歐盟數據資產開發與管理實踐及對我國的啟示

0 引言

2023年12月31日，國家數據局等17部門聯合印發《“數據要素 × ”三年行動計劃（2024—2026年）》，提出到2026 年底“形成相對完善的數據產業生態”，且“數據產業年均增速超過 20% ”的目標，可見數據要素的地位不可小。當前，數據已同土地、勞動力、資本、技術并列為五大生產要素，將孕育巨大的市場空間。這些都是我國數據經濟得到進一步發展并將持續突破數據經濟發展瓶頸迎來全新時代的重要標志。在《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下稱“數據二十條”）的頂層設計下，財政部從數據資產會計核算、數據資產管理規范、數據資產價值評估等相關視角也進行了配套性制度建設。可以預計，我國數據資產領域的開發、建設、運營活動必將學習制度精神、借鑒國際經驗，日益規范、探索進步。客觀地講，歐洲的信息通信技術（Information and Communications Technology，ICT）產業高度發達，由此催生了豐富的數據資源，其配套的數據產業起步也較早。圍繞數據的培育、治理及商業應用，歐洲展開了相對超前的探索，在廣義的數據資產領域積累了先發經驗。

與之相比，我國雖在數據產業發展歷程上起步稍晚，但擁有豐富且多元的應用場景。基于此，我國展現出獨特優勢，能夠迅速將數據資源轉化為數據資產，并且在會計確認方面更為及時。雙方在數據產業發展進程中各有千秋，特點鮮明。肥沃的ICT產業孕育著大數據產業，也是數據這一新生事物走上繁榮昌盛的重要基石。就全球視野而言，歐盟在數據產業發展和數據市場治理方面起步較早，當前已進人數字經濟發展的新階段。據歐盟委員會2023年12月發布的信息，預計到2025年歐盟27國數據經濟規模將從2018年的3010億歐元（占歐盟GDP的 2.4% ）增至8290億歐元。歐盟預計公共數據開放利用帶來的總經濟價值將從2018年的520億歐元增加到2030年的1940億歐元。

據統計，2020年歐盟27個成員國的ICT產業增加值高達5708億歐元，占這27國GDP總和的 4.7% 。值得注意的是，ICT服務業在這一增加值中的貢獻尤為顯著，占據其整個ICT產業增加值的 88% 以上。這一數據不僅展示了歐盟ICT服務業的重要性，也凸顯其在數據產業發展中的核心地位。歐盟基于自身的多年發展，已逐步確立較為完善的治理模式，并試圖在全球數據要素治理規范標準中占據主導地位。與我國經財政部明文規定數據可以有條件地資產化并“入表”的數據資產概念不同，歐盟持“泛數據資產概念”，二者在概念規定與范疇邊界肯定存在差異，但歐盟的做法也不乏可借鑒之處。因此，對于加速構建數據要素市場的中國，分析歐盟相關舉措的實施過程，了解其走過的進化之路，借鑒其總結的成功之道，無疑可以為我國完善數據要素流通生態、推動數字經濟發展提供一定參考。

1歐盟數據市場建設情況

歐盟作為首個對數字經濟發布單獨政策的地區，在數據市場建設上較具前瞻性、科學性、系統性和透明性。其曾經致力于構建一個統一的數據市場，通過一系列政策和法規，推動數據的自由流動和共享。

1.1 著眼于歐洲范圍，共建數據市場

歐盟是歐洲一體化的產物，是歐洲國家的聯合。歐盟數字化既有別于單個國家的特征，也有理念上的重大差別。歐盟努力破除成員國之間的壁壘，建設數字單一市場。2015年歐盟委員會發布《數字化單一市場戰略》（Digital SingleMarket Strategy），明確表示追求“破除成員國國內法的制度枷鎖，推動歐盟境內貨物、人員、服務、數據和資金的充分自由流動”。歐盟委員會以每隔3年的速度發布了《邁向繁榮的數據驅動經濟》（Towards a Thriving Data-driven Economy，2014年發布）、《關于構建歐洲數據經濟》（BuildingtheEuropeanDataEconomy，2017年發布）、《歐盟數據戰略》（AEuropeanStrategyforData，2020年發布），旨在打造數據單一市場，即歐盟內統一數據要素市場，對外實現數據流通與交易的充分監管。截至目前，歐盟已出臺的流通政策包括《非個人數據自由流動條例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data）、《歐盟開放數據戰略》（EuropeanOpenData Strategy）、《開放數據和公共部門信息再利用指令》（TheDirectiveonOpenData and the Re-use of Public Sector Information）等。

歐盟致力營造數據開放氛圍，消解數據信任危機。歐盟推動建設覆蓋工業、綠色協議、移動、衛生、金融、能源、農業、公共管理、技能九大核心領域的歐洲共同數據空間，支持數據使用和交換的配套工具和基礎設施，打造可用、可信的歐洲數據池。歐盟委員會2020年2月提出的歐盟數據戰略，從法律層面對歐盟數據單一市場建設進行的明確規范。其核心目標非常明確，即支持并推動歐盟單一數據市場的建立，因為歐盟深知數據是未來的重要資產，必須在這一領域實現統一。2022年6月23日，歐盟《數據治理法》（DataGovernanceAct）正式生效，為歐盟各成員國提供了法律指導。而到2023年，歐盟理事會和議會更是就歐盟委員會提出的《數據法案》（DataAct）達成了政治協定，預示著若獲批準，該法案將在生效后的12個月內覆蓋整個歐盟。

1.2統籌性戰略先行，延續頂層設計

歐盟把規范擺到更突出的位置，在用戶隱私和競爭政策方面進行嚴格的規制。在宏觀數據戰略層面，歐盟分三步走實現數字化社會，分別是數字化基礎設施建設階段（1993—2008年）、數字化基礎服務完善階段（2000—2010年）、數字化經濟發展階段（2010年至今）[]。其間，通過實施《歐洲通向信息社會之路》（Europe'sWayto the Information Society，1994 年發布）、《里斯本戰略》（Lisbon Strategy，2000 年發布）、《歐洲 2020 戰略》（EU 2020 Strategy，2010 年發布）、《2030 數字指南針：歐洲數字十年之路》（2030DigitalCompass：the EuropeanWay for theDigital Decade，2021年發布）等代表性戰略，為數據要素市場培育奠定基礎，著力構建系統的數字治理規范，引領全球規則設置。2020年2月，歐盟委會發布《塑造歐洲的數字未來》（Shaping Europe's Digital Future）、《人工智能白皮書》（White Paper on Artificial Intelligence）、《歐盟數據戰略》（A European Strategy for Data）3份文件，形成歐盟數字戰略的基本框架。此后，在頂層設計方面，歐盟相繼發布《2030數字羅盤》（2030DigitalCom-pass）、《通往數字十年之路》（Path to the Digital Dec-ade）和《數字十年政策計劃2030》（TheDigital Dec-adePolicyProgramme2030），設定了歐盟未來10年數字轉型的指導原則、總體目標、實現方式等。在具體政策領域，歐盟相繼通過《數據治理法案》（DataGovernance Act）、《數字服務法案》（Digital ServicesAct）、《數字市場法案》（DigitalMarketsAct）和《歐洲芯片法案》（TheEUChipsAct），對數字服務運營商提出更高的義務要求。

與此同時，歐盟制定了嚴格的數據保護法規以確保歐盟公民和組織對其個人和組織數據的控制，防止數據濫用和泄露；并出臺多部條例鼓勵歐盟成員間數據互通，力圖建立一個使數據在歐盟內部和跨部門流動，以造福政府、企業與個人的單一市場。數字主權一方面強調通過在關鍵數字技術領域維持知識基礎以創造研發能力；另一方面通過制定適當的政策與標準，在影響全球法規、標準與實踐的同時保持數字自主權。截至目前，歐盟已出臺的保護政策包括《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR，代替1995年通過的《數據保護指令》）、《個人數據保護比例原則指南》（Guidelines on Assesing the Propor-tionalityofMeasuresthatLimittheFundamentalRightstoPrivacy and to the Protection of personal Data）等。

1.3追求數據共享，打造數據空間

在借助個人信息培育數字企業的競爭中，有學者認為歐盟已落后于美國和中國。然而，在產業數據領域的角逐里，歐盟有望脫穎而出。歐盟內部市場委員布雷頓強調，產業數據化即推動產業內企業間的數據共享與共用，將成為歐盟制勝的關鍵。產業領域的數據協作與競爭力本就是歐洲的優勢所在。

為進一步促進企業間的產業數據協作，歐盟憑借一系列數據相關法案，著力打造數據空間。其中，蓋亞-X（Gaia-X）堪稱核心舉措，它是歐洲的跨領域、分布式開放數據平臺，在歐洲通用數據空間中占據核心地位，被視為最綜合的數據空間，其目標在于跨領域強化各產業的數據合作，全面提升歐洲產業的整體競爭力。

蓋亞-X將9個關鍵領域的產業數據緊密相連，實現跨領域的數據高效協作。同時，歐盟為加入蓋亞-X及各數據空間的主體提供優質連接服務。各企業通過參與這些委員會，共同商討共通規格、運用規則的制定與實踐等關鍵事宜，確保蓋亞-X的架構及各數據空間之間具備良好的相互操作性，并開發用于公開連接服務的開源軟件。截至2023年1月10日，蓋亞-X官方網站數據顯示，其企業成員已突破350家，有力推動著全歐盟范圍內的數據共享與產業發展。

2歐盟數據市場開發趨勢

數據通過應用而體現其商業價值。數據價值鏈由Miller與Mork于2013年首次提出，強調數據價值創造是從原始數據轉換為數據產品的過程，將價值鏈劃分為數據發現、數據整合、數據開發利用3個階段。圍繞數據價值鏈，數據要素市場的參與主體、產品和服務客體、管理制度等共同促成數據要素流通閉環，實現數據要素資本化。為此，基于數據價值鏈視角，從數據要素的市場主體及其關系、增值模式、服務與管理制度等維度，剖析歐盟數據要素市場培育實踐。數據資產價值實現的研究已經引起學者的興趣。部分學者針對數據價值進行了較為詳盡的研究。在不同情境下，學者提出了不同的價值實現路徑，如數據生成 $$ 數據采集 $$ 數據儲存 $$ 數據處理 $$ 數據挖掘 $$ 數據應用[2]，數據需求 $$ 數據交易 $$ 數據供給[3]。數據要素的定位與以往的數據價值存在一定差異性，主要體現在數據要素的市場化特征，強調其在生產經營活動中的價值實現[4]。參考郝壽義[5]對信息資本化過程中信息形態的劃分方法，將數據形態研究過程分為“數據資源—數據資產（產品）一數據商品—數據資本”4個環節，并強調通過市場交換，即“數據商品”環節，實現數據的資本化。無論如何，數據價值需要通過市場交易實現。數據要素市場主體包括數據的供給者、中介、消費者與市場監管者。就市場主體關系而言，供給者從事數據生產，提供數據產品與服務，以滿足消費者的數據需求；中介為數據供給者與消費者提供交易平臺，匹配供需關系；而市場監管者主要制定數據流通的宏觀政策與市場規則。

因此，歐盟對于數據價值的開發，總是以關注市場主體為轉移的，接下來從3個方面具體分析。

2.1歐盟對數據提供者的共享與保護關注

歐盟通過《通用數據保護條例》（General DataProtectionRegulation，GDPR）等法規，保護數據主體的隱私權和數據控制權，同時鼓勵數據的共享和利用。數據提供者包括政府、大型企業、數據平臺等，這些主體在數據市場中扮演著重要角色。2018年，歐盟出臺《通用數據保護條例》，維護數據主體對數據的控制權力，并規定了數據收集、處理和使用的嚴格標準。后于2022年公布《關于公平訪問和使用數據的統一規則的法規提案》（Proposal fora Regulationon HarmonizedRulesonFairAccesstoandUseofData），在完全符合《通用數據保護條例》的基礎上，進一步完善用戶數據隱私權與公共部門機構在特殊情況下的數據所有權。《數字服務法案》（DigitalServicesAct，DSA）主要面向超大型網絡平臺與網絡搜索引擎，即歐盟境內擁有至少月均4500萬活躍用戶，強調收集和核實數據市場中交易者數據的職責、禁止使用敏感數據（如健康數據）用于個性化廣告等。同時，歐盟圍繞公共數據、企業數據和個人數據進行分類管理，在公共數據管理上，明確公共數據統籌管理部門，解決部門內部和部門間數據互操作，鼓勵和支持企業參與公共數據開發利用，尤其注重對中小企業和初創企業的數據開放;在企業數據管理上，為強化歐盟數據主權和均衡市場力量，歐盟限制超級平臺企業等“守門人”參與數據共享，并豁免小微企業的數據共享義務；在個人數據管理上，歐盟提出個人數據空間，支持個人提升對數據的控制權。

在政策的保護下，歐盟有著豐富的數據提供平臺。在歐盟的數據產業中，數據提供者具有多元化的角色和形式，包括政府、大型企業、數據平臺等。典型機構如芬蘭社會和健康數據許可機構Findata處理請求并授予數據訪問權限以供重復使用。在“歐盟數據利他組織登記冊”框架內，歐盟發展有大量非營利數據供給組織。例如，MyDataGlobal作為登記冊成員，旨在促進個人對其個人數據的權利。該組織為成員提供可信界面，以同意將其個人數據用于特定目的。全球商業數據供應商在歐盟數據立法框架內，都獲準在歐盟流通與交易數據，如全球最大金融市場數據提供商之一Refinitiv、交通出行服務商Telraam、美國數字制圖公司ADCi。政府層面，2011年12月，歐盟委員會通過“開放數據戰略”（OpenData Strategy）以及《公共數據數字公開化決議》（Resolutionon the Digital Open-ing-UpofPublicData），一是擴大數據可得的數量，明確了公共數據以“全部公開、例外不公開”為原則，明確所有公共財政資助所獲取的資料數據，一般情況下都需要以商業化或非商業化服務的方式向社會免費公開；二是提升數據的互操作性，強制數據以社會普遍應用的格式和計算機可讀的形式公開；三是鼓勵數據應用，強調數據公開相關信息技術應用及研發的重要性。2021年，歐盟整合統一建立了官方政府數據開放平臺———歐洲數據官方門戶網站 EuropeanData Por-tal。該門戶網站已成為歐洲各國（尤其歐盟成員國）開放數據的單一訪問點。截至2023年4月，其開放的數據集達160多萬個，涵蓋36個歐洲國家，主要分為醫療、教育、交通、能源、食品、環境、科技、人口、司法等14大類。以環境數據為例，歐盟已經公開由“哥白尼”地球觀測系統搜集的所有環境數據，以促進環境監測，并且為歐洲企業提供新的商機。

2.2 歐盟對數據中介服務的規范與促進

數據中介服務在歐盟數據市場中發揮著重要作用，通過技術、法律等手段，促進數據的共享和流通。數據中介服務包括交易服務、治理服務、主權服務、技術服務和數據服務等，這些服務為數據市場的高效運行提供了保障。歐盟委員會于2022年5月正式發布《數據治理法案》（DataGovernanceAct，DGA），其立法宗旨在于創設歐盟統一的數據共享模式，包括促進特定受保護類別公共數據的開放及再利用、規范通過數據中介提供的數據共享服務以及鼓勵數據利他主義等措施，與其他數據共享制度相比，《數據治理法案》（DataGovernanceAct，DGA）更加強調要激勵不同參與者之間實現自愿共享數據[6]。《數據治理法案》（DataGovernanceAct，DGA）正式版本第2條中對數據中介服務進行了定義解釋，其提到“數據中介服務旨在通過技術、法律或其他手段在不確定數據的數據主體和數據持有者與數據用戶之間建立數據共享目的的商業關系的服務”。數據中介服務可以涉及多種目的，例如確保數據質量[]或組織數據共享交易[8]。然而，數據中介服務的性質和細節仍然模糊[9]

數據中介服務主要是扮演中間人的角色，促進數據源和數據使用者之間的數據流通，其主要職能為協助收集、匯總及向第三方售賣信息。當數據中介涉及公共數據時，數據中介充當公共機構數據持有者和潛在數據使用者之間的橋梁，負責進行公共數據的交換，同時建立起公共數據交換或聯合使用的平臺或數據庫。

這種模式不僅可以促進持有者與使用者之間的數據流動，也可以將數據引入市場化機制，促進了公共數據和社會數據的融合，進一步加快數字經濟的發展和數字生產力的形成。

2.3歐盟對數據消費者的權益保障與培育

歐盟認為，激發數據要素的價值，提高數據利用效率，將成為未來歐盟保持世界競爭地位的重要舉措[10]。作為數據的接收、使用和處理者，數據消費者在數據價值鏈中是至關重要的，逐漸成為數據市場中的關鍵角色。數據消費者是指可以接收和使用不同來源的數據，并將這些數據轉變為可用的格式以支持決策或創造價值的應用程序、操作過程或個體。數據消費者的具體對象可包含4個方面，分別為政府、公眾、企業和研究機構[1]。當前學者對于數據消費者的研究主要聚焦于數據消費者培育、數據治理、數據保護3個角度。

（1）數據消費者培育角度。歐盟從政策和教育上均提出了一系列措施，歐盟不僅推出系列數字化貧困消除戰略、針對弱勢群體出臺系列舉措以提高數字化技術接入能力，還基于高校、研究院、數據公司等平臺推出技能培訓課程[1]。比如連續發布《歐盟新技能議程》《面向21世紀的電子技能：促進競爭力、成長與就業》等；推出老年快樂計劃、成立老年數字學院、為視障群體設有“Listen”功能等；開設數據分析、數據科學與數據素養等培訓。這些舉措均有效推進了基礎數據消費者的培育，提升了公眾數字技術的接入能力。

（2）數據治理角度。歐盟已初步建立以“統一數據空間”構建為愿景，協同治理結構和專項立法政策為保障，數據授權方案和互操作性框架為支撐的政府數據治理體系[12]，已形成較為完整的數據治理體系[13]

（3）數據保護角度。在數據保護方面，歐盟一直處于全球前列。通過施行如《通用數據保護條例》（Gen-eralDataProtectionRegulation，GDPR）這般嚴格且全面的法規，明確數據處理原則，加大違規懲處力度，全方位保障數據消費者的隱私安全與合法權益。

3歐盟數據開發和管理對我國的啟示

歐盟在數據開發和管理方面積累了豐富經驗，深入剖析其做法，對我國在該領域的發展具有諸多啟示，具體如下：

3.1優化政策體系與平衡監管導向

在設計中國特色數據要素政策體系時，須正視與歐盟在政策導向方面存在的顯著差異。歐盟著力打造內部統一的數據市場，對外實施嚴格的數據監管策略，運用規制性手段管理數據要素市場，高度強調公眾對個人數據的絕對控制權。有學者[14指出，歐盟的個人數據監管模式過度聚焦個人權利，而對集體和社會利益有所忽視，亟待調整。與之不同，我國在全力保障國家數據安全、保護個人信息及商業秘密的前提下，積極培育數據要素市場。我國尤為注重數據安全性，提出諸如“數據不出域、數據可用不可見”等原則，并強化數據的治理與脫敏應用。然而，當前國內市場在數據流通與規制方面存在邊界模糊的困境。為有效應對這一挑戰，我國可參考歐盟做法，在穩步明確數據權屬的基礎上，精準界定數據的流通范圍、類型、領域及利用目的，以此達成數據流通與安全的動態平衡。

3.2構建標準化的數據經濟底座

我國數據要素市場目前面臨缺乏統一數據標準的問題，這在數據要素交易的數據脫敏化技術領域表現得尤為突出，市場實踐中缺乏統一的數據脫敏合規標準。為彌補這一短板，可借鑒歐盟經驗，制定國家層面的數據互操作性框架，確保不同領域數據空間的數據標準得以統一。這不僅有助于提升數據交易的效率與安全性，還能為數據經濟的穩健發展筑牢根基。

3.3強化數據消費者權益保障與培育

歐盟在數據消費者權益保護和培育方面成果頗豐，值得我國借鑒。在權益保護上，歐盟通過《通用數據保護條例》等嚴格法規，對數據收集、存儲、使用全流程規范，明確數據主體權利，保障消費者隱私安全。我國雖有相關法律法規，但在細節和執行力度上仍有提升空間。可細化消費者數據權利，如數據可攜帶權、被遺忘權等，完善侵權救濟機制。在消費者培育方面，歐盟通過政策和教育舉措，提升公眾數字技術接入能力與數據素養。我國也應加強數據素養教育體系建設，從學校到社會開展多層次培訓，提高全民數據意識與運用能力，促進數據要素市場的健康發展。

4結語

本文通過對歐盟數據資產開發與管理的實踐進行分析，探討了其對我國的啟示。首先，歐盟在數據市場建設方面，通過一系列政策和法規，推動數據的自由流動和共享，構建了統一的數據市場；其次，歐盟在數據資產開發趨勢方面，明確了數據提供者、數據中介服務和數據消費者的角色和職責，促進了數據的高效利用；最后，歐盟在數據治理和管理方面，建立了較為完善的法律法規體系和市場生態圈，為數據資產的開發與管理提供了有力保障。

歐盟的數據資產開發與管理經驗對我國具有重要的借鑒意義。我國在構建數據要素市場的過程中，應注重以下3個方面：一是完善數據要素市場法律法規，確保數據的合法合規使用；二是推進數據要素市場基礎設施建設，提升數據的采集、存儲、處理和傳輸能力；三是構建數據要素市場生態圈，鼓勵多方參與，共同推動數據要素市場的健康發展。通過借鑒歐盟的經驗，我國可以更好地發揮數據的經濟價值和社會價值，推動數字經濟的高質量發展。

參考文獻

[1］趙安琪，付少雄．歐盟數字化貧困治理戰略、實踐及啟示[J].圖書與情報，2019（2）：1-10.

[2］楊銳．培育數據要素市場的關鍵：數據供給的市場化［J].圖書與情報，2020（3）：27-28.

[3］梁繼，苑春薈．數據生產要素的市場化配置研究［J]．情報雜志，2022，41（4）：173-180.

[4］李海艦，趙麗．數據成為生產要素：特征、機制與價值形態演進［J]．上海經濟研究，2021（8）：48-59.

[5］郝壽義．論信息資本化與中國經濟高質量發展［J]．南開經濟研究，2020（6）：23-33，49.

[6]GABRIELE C，FINCK M. Regulating data intermediaries：The impactof the Data Governance Act on the EU's data economy [R]. 2023.

[7]OLIVEIRA MI S，LIMA GFB，LOSCIO BF. Investigations intoData Ecosystems：a systematic mapping study [J]. Knowledgeand Information Systems，2019，61 （2），589-630.

[8]ABBASAE，AGAHARIW，VENMVD，et al.Businessdatasharing through data marketplace， a systematic literature review[J]. Jaurnal of Theorectial and Applied Electronic Commerce Re-search，2021，16（7）：3321.

[9]WERNICKA，OLKC，GRA FENSTEINM.Defning data interme-diaries： a clearer view through the lens of intellectual property gov-ernance[J]. Technology and Regulation，2O20（1），65-81.

[10］王拓，李俊，張威．歐盟數據治理經驗及其對我國的啟示[J]．國際貿易，2021（9）：15-22.

[11］趙琳，錢雨秋，鄭漢．歐盟數據要素市場培育政策、實踐與模式[J].圖書館論壇，2024，44（12）：151-160.

[12］宋懿，黃婕．歐盟政府數據治理：體系建設及其經驗啟示[J]．現代情報，2023，43（6）：139-148.

[13］程婭．面向未來：歐盟數據治理框架的要素分析與經驗啟示[J].數字圖書館論壇，2022（12）：47-53.

[14］戴藝晗．數據保護的社會維度：從美國、歐盟數據監管模式展開［J].情報雜志，2021，40（5）：118-124.

收稿日期：2025-03-04

作者簡介：

彭紅丹，女，1979年生，碩士研究生，高級會計師，主要研究方向：產業金融與財務管理。

張軍，男，1977年生，博士研究生，教授、博士生導師，主要研究方向：公司財務與會計。