民工占比達到 53.2% ，之后該比例持續走高，2024年已達 61.7% ，這表明省內轉移已成為外出農民工的主要就業選擇（表1）。截至2024年，本地農民工與省內流動農民工的合計占比達到 77.2% ，反映出農民工群體對就近就地就業的偏好愈發強烈。

表1農民工地區間流動情況（2014一2024年）

數據來源：2014—2024年《農民工監測調查報告》。

其次，新技術革命推動農民工從制造業向中低端服務業轉移。隨著人工智能等新一代信息技術迅猛發展與廣泛應用，低技能、勞動密集型行業及常規重復性工作崗位面臨巨大的被替代風險。在此背景下，農民工加速從制造業轉向中低端服務業[14]?！笆奈錦"時期，半數以上農民工在第三產業就業。從2018年開始，在吸納農民工就業方面，第三產業已超越第二產業，成為主導力量。2018年至2024年期間，第一產業吸納農民工就業的比例相對穩定，第二產業呈現下降趨勢，而第三產業的吸納比例持續上升。2014年到2024年，農民工在第三產業的就業比重從 42.9% 升至 54.6% ，增幅達 27.3% （表2）。其中，批發零售業、交通運輸倉儲郵政業、住宿餐飲業、居民服務修理和其他服務業的農民工比重分別從 11.4%，6.5%，6.0%，10.2% 提升至 13.6%.7.2%.7.1%.12.3% 0

單位： %

表2農民工在各行業的就業分布（2014一2024年）

數據來源：2014—2024年《農民工監測調查報告》。

最后，農民工月均收人水平實現穩步提升。2020年至2024年，農民工月均收入從4072元增至4961元，增加889元，年均增幅超 5% ，這得益于工資保障制度落實與技能培訓擴面，讓農民工收入獲得感增強。分就業類型看，2020—2024年外出農民工月均收入從4549元增至5634元，增幅為 23.9% ；本地農民工從3606元提升至4291元，增幅為 19.0% 。外出農民工收入增幅更高、絕對值領先，在于其就業集中于東部高附加值行業。從行業分布層面看，2020—2024年農民工集中的六大行業月均收人均呈增長趨勢（見表3），但行業間差距明顯：建筑業從4699元增至5743元，位居收人首位，因勞動強度高、基建需求穩定且勞動力供給偏緊。交通運輸、倉儲和郵政業緊隨其后，從4814元增至5635元，這與電商經濟崛起、區域貿易活躍度提升有關。相比之下，制造業、批發和零售業等行業收人增速較緩，主要因這類行業勞動力供給相對充足，薪資增長空間相對有限。

表3分行業農民工月均收入（2020一2024年）

單位：元

數據來源：2020—2024年《農民工監測調查報告》。

（三）返鄉入鄉創業總體情況

近年來，國家不斷支持農民工、科技人員、大中專畢業生和工商業主等返鄉入鄉創業?！笆奈錦"時期我國返鄉創業人數在持續增加。由于鄉村創業主體以返鄉農民工群體為主，返鄉人鄉創業不僅激活了農村資源要素，還帶動農村勞動力就業增收。

首先，返鄉入鄉創業人數持續增加。隨著鄉村振興戰略實施與創業政策優化，農村對創業者的吸引力顯著提升。根據農業農村部統計，“十三五\"末期（即 2020年），全國返鄉下鄉創業人數為1010萬人①；進入“十四五\"規劃實施階段，截至2024年，全國各類返鄉入鄉創業人員超過1200萬人，較2020年增加近200萬人②。依據《“十四五\"農業農村人才隊伍建設發展規劃》目標，到2025年，我國返鄉人鄉創業人員超1500萬人，農村創業帶頭人達100萬人③。

其次，返鄉人鄉創業群體構成呈現多元化發展趨勢。除農民工、大學生、企業家等傳統主力群體外，農業科技工作者、退役軍人、城鎮居民、海歸人員等新興力量正逐漸加人創業行列。農業農村部相關調研數據顯示，農民工仍以七成占比穩居該群體的核心地位④。這類創業者在異地務工過程中完成了資金積累、技術儲備、市場信息收集、人力資本提升等重要創業要素儲備。當他們將城市獲得的現代化生產要素與鄉土資源優勢相結合時，不僅能有效盤活地方特色資源，還通過創新性轉化助推區域產業升級與民生改善，形成城鄉要素雙向流動的良性循環[15]。

最后，返鄉人鄉創業帶動就業增收的效果顯著。農村“雙創\"主體以產業融合型業態為核心發展方向，研究數據顯示，超 80% 的創業項目通過全產業鏈整合實現了三產有機銜接，業務范疇覆蓋特色種養循環、農產品精深加工、休閑農業綜合體、鄉旅文化開發及數字化農業服務平臺等多元領域，構建起集生產加工、生態涵養與服務增值于一體的復合型產業生態。此類項目通過交叉融合實現蓬勃發展，既有效激活農村資源要素，亦為農民農村共同富裕提供了有力支撐[16]。此外，各類主體返鄉創辦的企業大多屬勞動密集型產業，其用工結構具有較強包容性。據農業農村部調查數據顯示，單個創業實體平均可創造6.3個長期固定崗位，同時衍生約17個非固定崗位，形成顯著的就業乘數效應。

二、“十五五”時期農村勞動力就業趨勢

就業發展動能將由“數量紅利\"向“質量紅利\"深度轉型;從流動與分布特征來看，農村勞動力流動將形成回流與流出并存的雙向格局，縣域本地化就業進程加速推進，跨區域流動實現高效有序；從就業結構與形態演變來看，服務業就業吸納主導地位持續強化，數字經濟催生的新就業形態占比呈快速上升態勢。

（一）規模與質量：轉移總量保持增長但增速放緩，勞動力素質進一步提升

“十五五\"期間，受人口結構與城鎮化進程影響，農村勞動力轉移規模將呈低速增長態勢；但人力資本積累的持續深化，將推動農村勞動力素質系統性提升，形成供給規模平穩與質量提升的發展趨勢。

第一，“十五五\"時期，農村勞動力向非農產業轉移的絕對數量將保持增加，但增速將持續放緩。城鎮化進程與人口結構的變遷正重塑農村勞動力供給格局。從轉移數量看，城鎮化進程不斷吸納更多的農村勞動力，2024年底，中國常住人口城鎮化率達到 67% ，預計到2030年，中國城鎮化率將達到 73.57%[10] 。在未來一段時間內，中國農村勞動力轉移數量還將不斷增加。但是，從轉移增速的情況來看，近年來農村勞動力轉移數量的增速不斷放緩。人口結構轉型從根本上對勞動力供給形成制約。一方面，低生育水平導致農村勞動力潛在供給規模持續收縮。近年來，農村人口生育意愿降低，總和生育率持續走低，低于2.1的世代更替水平①。另一方面，老齡化進程加速加劇了農村勞動力結構失衡?！掇r民工監測調查報告》顯示，2024年農民工平均年齡升至43.2歲，50歲以上群體占比突破 31.6% ，勞動力年齡結構老化顯著削弱了轉移就業的可持續性②。農村常住人口規模持續收縮、勞動力數量銳減、人口老齡化比例明顯上升都導致農村勞動力向非農產業轉移的潛力已接近臨界點[17]。由此可見，“十五五\"期間農村勞動力市場將呈現“總量微增、增速趨緩”的演變態勢，勞動力將逐漸從“無限供給”向“有限供給\"轉變。

第二，“十五五\"時期，農村勞動力素質將進一步提升，收入水平將進一步增長。從政策驅動維度看，教育供給側結構性改革與職業技能培訓體系正形成制度合力。《農民工監測調查報告》顯示，2024年農民工群體中高中及以上學歷占比已達 33.3% ，其中大專及以上學歷占比16.0% ，較2020年提升了3.8個百分點②，呈現顯著的人力資本積累效應；《人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2024年有459萬人次的農民工接受補貼性職業技能培訓③，逐步構建起了覆蓋全職業周期的技能提升制度框架。市場機制層面，產業結構高端化與數字化轉型構成需求端核心驅動力。制造業智能化升級催生的工業機器人操作、數字化運維等新崗位，服務業平臺化轉型創造的跨境電商、數字家政等新業態，均對勞動力的數字技能、專業素養提出剛性要求。這種需求結構的變遷正推動農村勞動力就業形態從傳統體力型向技能專業化加速轉型。人力資本理論表明，技能溢價在勞動力市場結構性短缺背景下尤為顯著。勞動力市場結構性短缺加劇背景下，技能型農村勞動力收入增速顯著高于普通勞動力[18]。展望“十五五\"時期，教育政策深化與產業升級加速將推動農村勞動力人力資本積累實現量質齊升，伴隨勞動力市場對高素質人才需求的剛性增長，農村勞動力收入有望實現可持續的結構性增長。

（二）流向與分布：縣域內本地化就業加速，區域間流動高效有序

“十五五\"時期，農村勞動力流動將形成回流與外出并存的局面。一方面，縣域就業集聚效應持續強化，成為農村勞動力就業核心載體；另一方面，農村勞動力跨區域流動趨向高效有序，區域就業分布均衡性顯著提升。

第一，十五五\"時期，縣域就業集聚效應將進一步強化，成為農村勞動力就業的核心承載區域。這一趨勢本質是政策制度供給與經濟規律共同作用的空間配置優化。從制度邏輯看，中央政策體系已構建起縣域就業的頂層設計框架。2021年中央一號文件明確提出“加快縣域內城鄉融合發展”，將縣域確立為城鄉要素流動與經濟循環的關鍵樞紐;2025年中央一號文件進一步強調“發展縣域富民產業”，以縣域經濟發展帶動農村勞動力就近就地就業。在經濟邏輯層面，縣域作為連接城鄉的空間單元，兼具城市產業集聚效應與鄉村要素稟賦優勢，隨著基礎設施完善與產業升級，其經濟要素吸納能力持續增強，能夠有效承接勞動密集型產業轉移，成為吸納農村勞動力的重要載體[19]?！掇r民工監測調查報告》顯示，在 2013—2024年間，本地農民工數量年均增速達 4.2% ，顯著高于外出農民工 1.8% 的增速①。當前約 45% 的農民工選擇在本縣域內就業，這種本地化就業模式契合農村勞動力“離家近、成本低\"的現實需求[20]。隨著新型城鎮化與鄉村振興戰略的協同推進，縣域經濟將通過強化產業集群、完善公共服務體系，持續提升就業吸納能力與質量。可以預見，“十五五\"期間，縣域就業的磁吸效應將進一步增強，吸引各類勞動力回流，成為農村勞動力穩定就業的重要依托。

能力提升形成雙向互動，推動成渝雙城經濟圈、長江中游城市群等區域成為新的就業增長極。在市場機制層面來看，一線城市因戶籍制度約束與生活成本高企，對農村勞動力的長期吸納能力弱化；而以鄭州航空港區、成都天府新區為代表的中西部核心城市，依托產業承接優勢與政策優惠，成為跨省勞動力回流的重要目的地。展望“十五五\"時期，隨著全國統一大市場建設推進與區域協調發展戰略深化，農村勞動力流動將從“無序化候鳥式遷移\"轉向“有序化精準化布局”，勞動力跨區域流動將更加高效有序，區域間就業分布的均衡性有望顯著增強。

（三）結構與形態：服務業就業吸納主導地位強化，數字新就業形態普及化

“十五五”時期，農村勞動力就業結構與形態將呈現新趨勢。在就業結構層面，服務業就業吸納主導地位將持續強化，占比進一步提升;在就業形態層面，數字經濟催生的農村電商、智慧農業等新業態將爆發式增長，推動新就業形態比重持續攀升。

第一，“十五五\"時期，服務業吸納農村勞動力就業的主導地位將進一步鞏固。從政策層面分析，國家持續深化頂層設計，通過推廣全生命周期管理等先進服務模式，積極引導制造業與服務業深度融合，借助工業互聯網、大數據等數字技術，推動制造企業向服務化轉型，拓展高附加值服務領域。這種政策導向不僅促進了制造業的轉型升級，還為服務業創造了更為廣闊的發展空間，直接帶動服務業規模擴張與就業容量提升。從產業結構演進規律分析，依據產業經濟學理論，當經濟發展由工業化中期向后期過渡時，產業結構會呈現從第二產業主導向第三產業主導轉變的特征。在“十五五\"時期，制造業服務化融合發展的趨勢將更為顯著[22]，制造業服務化轉型將釋放大量服務業崗位需求。近年來就業結構的變化也印證了這一趨勢，《農民工監測調查報告》數據顯示，2015至2024年，農民工在第二產業的就業比例從 55.1% 降至 44.7% ，而第三產業就業占比上升至 54.6%① ，“去工業化”與“三產化\"趨勢明顯?；谏鲜鲆蛩?，“十五五\"期間，隨著產業結構的不斷優化升級，以及政策層面的有力支持，服務業吸納農村勞動力就業的主導地位將進一步鞏固，預計吸納農民工就業比例有望突破 60% 。

第二，“十五五\"時期，農村勞動力從事新就業形態的比重將呈現不斷上升的態勢。從技術革新視角分析，數字經濟依托于5G網絡、大數據分析、人工智能等數字技術，構建了一個去中心化和去中介化的商業模式，重塑了生產與消費形式，徹底革新了就業組織模式，加速了新就業形態的演變[23]。全國第九次職工狀況調查顯示，網約車司機、外賣騎手等新業態從業者達0.84億，其中六成以上為農村戶籍，凸顯平臺經濟對農村勞動力的強大吸納能力[18]。從政策支持視角來看，政策層面的制度創新為新就業形態發展提供堅實支撐。近些年來，國家高度重視新就業形態發展，政府通過完善靈活就業社保體系、強化從業者權益保障等措施，有效降低農村勞動力的就業風險。例如，廣東、浙江等地通過健全社會保障制度，為新就業形態勞動者提供基礎民生保障，助力其融入城市就業環境[24]。從勞動力需求偏好的轉變來著，新生代農村勞動力更注重工作靈活性與職業發展空間，新就業形態提供的碎片化工作時間、多渠道收人來源及自主創業機會，契合其價值追求。基于上述技術、政策與需求層面的協同作用，“十五五\"時期，隨著數字平臺經濟的持續擴張，農村勞動力參與新就業形態的比重將展現出快速增長的趨勢。

三、“十五五”時期農村勞動力高質量就業面臨的挑戰

“十五五\"時期，農村勞動力高質量就業面臨諸多挑戰，包括經濟下行壓力導致的外部就業環境嚴峻、農村勞動力人力資本水平偏低導致的自身就業能力不足、社會保障體系不健全導致的就業保障欠缺等。

（一）就業形勢嚴峻：勞動力供給與市場需求失衡

當前，農村勞動力就業形勢嚴峻。一方面，縣域經濟發展基礎相對薄弱，新興業態和新模式發展滯后，無法提供足夠的高質量就業崗位，導致農村勞動力不得不向大城市轉移就業；另一方面，由于宏觀經濟增速放緩，產業轉型和經濟結構調整，導致部分行業勞動力需求減少，就業市場勞動力供給過剩。

第一，就近就地就業面臨崗位數量有限且質量不高的問題。一方面，縣域經濟結構與產業基礎薄弱，本地就業崗位數量和質量均不理想。農業產業中傳統生產方式占比較大，規?；⒓s化程度低，農產品深加工和產業鏈延伸不足，附加值有限，多數農村勞動力只能從事勞動強度大、收入低的種植養殖環節，缺乏向高附加值生產環節轉移的機會。同時，縣域產業融合層次較淺，主要集中在簡單的加工和銷售環節，與旅游、文化、教育等產業的深度融合不夠，尚未形成強大的產業集群和品牌效應，難以創造更多高質量就業機會。另一方面，農村地區就業創業環境存在明顯短板。隨著城鎮化進程的快速推進，農村青壯年勞動力流失嚴重，老齡化問題突出。《第七次全國人口普查公報》顯示，2020年鄉村65歲以上人口比重高達 ，遠高于城鎮地區。這導致農村長期發展的內生動力不足，形成“農村病”[25]，難以就近就地創造充裕的高質量就業崗位。此外，農村創業環境亟待優化，基礎設施相對薄弱，創業服務體系不完善，缺乏有效的培訓、孵化和信息支持，增加創業風險和成本，限制了返鄉下鄉創業帶動就業的潛力發揮。研究表明，農民工回流呈現顯著就業導向特征，其中自主創業者占比不足四分之一0 23.57% ），該現象反映出農村創新創業環境較差[26]。

第二，外出務工面臨崗位縮減和競爭加劇的挑戰。隨著中國經濟進人新常態，經濟增速放緩，產業轉型和結構調整，以及自動化技術的廣泛應用，市場對農民工的需求下降[2]。一是就業崗位不足問題突出。農民工就業分布呈現顯著聚集特征，其職業構成集中于建筑安裝工程承包、基礎民生服務及傳統加工制造等勞動要素聚集型產業。在全球外需收縮與產業鏈傳導效應疊加背景下，相關產業步入深度調整周期。制造企業普遍面臨訂單萎縮、產能利用率下滑的雙重壓力，呈現經營承壓與市場退出并存的生存態勢，繼而引發用工需求持續收縮的鏈式反應。同時，房地產、道路建設和煤炭等面臨下行壓力的行業也減少了用工需求，增加了農民工的就業難度。二是傳統就業崗位被代替。隨著信息技術和自動化進程的深人，低技能和勞動密集型崗位以及重復性常規崗位正迅速被替代。在制造業，自動化設備和機器人取代了眾多流水線崗位；在服務業，智能服務系統在酒店智能入住、餐廳自助點餐等環節取代了部分前臺、收銀員、服務員的職責。三是就業市場呈現白熱化態勢。教育普及化進程催生的知識型勞動力持續擴容，高等教育群體年度增量達百萬級的規模性釋放，引發人力資源供給與需求的結構性失衡。企業更傾向于選擇年輕、學歷高的群體，導致農民工可選擇的崗位更加有限。

（二）就業能力不足：能力與機會的不匹配

當前，農村勞動力的就業能力不足。在新就業形態中，技能需求與勞動力供給失衡，致使就業結構性矛盾日益顯著。因人力資本和技能水平限制，部分農民工難以滿足崗位需求，技能不足者面臨更高失業風險[27-28]。

第一，農村勞動力受教育程度與技能水平偏低。這導致農村勞動力在就業市場競爭力不足，難以適應技術密集型和知識密集型崗位要求，多從事低收人、高強度的簡單勞動，收入增長受限，職業發展空間狹窄?！吨袊l村振興綜合調查研究報告（2023）》顯示，鄉村家庭的人力資本水平雖有一定程度的提升，但整體水平仍然不高，超過八成的戶主受教育程度在初中及以下。分年齡段來看，20歲至64歲的勞動年齡人口中，初中教育程度的占主體①。此外，農村勞動力接受職業技能培訓的比例不高，且培訓內容與市場需求脫節，無法有效提升其就業競爭力。農村勞動力所具備的專業技能與當前產業升級所需的知識技能存在較大差距，這種供需不匹配直接導致了農村勞動力就業創業的充分性和層次性不足，進而使得就業質量不高。

第二，農村勞動力年齡結構老化。農村勞動力年齡結構逐漸老化，《農民工監測調查報告》顯示，2024年農民工平均年齡為43.2歲，比2014年增加了4.9歲，平均年齡持續上升；從年齡結構看，50歲以上的農民工占比增幅明顯，從2014年的 17.1% 增長到2024年的 。隨著年齡的增長，大齡勞動力的體力和精力逐漸下降，難以適應高強度、長時間的工作。這導致他們在就業市場上的競爭力減弱，尤其是在一些對體力要求較高的行業，如建筑業、制造業等。此外，老年勞動力技能更新速度較慢，適應新技術的能力較弱。在快速發展的現代社會，新技術、新設備不斷涌現，大齡勞動力由于學習能力和接受新事物的能力相對較弱，在就業市場上處于劣勢。由于體力、精力和技能的限制，大齡勞動力的就業機會相對較少。

第三，農村勞動力就業觀念保守與創業能力不足。部分農村勞動力就業觀念相對保守，更傾向于穩定工作，缺乏主動性和創新意識，習慣于傳統的就業模式和工作方式，對新興職業和新就業形態的接受度較低，不愿意嘗試新的就業領域和工作方法，限制了自身的就業選擇和職業發展空間。從就業領域來著，農村勞動力就業多集中于建筑、制造、服務等傳統行業，對新興行業如數字經濟、智能制造了解少，且害怕風險和困難，導致錯過新興行業的發展機遇。此外，農村勞動力的創業能力不足，農村勞動力缺乏創業所需的資金、技術、市場經驗、管理知識等，對市場需求和變化趨勢了解不夠，難以發現創業機會，選擇的創業項目缺乏市場競爭力，難以成功實現自主創業并帶動就業。

（三）就業保障欠缺：制度壁壘與權益缺失

城鄉融合發展不斷推進，農村勞動力在勞動力市場地位逐步提升[29]，農民工工資待遇改善[30]，城鄉勞動力市場一體化顯著加強[31]。不過，針對農村勞動力的就業保障體系仍存在不足。

第一，社會保障體系不完善。農村勞動力的社會保障水平較低，與城鎮職工相比，其養老、醫療、失業、工傷等社會保險參保率普遍較低，保障范圍有限，待遇水平也存在較大差距。在城市就業的農民工，由于戶籍限制等因素，難以與城鎮職工享受同等的社會保障待遇。這導致他們在面對疾病、失業等風險時缺乏有效的保障，就業質量受到影響。具體來看，農村勞動力參與城鄉居民養老保險的比例較低，且保障水平有限，養老金待遇與城鎮職工存在顯著差距。在醫療保險方面，新型農村合作醫療的報銷范圍和比例相對較低，難以應對重大疾病的經濟壓力。工傷保險的參保率較低，特別是在一些中小企業和非正規就業領域，導致他們在發生工傷事故時難以獲得有效的經濟補償和醫療救助。失業保險的覆蓋范圍有限，難以提供有效的保障，他們在面臨失業時缺乏基本的生活保障。

第二，公共服務體系不健全。現有的公共服務體系在農村勞動力高質量就業方面存在明顯短板，主要體現在以下幾方面：一是在就業服務方面，農村勞動力獲取就業信息的途徑相對單一，主要依賴熟人介紹、人才市場、網上招聘廣告等方式，缺乏系統、全面、準確的就業信息平臺，難以及時了解市場需求和就業動態，導致就業選擇范圍狹窄，容易錯失一些合適的就業機會。二是在職業培訓方面，農村地區職業培訓資源匱乏，培訓內容與市場需求脫節，培訓方式單一。培訓課程往往滯后于產業發展，實踐操作環節薄弱，難以提升農村勞動力的實際工作能力。三是在基本公共服務資源方面，農村地區的基本公共服務資源相對不足，教育、醫療、文化等方面的發展水平與城市存在較大差距，影響了農村勞動力的綜合素質提升和就業能力發展。

第三，勞動權益保護薄弱。農村勞動力在外出務工過程中，勞動權益受到侵害的現象時有發生，常遭遇工資拖欠、超時工作、勞動強度大且缺乏保護措施等問題，影響了就業的穩定性和積極性[32]。一是薪酬體系存在制度性排斥，建筑、制造等重點領域的農民工薪酬顯著低于同行業城鎮就業人員，且差距逐漸拉大[9]。二是用工規范存在監管盲區，市場監管部門數據顯示，部分用工實體注冊信息異常，甚至部分用工單位為追求利潤，不與農民工簽訂勞動合同，導致農民工權益難以保障。

四、“十五五”時期促進農村勞動力高質量就業的路徑探析

“十五五\"時期，推動農村勞動力高質量就業，可以按照“拓寬就業空間、提升就業能力、完善就業保障\"的總體思路，從需求端拓展就業吸納空間、供給端強化人力資本積累、保障端健全制度支撐體系三端協同發力。

（一）拓寬就業空間：培育多元就業增長極

促進農村勞動力高質量就業，首要之舉是全力拓寬就業渠道。“十五五\"時期，要通過挖掘農業內部就業潛力、做大縣域就業“蓄水池”、促進勞動力區域間轉移就業、支持靈活就業和新業態發展，培育多層次、可持續的就業增長極，通過分層分類施策，為農村勞動力提供更多就業選擇。

第一，挖掘農業農村內部就業潛力。激發農業農村就業潛力，把更多的就業崗位留在農村、留給農民，擴大農業農村內部的“容人之量”，有助于減輕農村勞動力在城鎮就業時面臨的崗位稀缺、競爭激烈等壓力。一是推進農業產業鏈縱向延伸與橫向融合。以縣域為單位，立足特色農產品資源（如糧食、果蔬、畜禽等），規劃建設農產品加工產業園，重點發展預處理、精深加工、冷鏈物流等環節，形成“生產基地 + 加工園區 + 服務網絡”的全鏈條模式，增加就業崗位的同時提高農產品附加值。二是推動農業與休閑觀光、健康養老、文化創意等產業跨界融合。結合鄉村振興示范村建設，開發農事體驗、民宿經營、非遺工坊等項目，明確返鄉創業農民在土地使用、經營許可等方面的政策優惠。

第二，做大縣域就業“蓄水池”。充分發揮縣域地區在促進農村勞動力就近就地就業中的作用，拓展縣城就業崗位[33]?？h域作為城鄉連接的樞紐，其就業承載力提升需依托城鎮化與產業發展的協同推進。一是以新型城鎮化牽引縣城就業擴容。聚焦縣城公共服務設施補短板，在養老托育、社區家政、環境衛生等領域開發公益性崗位，優先吸納農村低收入勞動力;同時，積極引入社會資本參與縣城商業綜合體、冷鏈物流中心等建設，帶動建筑、運營、服務等環節的就業。二是培育縣域特色產業集群。圍繞“一縣一業\"定位，在勞動密集型產業領域規劃小微企業集聚區，如紡織服裝、玩具制造、特色手工藝等，通過減免廠房租金、提供創業擔保貸款等政策，吸引企業入駐。三是推動鄉鎮經濟節點活化。在中心鎮布局農產品集散市場、農村電商服務站等，支持個體工商戶、家庭作坊向小微企業轉型，對吸納本地勞動力就業占比較大的企業給予社保補貼。

第三，優化勞動力區域間轉移就業機制。外出務工仍是農村勞動力就業的主要途徑。一是健全跨區域勞務協作體系。建立東中西部省份“一對一\"勞務對接機制，由輸出地人社部門組織技能培訓、提供崗位信息，通過政府購買服務方式引入人力資源服務機構參與全程服務；在農民工集中輸入地設立勞務工作站，提供法律咨詢、權益維護等服務，降低就業風險。二是實施勞務品牌培育工程。結合地方產業特色與勞動力技能優勢，分領域打造勞務品牌，通過行業協會制定服務標準、開展技能認證，提升品牌溢價能力;依托品牌組織規?；敵?，對年輸出超過一定數量的品牌運營主體給予獎勵。三是推進轉移就業與城鎮化銜接。允許穩定就業的農民工在就業地享受住房公積金繳存、子女義務教育等市民化待遇，通過租房補貼與購房優惠等措施降低定居成本。

第四，支持靈活就業與新業態發展。靈活就業與新業態是應對經濟波動的重要就業緩沖器，需從服務與政策層面破除發展障礙。一是構建靈活就業服務體系。在鄉鎮政務服務中心設立靈活就業窗口，提供崗位信息匹配、技能培訓券發放等服務；開發鄉村就業線上平臺，實時更新季節性用工、零工需求等信息，接人社保繳納、權益維權等功能模塊。二是培育農村數字經濟就業生態。依托“快遞進村”工程，在行政村建設快遞服務點，吸納村民擔任快遞員、分揀員；結合\"數商興農\"行動，開展農村電商培訓，重點培養直播帶貨主播、網店運營等人才。三是完善靈活就業保障政策。將靈活就業人員納入職業傷害保險試點范圍，探索“平臺企業代繳 + 政府補貼”的參保模式；建立靈活就業人員職業技能等級認定制度，對通過認定的給予培訓補貼，提升就業穩定性。

（二）提升就業能力：構建全生命周期技能增值體系

促進農村勞動力高質量就業，根本在于提升農村勞動力就業能力?！笆逦錦"時期，需構建全生命周期技能增值體系，通過建立覆蓋各年齡段的職業教育與培訓體系，激活農村勞動力自我發展意識與能力；通過完善技能認證與評價機制，為農村勞動力提供準確的技能提升方向和目標。

第一，建立覆蓋各年齡段的職業教育與培訓體系。針對不同年齡段農村勞動力的技能需求差異，實施差異化培育策略。一是夯實基礎教育階段的職業啟蒙根基。在義務教育階段，注重職業啟蒙教育，讓學生在中小學時期就了解不同職業的特點和要求，通過企業研學、職業體驗日等活動，幫助學生建立職業認知框架；在高中和高等教育階段，加強職業教育與普通教育的銜接，為學生提供更多實踐機會和職業技能培訓課程，將電工、家政等基礎技能課程納入學分體系，確保畢業生掌握1至2項實用技能。二是強化青壯年勞動力的職業技能升級。依托縣域職業技能培訓中心，按產業需求設置模塊化課程，如面向制造業的數控操作、面向服務業的電商運營等，采取理論授課與車間實訓相結合的模式進行培訓。三是為大齡勞動力開發適應性技能培訓。聚焦社區服務與傳統產業轉型需求，開設社區護理（如老年照護、病患陪護）、手工藝數字化（如非遺技藝直播展示、傳統手作電商運營）等特色課程，采用手把手教學結合實際場景練習的方式，降低學習門檻。

第二，完善技能認證與評價機制?？茖W的認證評價體系是技能增值的關鍵保障，需從標準制定、流程優化、價值銜接三方面發力。一是構建動態適配的技能標準體系。由人社部門聯合行業協會，定期發布農村勞動力緊缺職業目錄，據此修訂職業技能標準，新增直播銷售員、農業經理人等新興職業認證；在傳統職業評價中融入數字化技能要求，如將智能手機操作納入家政服務員認證考核。二是創新多元化評價方式。除了傳統的理論考試和實踐操作考核，還應引入多元化的評價方式，如在職人員可依據其生產效率、客戶滿意度等業績數據進行技能等級認定；對靈活就業者，允許通過作品展示、服務案例等證明技能水平，由行業專家組成評審組進行綜合評定。三是強化認證結果的應用轉化。建立技能認證與就業服務的銜接機制，將技能等級證書與就業崗位、薪酬待遇等掛鉤，鼓勵企業對取得高級工及以上證書的農村勞動力，給予不低于本地平均工資 120% 的薪酬；在縣域公共就業服務平臺開設技能人才專區，優先推薦持證勞動力就業，對吸納高技能農村勞動力的企業，給予用工補貼。

（三）完善就業保障：筑牢制度性權益防線

農村勞動力高質量就業的可持續性，依賴于制度性權益保障的全面升級?！笆逦錦"時期，可以從制度構建和權益維護兩個重要方面入手，筑牢制度性權益防線，為農村勞動力高質量就業托底。

第一，在制度構建層面，深化戶籍與社保制度改革。戶籍與社保的城鄉分割是制約農村勞動力就業質量的核心障礙，需通過系統性改革實現權益均等化。一是在戶籍制度改革方面，應進一步放寬城市落戶條件，降低農村勞動力進城就業的門檻。例如，取消不合理的積分落戶限制，簡化落戶手續，使農村勞動力能夠更便捷地在城市落戶，享受與城市居民同等的公共服務和社會福利。二是在社保制度改革方面，要擴大社保覆蓋范圍，確保所有農村勞動力都能夠參保。通過政策引導和宣傳動員，提高農村勞動力對社保的認知度和參保積極性。同時，加強城鄉社保制度的銜接，建立統一的社保信息平臺，實現社保關系的順暢轉移接續。例如，當農村勞動力在城市就業時，其在農村繳納的社保能夠順利轉人城市社保系統，累計計算繳費年限和待遇水平，保障他們在不同就業地域和就業形式下的社保權益。

第二，在權益維護層面，強化執行監督與服務支撐。權益維護需從執法監管、糾紛化解、服務供給多維度發力。一是在執法監督層面，完善勞動監察執法機制。對制造業、建筑業等農村勞動力集中的行業，每季度開展工資支付專項檢查，運用大數據監測預警欠薪風險;將企業用工合規性納入信用評價體系，對拖欠工資、不繳社保的企業實施聯合懲戒。同時，優化勞動爭議處理流程，在鄉鎮和村建立勞動糾紛調解委員會，及時調解糾紛，將矛盾化解于萌芽狀態。二是在服務支撐層面，構建多元化的就業服務體系。除了傳統的公共就業服務機構，還應鼓勵和引導社會力量參與就業服務。政府可以通過購買服務的方式，與人力資源服務機構、職業培訓機構等合作，為農村勞動力提供多樣化的就業服務。例如，委托人力資源服務機構開展專場招聘會、職業培訓等活動，拓寬農村勞動力的就業渠道。此外，完善信息化建設，構建城鄉一體化就業信息網絡，，實時發布和共享就業信息。開發手機應用和微信公眾號，方便農村勞動力隨時獲取信息、參加線上招聘，提升服務便捷性。

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Approaches to Promoting High-Quality Employment of Rural Labor Force During the \"15th Five-Year Plan\" Period

Li Haol Nian Meng2

（1.Rural Development Institute， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732; 2.Shanghai Academy， Shanghai 200072）

Abstract：The high-quality employment of rural labor is not only a core means to achieve the growth of farmers' income，but also a key link in narrowing the income gap between urban and rural residents and promoting common prosperity.During the \"14th Five-Year Plan\" period，the process of rural labor transfer employment has accelerated，and the employment structure has been continuously optimized.Looking forward to the \"15th Five-Year Plan\" period，rural labor employment may present new trend characteristics： from the perspective of scale and quality，the total transfer volume wil maintain growth but the growth rate willslow down，and the quality of the labor force will continue to improve； from the perspective of mobility and distribution，the process of county-level localized employment will accelerate，and cross-regional mobility willbecome more efficient and orderly; from the perspective of employment structure and form， the proportion of employment in the service industry will continue to expand，and the proportion of new employment forms will keep rising. At present，the high-quality employment of rural labor stillfaces challnges such as the severe external employment environment caused by the downward economic pressure，the insufficient employment ability of rural labor themselves due to their low level of human capital，and the lack of employment security resulting from the imperfect social security system.Therefore，during the \"15th Five-Year Plan\" period，it is necessary to take \"expanding employment space，improving employment ability， and optimizing employment security\" as the realization path，and promote the high-quality employment of rural labor in a coordinated manner from the three aspects of demand， supply，and security.

Key Words： \"15th Five-Year Plan\"Period; Rural Labor Force; High-quality Employment; County Economy

（責任編輯：楊果）