農村承包地二輪延包的法治困境及其化解

關鍵詞：二輪延包；成員身份；承包權；承包地財產權益；農村集體經濟組織法摘要：《農村集體經濟組織法》實施背景下，二輪延包面臨成員身份確認標準模糊、新增成員承包權益實現困難、進城落戶農民延包正當性不足、非成員保留財產權益性質不明等困境。上述法治困境形成的根源在于未能準確揭示二輪延包的正當性基礎，尚未充分厘清承包地保障性分配與市場化配置的邏輯分野，亦未科學辨析二輪延包對起點公平和機會公平的實現可能。需要在法律修訂和司法解釋中明確二輪延包以成員身份確認為前提，釋明成員身份確認的實質標準，澄清集體成員繼續承包的社會保障邏輯，明確非成員保留承包地財產權益的性質和期限，如此方能在成員集體所有和維持農業生產穩定之間尋求平衡，兼顧起點公平與機會均等，鞏固和完善農村基本經營制度。

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2025）05-0090-11

Legal Dilemmas and Resolutions in the SecondRoundofRural Land Contract Extensions-in the Context ofthe Implementation of the Rural CollectiveEconomic OrganizationLaw

SUNCongcong（InstituteforLegalSystemStudiesuangdongUniversityofForeigntudies，Guangzhou5O42，Cina） Keywords：second-round extensionof landcontracts;membership status;contractual rights;propertyrights and interestsincontracted land;theRural CollectiveEconomic OrganizationLaw

Abstract：Under the implementation of theRural Colective Economic Organization Law，the second-round extensionofland contracts faces severallegalchallnges，includingambiguous criteria forconfirming membershipstatus，difficultiesinrealizing thecontractualrightsandinterestsofnewmembers，insuffcientjustificationfortheextensionof contractsforfarmerswhohavesetled incities，andunclearnatureof propertyrightsand interestsfornon-members. Theseissues stem fromthelackofaclearlegitimacyframework forthesecond-round extension，thefailure todifferentiatebetweenland'sroleinguaranteingbasic livelihoodsanditsfunction inmarket-basedalocation，andand the absenceof rigorous analysis on how theextensionsupports both starting-point andopportunityfairnessTo addres thesechallenges，legalrevisionsandjudicial interpretationsshouldexplicitlyestablishmembershipconfirmationasa prerequisiteforextension，definesubstantive criteriaformembershipidentification，clarifythesocialsecuritylogicof colective members continuing to contract，and determine thenature and durationof property rights and interests in contracted land for non-members.Only in this waycanabalancebe sought between colective ownership by members and thestabilityofagricultural production，taking intoaccount both starting-point fairnessand equalopportunities，thereby consolidating and improving the basic rural management system.

黨的二十屆三中全會強調，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革。2025年中央一號文件重申，穩定和完善農村土地承包關系，堅持“大穩定、小調整”。與第一輪土地承包到期（1997年左右）再延長三十年不同，二輪延包時中國特色社會主義法律體系已然建成，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）已經頒布實施，作為基本民事權利的土地承包經營權的期限延長，不僅關涉集體土地所有權實現、土地經營權穩定，更關系以公有制為主體的基本財產權制度、以土地為主體的自然資源要素市場化配置、農村集體產權制度改革等。2024年6月28日《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱《農村集體經濟組織法》）通過，并于2025年5月1日起施行。《農村集體經濟組織法》是有關農村集體經濟組織設立、運行和財產經營管理的基本法律，其中成員確認、土地承包權實現，以及成員自愿退出或者喪失身份時財產權益的保護等，均與二輪延包直接相關。但是，目前根據《農村集體經濟組織法》的相關規定和二輪延包的政策要求，成員身份的確認標準不盡明晰，新增成員的承包權益實現似與嚴格限制承包地調整相互矛盾，進城落戶農民無論是否具有成員資格均予延包的正當性有待反思，成員自愿退出或喪失身份時是否可以繼續承包仍不明確。上述問題得不到妥善解決，恐使二輪延包的順利推進陷入法治困境，亟待于《農村集體經濟組織法》的修訂和司法解釋中予以釋明，并在二輪延包的系統化法治方案中進行化解。

一、農村承包地二輪延包的法治困境

《農村集體經濟組織法》對成員實施動態管理，規定了成員身份確認的一般原則和具體要求、成員身份喪失的法定情形等，明確賦予成員承包權，模糊化處理進城落戶農民的成員資格，并規定成員自愿退出或者喪失身份的，可以在一定期限內保留其已經享有的相關權益。如此一來，二輪延包中成員身份究競如何判斷，新增成員承包權益如何實現，進城落戶農民是否具有成員資格、可否繼續承包，非成員保留的財產權益屬性為何，均待于《農村集體經濟組織法》的解釋適用中進行協調解決。

（一）成員身份的確認標準過于含混

《農村集體經濟組織法》第11條是關于成員確認的一般規定，據此，農村集體經濟組織成員的認定采取“戶籍 ⁺ 穩定的權利義務關系 + 土地保障”的復合標準。①相較于《農村集體經濟組織法（草案）》征求意見稿、二次審議稿，正式通過的《農村集體經濟組織法》第12條刪除了關于農村集體經濟組織成員認定的原則性規定，即“按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素”，通過成員大會確認農村集體經濟組織成員。《全國人大憲法和法律委員會關于〈農村集體經濟組織法（草案）〉審議結果的報告》指出，該原則性規定已經被提煉歸納為成員定義的規定，為避免重復并因該原則性規定較為寬泛和彈性而導致成員確認的條件不夠清楚明確，從而予以刪除。目前第12條確實簡潔明了，“戶籍在或者曾經在”的標準相對明確，排除的是戶籍始終不曾在農村集體經濟組織的城鎮居民或者其他農村集體經濟組織成員，但另外兩項實質性標準并沒有使成員身份認定變得清晰確定。

首先，“穩定的權利義務關系”內涵不明。何為“穩定”，是否意味著一定期限內持續存在權利義務關系？若答案是肯定的，期限標準如何界定，權利義務關系又所指為何？民法上穩定的權利義務關系，通常是物權法律關系，或者繼續性的債權債務關系。即便不論農產品供應和銷售、勞務關系等，與農村集體經濟組織及其財產相關的穩定權利義務關系，至少包括土地承包關系、宅基地使用關系、集體經營性建設用地使用關系、土地經營關系等。況且，“穩定的權利義務關系”往往以成員身份確認為前提，自然人只有被確認為農村集體經濟組織成員，才會進一步享有權利、承擔義務，與農村集體經濟組織形成穩定的法律關系。①總之，“穩定的權利義務關系”非常寬泛，若不加以限制，僅僅從自然人與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系的角度，根本無法提取出有效的成員身份確認標準。有學者主張，應當將穩定的權利義務關系限縮為具有物權性質的權利義務關系。②但如果以其中的土地承包關系作為穩定的權利義務關系來判斷成員身份，又可能會陷入邏輯循環：土地承包關系確立以成員身份確認為前提，而成員身份的確認又需要以土地承包關系作為穩定的權利義務關系的證明之一。尤其是《農村集體經濟組織法》施行不久，恰逢二輪延包關鍵節點，土地承包關系恐怕難以為成員身份確認提供判斷依據。

其次，“以集體所有的土地等財產為基本生活保障”指代不清。穩定的權利義務關系較為寬泛，需要以基本生活保障標準進行目的性限縮。但是，法律意義上的基本生活保障“是社會救助法律化、常態化、權利化的重要體現”，③僅將或者主要將集體土地收入定位于針對貧困者衣食生活水平的救助，顯然不符合《農村集體經濟組織法》促進共同富裕的立法目的。從最低工資標準和居民人均可支配收入上看，確實反映出集體土地事實上承擔著對農民的基本生活保障作用。根據人力資源和社會保障部公布的數據，④截至2025年1月1日，全國最低工資標準中最低的為廣東省的第四檔1620元/月，最高為上海市的第一檔2690元/月，而國家統計局公布的2024年農村居民人均可支配收人為23119元，其中工資性收入9799元，經營凈收入、財產凈收入、轉移凈收入共計13320元，后三項大致可相當于農民從集體土地中獲得的資產收益。也就是說，加上農民從集體土地上所獲得的收益，農村居民月收入水平（約為1927元）才能大致相當于各省第二檔月最低工資標準（1760—2260元）。由此可見，集體土地等資產收益在農民的收入構成中占據較大比重。但是，最低工資標準只能作為有勞動能力居民個人的基本生活保障參考，農村居民的基本生活保障尚需要考慮無勞動能力的家庭成員，因此，農村居民家庭收人是否達到最低工資標準，亦不足以成為判斷其是否以集體土地為基本生活保障的依據。除社會救助水平和最低工資標準之外，何種收入水平可以稱為基本生活保障目前仍不明確。

（二）新增成員的承包權益實現困難

農村集體經濟組織成員的權益，無論是自益權還是共益權、人身權抑或財產權，均應當得以有效實現，不能予以實現的權利只能是宣示性權利，對集體和成員均無助益。③但是，新增成員的承包權益實現卻可能與二輪延包的政策導向相抵悟。

一方面，對《農村集體經濟組織法》進行體系解釋，可知新增成員有權承包集體土地。《農村集體經濟組織法》第12條對農村集體經濟組織的成員構成實行動態管理，規定對因成員生育而增加的人員和因成員結婚、收養或者因政策性移民而增加的人員，應當或者一般應當確認為農村集體經濟組織成員。同時，該法第13條明確，農村集體經濟組織成員享有依法承包農村集體經濟組織發包的農村土地的權利，這意味著集體應當保障動態取得成員身份的居民享有土地承包權。自第一輪承包開始至第二輪承包將近到期的時間內，國家統計局數據顯示，我國的城鎮化率從1983年的 21.62% 上升到2024年的 67% ，該數據在第二輪土地承包到期后還將繼續提高。在城鄉人口比重發生重大變化的同時，農村集體經濟組織成員構成甚至農戶組成亦存在結構性變革，調整承包地以適應農村人口變動對財產性權益的平等性訴求，是二輪延包不容忽視的客觀現實和社會情緒。

另一方面，《農村土地承包法》和二輪延包政策嚴格限制承包地調整。文義解釋上，《農村土地承包法》關于發包方不得收回承包地、不得調整承包地等的規定，都明確是在“承包期內”。但是結合該法第21條“承包期屆滿后再延長”的規定，一旦進入新的承包期限，嚴格限制承包地調整的規定依然是適用的。而在二輪延包的時間節點，黨的十九大報告將原政策性文件①中“保持現有土地承包關系穩定并長久不變”的表述修改為“保持土地承包關系穩定并長久不變”，2019年《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《保持承包關系穩定意見》）做了同樣的處理，但政策表述的改變并未對二輪延包的政策內涵產生實質影響。根據《保持承包關系穩定意見》，第二輪土地承包到期后堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，相較于《農村土地承包法》第28條關于承包期內調整承包地的規定，《保持承包關系穩定意見》甚至增加了“群眾普遍要求調地”的要件，但若實踐中“群眾普遍要求調地”，操作中又按照“大穩定、小調整”的原則“在個別農戶間作適當調整”，勢必難以滿足絕大多數農戶的調整需求。不僅如此，《保持承包關系穩定意見》繼續提倡“增人不增地、減人不減地”，進入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作，也即運用公法上行政給付而非私法上財產權賦予的方式為無地少地農民提供社會保障。這固然是健全社會保障體系的正確方向，也從另一個側面說明目前承包地給予有地成員的是以就業保障為基礎的社會保障。換言之，承包地主要是作為農業生產資料提供給從事農業生產勞動者的產權保障，但是，隨著承包地的財產屬性顯化，若從為集體成員提供同等均質社會保障的角度觀察，具有確定性且價值不斷提升的土地財產權保障和具有不確定性和非財產性的就業服務，實難相提并論。

（三）進城落戶農民延包正當性不足

《農村集體經濟組織法》第17條規定了成員身份喪失的情形，包括死亡、喪失國籍、取得其他農村集體經濟組織成員身份、成為公務員等。值得注意的是，根據《農村集體經濟組織法》的規定，集體成員身份取得和喪失的條件并不一致。成員身份的確認以“戶籍 + 穩定的權利義務關系 + 基本生活保障”為標準，成員身份的喪失并不以戶籍遷出或者權利義務關系解除為條件，若不考慮第五項規定的兜底情形，依據前四項列舉的法定情形，只要不導致喪失國籍、取得其他農村集體經濟組織成員身份或者成為公務員，成員戶籍遷出并不必然喪失成員身份，典型的如進城落戶等。《農村土地承包法》確實規定，保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件，因為與“進城落戶”相區別，“進城農戶”在未落戶之前，戶籍仍在其農村集體經濟組織所在地，仍然具有農村集體經濟組織成員資格，除非其自愿放棄，確實不能以退出土地承包經營權作為進城落戶的條件。②而進城并已經落戶的農民，根據《農村集體經濟組織法》第11條關于成員身份確認的“戶籍”標準，是否能夠被確認為成員，卻頗存疑問。

進城落戶農民的戶籍曾經在農村集體經濟組織，根據二輪延包政策，仍可與農村集體經濟組織保持穩定的權利義務關系，包括但不限于承包集體土地，只是進城落戶農民是否以集體所有的土地等財產為基本生活保障則甚值懷疑。“我國初始建立的勞動保險制度以及后來制定的包含社會保險的勞動法適用于勞動者，卻不適用于農民，導致這一部分人群被排除于社會保險之外。”③這是將承包地上財產權利作為農民替代性社會保障的根本原因之一。而進城農民之所以選擇落戶，通常情況下是因為落戶地以戶籍為依托為其提供了基本醫療和養老保障，甚至是實現了穩定就業而加入了強制的社會保險體系。因此，進城落戶農民是否仍應當具有成員資格，端賴其是否以集體所有的土地為基本生活保障：若已經取得了替代性的社會保障，則并不滿足成員身份確認的實質條件，若根據二輪延包政策繼續無償承包，在新增成員承包權益難以實現的情況下，實難謂公平合理，也與成員認定中以集體土地為基本生活保障的實質標準相沖突。

（四）非成員保留財產權益性質不明

根據《農村集體經濟組織法》第16、17條規定，農村集體經濟組織成員自愿退出或者喪失成員身份的，可以與農村集體經濟組織協商在一定期限內保留其已經享有的財產或者相關權益。此處的“一定期限”是何種期限，“財產權益”和“相關權益”所指為何，這都是《農村集體經濟組織法》所遺留的公開的法律漏洞，也為承包地、宅基地和農村集體產權制度的深化改革預留了規范空間。但是，具體到承包地上的財產權益，集體成員自愿退出或者喪失身份的情況下，可以與農村集體經濟組織協商在多長期限內保留何種性質的相關權益，卻是在二輪延包時間節點上亟待解決的關鍵問題。在二輪延包前或者二輪延包后，根據《農村土地承包法》的規定，農村集體經濟組織成員承包集體土地取得土地承包經營權，承包期內不得調整承包地，即便成員自愿退出或者喪失身份，其仍可保留已經取得的剩余期限的土地承包經營權。關鍵是在二輪延包的時間節點上，如果此前或者當下成員自愿退出或者喪失身份，是否仍允許其繼續承包，因之而重新取得土地承包經營權，并可以在自愿退出或者喪失身份后繼續保留已經取得的土地承包經營權，這本質上仍涉及二輪延包是否需要以成員身份確認為前提的問題。對此，若答案是肯定的，應如何貫徹二輪延包維持承包關系穩定的政策意圖；若答案是否定的，非成員可以繼續承包的正當性何在，尤其是在延包嚴格限制承包地調整、新增成員難以通過實際承包集體土地實現承包權益的情況下，成員無法承包而非成員可以延包的產權關系錯位究竟該如何證立？應該說，二輪延包為深化承包地三權分置改革提供了難得的歷史契機，若在此時繼續無視或者模糊化處理非成員保留的承包地權利的性質和正當性基礎，延長承包期限后至少在未來三十年的期限內不得調整承包地，如何實現成員集體所有，將面臨現實和未來的雙重拷問。

二、農村承包地二輪延包困境的成因分析

《農村集體經濟組織法》實施與二輪延包相耦合，新法非但不能為二輪延包提供更加明確的規范指引，反而因明確成員的動態管理、模糊化處理進城落戶農民的成員身份認定、確認非成員的相關權益保護等問題，而使二輪延包陷入法治困境。《農村集體經濟組織法》的規定本身較為模糊固然是以上法治困境形成的原因之一，二輪延包本身的正當依據、法理邏輯與導向性目標固有的缺陷，則是《農村集體經濟組織法》實施與二輪延包推進之間難以有效調和的根本原因所在。

（一）保持承包關系穩定并非承包地延包的深層動因

黨的十九大報告強調保持土地承包關系穩定并長久不變，此后政策性文件多將其作為推進二輪延包的正當性依據。但是，保持土地承包關系穩定并長久不變并非二輪延包的深層動因。農村土地由成員集體所有，《民法典》堅守保障成員生存的集體所有權，明確集體所有權的本質屬性是體現成員公有的民事權利，成員隨特定事實而變動是其固有特征，該立法判斷并得到《農村土地承包法》《農村集體經濟組織法》等的遵循與鞏固。《農村土地承包法》《農村集體經濟組織法》均規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地；《保持承包關系穩定意見》也強調，確保農民集體有效行使集體土地所有權、集體成員平等享有土地承包權。二輪延包即便“大穩定、小調整”，也再難實現成員平均承包集體土地的法律效果，若機械執行延包政策而不予調適，進城落戶農民甚至非成員都有權無償承包集體土地，農村土地由成員集體所有將在一定程度上落空。即便絕大多數農戶原有承包關系繼續保持穩定，第二輪土地承包到期后堅持延包原則，農民基于社會主義平等的價值理念要求調整承包地的訴求也不應直接忽視。①自首輪承包自二輪延包，集體成員發生較大變動，存在非成員享有土地承包經營權而成員未實際承包集體土地的產權關系錯位問題，二輪直接延包將對農村土地由成員集體所有的現有法治穩定性產生巨大沖擊。

維持農業生產穩定才是對成員實質公平予以合理限制的正當公共利益。保持承包關系穩定維護的僅是部分農民的土地權益，何況土地承包經營權本身是有期限的用益物權，與同樣具有明確期限限制的國有建設用地使用權相類似，其蘊含著期限屆滿后調整承包地、申請延期或者繳納續期費用等的可能性。2018年《農村土地承包法》第二次修正時明確承包期屆滿后再延長三十年，這是對用益物權有期性的特別規定，是對部分沒有實際承包集體土地成員承包權益的重大限制，該限制難以通過維持部分承包了集體土地的權利人的土地承包經營權予以正當化。事實上，保持承包關系穩定的根本目的在于維持農業生產的穩定。誠然，保持承包關系穩定與維持農業生產穩定并不沖突，保持承包關系穩定可以在一定程度上維持農業生產穩定，但是，保持承包關系穩定只是手段，維持農業生產穩定才是目的，亦是對成員平等承包集體土地權益予以限制的重大公共利益。期限屆滿后重新調整承包地，尤其是按照集體現有的承包地面積和成員人數打亂重分，無疑會動搖現行農業生產的產權關系，這不僅是土地承包關系還包括在土地承包關系基礎上建立的土地經營關系。①特別是在成員身份確認尚未完成的情況下，貿然大范圍調整承包地，是否能夠迅速建立起新的承包秩序并進而穩定農業生產的產權格局，這頗值懷疑。這是頂層設計先后兩次延長承包期限的根本原因，也是對新增成員承包權益予以限制的重大公共利益。《保持承包關系穩定意見》甚至強調承包關系長久不變，在可以預見的將來，四輪、五輪承包大概率依然會采取延包原則。與此同時，為避免集體所有淪為現有承包關系權利人私有，充分發揮集體所有保障成員生存和發展權益的公有制功能，需要對新增成員的承包權益實現予以妥善安排，對非成員實際承包集體土地的財產權益進行科學定性，在維持農業生產穩定與成員實質公平之間尋求適度平衡。反之，若二輪延包一延了之，同樣會因為群眾的調整呼聲日益強烈而影響農業生產的穩定。

（二）承包地保障性分配與市場化配置未有效區隔

第二輪土地承包到期后再延長三十年，并非2018年《農村土地承包法》修正時的首創，該立法導向可以追溯至土地改革時期的土地分配原則，隨后合作化時期的入社規則、第一輪承包到期后再延長三十年等均與之一脈相承，源于中國共產黨“耕者有其田”的政治承諾。②《土地改革法》將沒收的土地統一、公平合理地分配給無地、少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民，分配對象以實際從事農業生產者為原則，對于其他職業收人足以經常維持其家庭生活者，如手工業者、人民政府工作人員等，則不分給。《高級農業生產合作社示范章程》旨在把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有，人社的農民必須把私有的土地等轉為合作社集體所有；未在農村實際從事農業生產的人可以不人社，其在農村的土地可以交給合作社使用。1982年《全國農村工作會議紀要》強調責任制并非“土地還家”，一般按人口和勞動力的比例或者按勞動力平均分包耕地，社員承包的土地盡可能連片并保持穩定，要求逐步改變按人口平均包地的做法，以民主協商簽訂承包合同并遵守履行。對家庭承包的歷史實證考察表明，農村土地分配或者發包的初衷均是為具有勞動能力的農業從業者提供基本的生產資料與職業保障，年滿十六周歲的集體成員憑借身份承包集體土地后，其實際承包的農村土地以家庭為單位歸集，由具有勞動能力的集體成員所共有，成員家庭內不具有勞動能力的未成年人和老年人，則主要由家庭承擔養老育幼的職能。

然而，實踐邏輯要比頂層設計復雜得多，無論土地改革、合作化運動抑或家庭聯產承包初期，農民基于樸素的公平觀要求按照人口平均分配土地的意愿均異常強烈，③尤其是家庭承包初期各地普遍按照人口而非勞動力對集體土地予以承包經營，實現了所謂的起點公平。但是，因強大的政治干預合作化運動使合作社法人嚴重偏離民事主體構造，④“農民失去土地所有權人身份換取集體成員身份的同時，沒有被賦予任何類似于‘投資人’的法律地位，農民與其被集體化的私有土地之間的聯系被全然斬斷”。③經由家庭聯產承包，農民與土地、集體與成員之間建立全新的以成員承包、家庭經營為基礎的產權關系。但是，隨著農村人口變化，承包期限一延再延，原來以人人均等的社會保障標準配置承包地的邏輯已然難以為繼，而回歸為具有勞動能力的集體成員提供勞動生產保障的初始設計亦不復可能。當下仍應澄清承包地對集體成員承擔社會保障職能的具體內涵，即全體成員的最低生活保障和醫療保障，以及具有勞動能力成員的職業和養老保障，對于集體成員仍堅持無償承包的原則，避免集體成員繳納承包費后再從集體取得承包地資產收益的繁瑣程序。在此前提下，非成員無償承包集體土地便喪失了正當性基礎，而應當轉變為市場化配置的邏輯，向集體繳納承包費。成員無償承包遵循的是保障邏輯，非成員有償承包實行的是市場化配置。尤其是在承包地“三權分置”引入市場化的土地經營權之后，在二輪延包過程中，為避免對農業生產穩定造成沖擊，對于承包期限屆滿但是已經不具有成員資格的權利人，包括自愿退出和因法定情形喪失成員資格的人，是否能夠繼續承包以及取得何種性質的權利等問題，應遵循一以貫之的邏輯予以解決。

（三）二輪延包實現機會公平的可能性尚待謹慎觀察

《保持承包關系穩定意見》指出，實行“長久不變”，通過起點公平、機會公平，合理調節利益關系，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義，進一步鞏固黨在農村的執政基礎。公平正義要注重起點公平、機會公平和有限度的結果公平，其中，起點公平的重點是加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設，機會公平則要“防止階層固化，暢通向上流動通道”，①至于結果公平，在有限度的經濟發展水平下，只能是一定范圍內的。②具體到承包地二輪延包，何為起點公平，何為機會公平，尚需具體分析。

新中國成立初期的土地改革將地主、富農等的土地平均分配給無地、少地農民，第一輪土地承包以家庭為單位按照人口平均承包農村土地，無論從以上哪個時間點起算，都可謂實現了農村土地產權分配的起點公平。至于機會公平，長期以來國家的經濟社會發展政策向城市及其郊區傾斜，農村的教育、就業、醫療等公共服務遠遠落后于城市地區，即便在相同產權起點下，進城落戶農民的生存和發展機會遠優于戶籍農民。

一方面，進城落戶農民往往取得了落戶地以戶籍為基礎的較為完善的社會保障，包括但不限于最低生活保障、基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、住房公積金等。目前城鄉居民的最低生活保障水平在逐步縮小，在個別省市甚至趨向統一，但依然無法掩蓋城鄉居民社會保障水平存在差異的事實。以廣東省為例，根據廣東省民政廳印發的《2024年全省城鄉低保最低標準》，廣州、深圳等一類地區城鄉低保最低標準為1206元/人·月，珠海、佛山、東莞、中山等二類地區為1073元/人·月，惠州、江門、肇慶等三類地區為932元/人·月，汕頭、韶關、河源、梅州等四類地區城鎮為860元/人·月、農村為645元/人·月，城鄉最低生活保障水平差距不可謂不大。而差距更大的應該是城鄉居民養老保險金，根據個人繳費年限、繳費工資和當地職工平均工資等因素計算，廣東省城鄉居民養老保險的繳費標準最低為每年180元、最高為每年360元，①而2023年廣東省城鎮職工基本養老金計發基數則為9023元/月，二者雖非兩種養老保險機制下參保人實際可領取的養老金數額，但是繳付基準的差距基本上可以代表養老保障水平的鴻溝。

另一方面，進城落戶農民相較于戶籍農民擁有更多的發展機會。為保障國家糧食安全，我國確立了合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，《土地管理法》等對土地實施用途管制，嚴格限制農用地轉變為建設用地，農村土地主要用于農業生產及以農業生產為中心的農村生活，農村村民主要從事農業生產活動，此種用途管制在國土空間規劃體系劃定城鎮開發邊界和永久基本農田的情況下會愈發嚴格，屆時城鎮開發邊界外將不允許集中從事城鎮開發，而永久基本農田可能嚴格受制于糧食生產；在農業收入不足以維持生存和發展需要的情況下，農村居民只能選擇進城務工，而囿于戶籍限制、前期受教育不足、專業技能欠缺等因素，亦只能從事入職門檻較低、沒有相應職業保障的低收入行業，從而陷入向上流動通道阻塞的惡性循環。不僅如此，進城務工農民在自身生存發展受限的情況下，往往難以兼顧子女家庭教育，在城鄉教育資源本就存在較大差距的情況下，這無異于雪上加霜，更進一步加劇了城鄉之間代際發展機會的失衡。而進城落戶農民之所以能夠落戶，往往是因為已經具備了相應的技能和資格條件，享有一定程度的職業自由，且根據《農村土地承包法》等的規定，在承包期內，可以自愿有償轉讓土地承包經營權或者交回承包地，也可以保留土地承包經營權僅流轉土地經營權。若承包期屆滿仍然繼續承包，甚至不喪失集體成員資格，則其不僅可以享受城鎮居民的社會保障和職業發展機會，亦可以保有集體土地財產權益，機會公平如何體現著實令人費解。鑒于人多地少的現實國情，農業生產空間用途管制有其存在的必要性，與此同時，也要兼顧農業生產者的生存保障和發展機會，避免已經取得替代性社會保障的進城落戶農民“兩頭占”，侵占本就稀缺的集體土地資源。

三、農村承包地二輪延包法治困境的系統化解

二輪延包人法表明立法者趨向于提升農業生產效率的價值取向，如此必然與集體所有作為成員公有所著重的平等價值相互沖突，在二輪延包的同時促進成員承包權益的公平實現，應是二輪延包的價值目標。在《民法典》構建的私法秩序下，農村土地由成員集體所有，成員有權承包集體土地，保持承包關系穩定并長久不變本身并非不證自明的原命題，保持農業生產穩定、避免承包地被進一步細化分割才是對成員實質平等予以限制的重大公共利益，亦是二輪延包所應堅守的功能定位。在此基礎上，二輪延包與《農村集體經濟組織法》實施協同推進，需要于《農村土地承包法》修訂中進一步明確二輪延包以成員身份確認為前提，在《農村集體經濟組織法》司法解釋中釋明集體成員的認定標準，共同澄清成員和非成員延包的制度邏輯，在二輪延包乃至更長歷史時期內，兼顧農業生產穩定和農地產權配置公平，真正實現起點公平、機會公平，促進社會公平正義。

（一）二輪延包以集體成員身份確認為前提

理論界多認為，承包權的享有以成員身份確認為前提，“無償取得土地承包經營權或以承包地作為基本生活保障，需要具有農村集體經濟組織的成員資格，因為集體土地之公有制職能的直接獲益者只能是農村集體經濟組織及其成員”。①“承包權屬于成員權，只有集體經濟組織成員才有資格擁有，具有明顯的社區封閉性和不可交易性”。②“承包期屆滿后的自動延包應以承包農戶仍然保有其集體經濟組織成員身份，且其土地承包經營權沒有消滅為前提”，③況且土地承包經營權是有期限的用益物權，期限性不僅意味著在法定的期限內不得調整承包地，權利人不因喪失成員身份而喪失土地承包經營權，同時也意味著原土地承包經營權在期限屆滿后消滅，即便有延包的政策導向，也需設立新的土地承包經營權。④目前學界對普遍于2028年到期的下一輪農村土地承包應當稱為“二輪延包”抑或“三輪承包”有分歧，但卻在“大穩定、小調整”上達成了共識，也就是說，二輪延包并非不調整，“因自然災害嚴重毀損承包地”以及與之程度相當的情形下，允許在法定程序之下個別農戶之間調整承包地，三輪承包亦非大調整，“承包地調整的目的是實現農業生產經營的集約化，但不適當的調整也可能導致農村土地利用的細碎化”。？如此二者的主張其實是殊途同歸的。問題在于，即便在小調整的情況下仍然需要甄別出哪些權利人的土地承包經營權依法終止，哪些新增農戶或者集體成員可以依法承包，而新增農戶的認定亦需要以農戶內集體成員身份的確認為前提。

總之，二輪延包需要以成員身份確認為前提，即便為維護農業生產穩定而嚴格限制承包地調整，農村集體經濟組織成員平等承包集體土地的權能受到限制，但是新增成員的承包權益實現也需予以妥善的制度安排，非成員承包集體土地的邏輯和權利也需予以科學設計，如此方能在堅持集體所有和維護農業生產穩定之間尋求平衡，避免對集體所有造成根本沖擊。

（二）成員身份確認以基本生活保障作限縮解釋

如前所述，《農村集體經濟組織法》第11條關于集體成員身份的認定標準中，“戶籍 + 穩定的權利義務關系”為形式標準，“基本生活保障”應為實質標準，用以限縮解釋“穩定的權利義務關系”。戶籍在農村集體經濟組織的人員清晰明確；戶籍曾經在農村集體經濟組織即為戶口注銷或者遷出人員，結合第17條喪失成員身份的情形，排除因死亡、喪失國籍、取得其他集體成員身份、成為公務員等戶口注銷或者遷出情形，主要是指將戶籍遷出至城鎮。2018年《農村土地承包法》修正時刪除了進城落戶農民交回承包地的規定，轉而引導支持其按照自愿有償原則依法轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，或者鼓勵其流轉土地經營權。也就是說，根據新的《農村土地承包法》，至少在承包期內，進城落戶農民有權保有土地承包經營權。加之《農村土地承包法》嚴格限制承包期內調整承包地，可以認為，在承包期內集體成員進城落戶，依然與集體形成穩定的權利義務關系，但是否以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障，則值得商榷。但是，土地承包經營權作為有期限的用益物權，在權利存續期限內不因權利主體身份變動而恣意變更，有其財產法上的正當性基礎，該正當性基礎甚或可以抵消承包期內進城落戶農民不以集體土地作為基本生活保障的合法性缺失。

承包期屆滿后二輪延包過程中，進城落戶農民是否還享有集體成員身份，是其可否繼續承包集體土地的關鍵所在。但是，如前所述，承包期限屆滿后，理論上原土地承包經營權期限屆滿消滅，即便二輪延包承包關系保持穩定，承包方依然需要與農村集體經濟組織重新簽訂承包合同。①而承包期限屆滿后，進城落戶農民若不以集體土地為基本生活保障，則其繼續承包集體土地的正當性不足，至少是繼續以無償的社會保障邏輯承包集體土地的正當性不足；因繼續承包集體土地而與集體形成穩定的權利義務關系，并進而可以繼續享有集體成員資格的正當性更為欠缺。歸根結底，進城落戶農民已然享有城鎮較為完善的社會保障和更為充分的發展機會，不應當再去擠占農村本就薄弱的社會保障資源和并不充分的財產權益。“土地公有制不僅可以實現財富最大可能的均等，還可以使成員具有最低生計保障，不饑不寒。在通過特定的組織實現集體財產的公有制功能時，這種保障福利不可能由不具有身份的人享有。”②《農村集體經濟組織法》修法或司法解釋應當明確將“以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障”作為成員身份確認的實質標準，對“戶籍 + 穩定的權利義務關系”的形式標準進行目的性限縮，并進一步就基本生活保障的內涵作出合理解釋，可以采用“替代性生活保障”作反對解釋，也就是說，規定進城落戶農民取得落戶地基本生活保障的，喪失集體成員身份，進而在二輪延包時與非集體成員作同等處理；若進城落戶農民并未取得替代性社會保障，仍以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障，則應當認定其不喪失集體成員資格，可以繼續無償承包集體土地。

（三）成員繼續承包依循保障性分配制度邏輯

成員無償取得對集體土地的財產權益與集體土地承擔對成員的社會保障義務互相證成，打破這一邏輯閉環的只能是城鄉統一社會保障體系的建立和健全。③分析我國目前社會保障體系可以發現，作為兜底的最低生活保障和基本醫療保險等已基本實現城鄉趨同，差距較大的是充分的就業保障和以之為基礎的養老保險，而農村土地除了承擔對農村居民的最低限度的生存和居住保障之外，顯然還承擔了對留守農戶的就業保障。黨的二十屆三中全會要求，健全社會保障體系，完善基本養老保險全國統籌制度，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇合理調整機制，全面取消在就業地參保戶籍限制，城鄉統一的社會保障體系建立值得期待。但是，在此之前，集體土地承擔對其成員的基本社會保障，是成員對集體土地無償享有財產權益的現實基礎和正當性來源。集體成員資格的取得是依據農村土地等資源型財產的公有制分配，“分配的原則就是依賴集體公有制土地保障生存和發展的社區農民，按照人人平等原則分配集體成員權，平等享有集體公有制土地和財產保障”。①

正基于此，不僅實際承包集體土地的成員可以繼續無償保有土地承包經營權，新增成員的承包權益亦應當以合理方式得到實現。但為維持農業生產穩定，避免承包地被進一步細化分割，不僅承包期內不應調整承包地，承包期屆滿后仍然可以不調整，只是不具有成員身份的權利人無償承包集體土地的正當性喪失，包括取得替代性社會保障的進城落戶農民在內的非成員繼續承包集體土地的，應當向集體繳納承包費，而由此形成的承包地資產收益，應當在新增無地成員間進行合理分配，以形成成員以社會保障邏輯承包而非成員以市場化邏輯承包的財產權秩序。

（四）非成員繼續承包遵循市場化配置原則

遵循上述邏輯，在二輪延包前，成員因自愿退出、取得其他集體成員身份、成為公務員、進城落戶并取得替代性社會保障等情形喪失身份，可以與農村集體經濟組織協商，在一定期限內保留其已經享有的承包地上的財產權益，該財產權益應當是承包期內的土地承包經營權。而一旦承包期限屆滿，二輪延包時，對于成員自愿退出的，其本可以繼續承包取得土地承包經營權，但是自愿放棄并承擔權利減損的法律后果，因其原土地承包經營權并非以市場化方式取得，只能就其前期在承包地上的投入獲得相應補償。允許其繼續承包并取得一定期限的土地承包經營權，事實上是對其在承包地上投入的替代性補償。對于喪失成員身份的，需要區分不同情形：死亡不僅導致成員喪失身份，更重要的是喪失民事主體資格，自然無法繼續承包；土地承包經營權由農戶內家庭成員所共有，家庭成員出生或者死亡的，抑或因結婚、離婚等原因導致家庭成員變動的，實際上通過加入或者退出家庭共有的方式實現承包地的戶內調節。②若首輪和二輪承包均未調整承包地，此種情形應較為普遍，其處理方式可以依據《農村土地承包法》第24條的規定，土地承包經營權證應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入，通過權屬變更和戶內調節來解決實踐中普遍存在的“死人有地、活人無地”的困境，③在承包地不予調整的前提下實現新增成員的承包權益保護。對于喪失國籍、取得其他農村集體經濟組織成員身份、成為公務員等情形，因已取得替代性的甚至更為充分的社會保障，基于成員權而享有的無償承包集體土地的承包權隨成員權一并喪失，自然也就不存在于一定期限內保留承包地相關權益的問題。但為維持農業生產穩定，二輪延包政策允許其繼續承包，因其承包權已消滅，故應當以市場化配置的方式向集體繳納承包費，從而取得土地承包經營權。當然，其亦可放棄延包，不需要向集體繳納相關費用，可以從集體獲得基于前期承包地投入的相應補償，或者替代補償的一定期限的土地承包經營權。有學者認為，農村集體經濟組織成員自愿退出或者喪失身份的應當獲得相同補償，④對此筆者表示贊同。而若于二輪延包后喪失成員資格，因已于延包時取得土地承包經營權，依循上述承包期內不得調整承包地的理論邏輯和法律規定，其能夠在承包期內繼續保留土地承包經營權。當然，為避免以社保化方式分配的土地承包經營權與以市場化方式取得的土地承包經營權，也即成員以無償方式取得的土地承包經營權和非成員以有償方式保留的土地承包經營權相混淆，不妨借助承包地“三權分置”的改革成果，將非成員以市場化方式取得的土地承包經營權改造為土地經營權，如此，無論是在承包中、延包時抑或延包后，只要喪失成員資格，權利人僅得在原承包期限內享有土地經營權，并且于下輪延包時喪失承包集體土地的權利，僅得以市場化的方式取得土地經營權，如此方可一勞永逸地解決延包情況下非成員享有承包地財產權利的正當性來源問題，同時為無法實際承包集體土地的新增成員的承包權益實現提供資產收益來源。

四、結語

《農村集體經濟組織法》實施與二輪延包相耦合，在對《農村集體經濟組織法》予以解釋適用時，需要統合考慮其對二輪延包順利推進的影響與輻射；二輪延包的過程中，也應注意《農村集體經濟組織法》實施的體系效應。二輪延包旨在維持農業生產穩定，對成員平等承包集體土地的權益予以適當限制符合比例原則，只是在此過程中需區分承包地保障性分配與市場化配置的不同邏輯，統合考量新增成員承包權益實現、進城落戶農民承包權益處置與非成員承包地財產權益保留。新增成員主要以戶內調節、分享承包地資產收益等方式實現承包權益；非成員可以繼續承包，但需要以市場化的方式向集體繳納承包費，形成承包地資產收益。進城落戶農民則較為特殊，應當以成員身份確認的實質標準，也即將“以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障”作目的性限縮，進城落戶農民若取得了替代性的社會保障，則不應當確認集體成員身份，相應地繼續承包集體土地需要繳納承包費；進城落戶農戶若仍以集體土地為基本生活保障，則并不因戶籍遷出而喪失成員資格，可以繼續無償承包集體土地，也可以自愿退出，并就其在承包地上的投入獲得相應補償。如此方能兼顧農業生產穩定和成員實質公平，真正實現承包地在保障成員生存發展需求上的起點公平和機會均等，從而鞏固和完善農村基本經營制度。

責任編輯：張昌輝