法治建設第一責任人制度：生成邏輯、現實困境及優化進路

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）09-0047-16

一、問題的提出

黨政負責人的“第一責任人”制是具有中國特色的治理方式。根據黨建國家理論及我國的政治實踐，干部責任制一直都是黨和國家在縱向與橫向上推動政策執行、進行有效管理的基本方式，深刻影響和塑造著當代中國。隨著黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其明確“黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責”，干部責任制已經從傳統的黨務、環境監督等領域進入法治建設場域，法治建設第一責任人制度成為法治中國建設過程中不可或缺的動力源泉和制度支撐。法治建設第一責任人制度是根植于我國政治與法治實踐基礎上的制度創新，現有研究也呈現出政治與法治的雙重視角。近年學界的相關研究，一方面是從政治學視角對干部責任制進行制度性質、生成發展、作用發揮等方面的研究。有學者指出干部責任制是集政治激勵和政治控制于一體的治理機制。有學者梳理了干部責任制的形成與發展過程，并總結干部責任制的完整體系包括責任設定、履行、監督、追究四個依次貫通的環節。2有學者通過實證發現干部責任制的作用發揮有兩個重要的前提條件：道德的內嵌性即中國傳統文化強調對官員的道德教化以及干部與群眾價值的一致性。3政治學視角下的干部責任制研究主要聚焦于干部責任制本體及傳統的黨建等領域，并未與法治建設的理論與實踐聯系。另一方面，從法學界的相關研究來看，多從制度產生初期制度的可行性及可能存在的問題等方面展開探討。有學者對法治建設第一責任人制度進行總體性的闡釋。4]有學者將法治建設第一責任人制度定性為政策性制度，對制度的實施要素進行分析并給出了相應建議。5隨著制度在實踐中展開，出現一定理論與實踐的沖突，有學者開始慮及制度的具體落實問題，如司法機關負責人、國有企業負責人能否適用于第一責任人制度的主體范圍問題。[6][7]司法部也從實踐的手段入手，提出要\"述、考、評、督、責\"聯動促進法治建設第一責任人職責切實履行。8]總體來看，學界對于法治建設第一責任人制度的研究存量并不充足，主要是以宏觀性、報道性文獻為主，系統的理論性研究較為欠缺，對其生成邏輯的理論研究、優化進路等對策研究缺乏深入探討，難以回應法治建設第一責任人制度運行實踐中所遇到的問題。基于此，筆者試圖把握法治建設第一責任人制度整體生成邏輯，找尋法治建設第一責任人制度優化的可能進路。

二、法治建設第一責任人制度的生成邏輯

法治建設第一責任人制度的形成具有自身獨特的生成邏輯，深刻改變了黨政負責人厲行法治的方式，已然成為當今法治建設的關鍵動力。在對第一責任人制度進行研究前，需從歷史、實踐與理論三個維度展開，對其生成邏輯進行檢視

（一）歷史發展論視角下法治建設第一責任人制度的歷史邏輯

黨政主要負責人作為新時代全面推進依法治國的組織者、推動者、實踐者，是“關鍵少數\"中的\"關鍵少數”。黨和國家深切認識到，法治興則國興，而法治興在很大程度取決于黨政主要負責人對法治建設的態度。9各級領導干部如何行使黨的執政權和國家的各項權力，在很大程度上決定著全面依法治國的方向與進程，責任壓實便成為法治建設的應有之義。

法治建設第一責任人制度的演進歷程呈現出明顯的“頂層推動式”10特質，由官方力量主導并推行。此前，第一責任人制度拓展的領域主要在安全生產、環境監督等公共安全場域。在新時代全面推進依法治國背景下，領導干部的法治責任被重視起來，黨和國家逐漸形成黨政負責人的責任包括法治責任的觀念。在中央政策文件層面，2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中，首次提出黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》（以下簡稱《職責規定》），提出黨政主要負責人必須履行推進法治建設第一責任人職責，并以列舉式的方式對黨委與政府主要負責人在法治建設中應盡的責任予以明確。《職責規定》的出臺，標志著黨政負責人法治建設責任的明確化、制度化與精細化。遼寧、江蘇、河北等地通過制定實施細則、實施辦法等方式，對《職責規定》予以具體細化落實。①也有部分省份或地市通過出臺第一責任人職責清單，以清單的形式明確和細化市縣兩級黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責的具體類型。11]2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，對第一責任人制度予以深化，要求主要負責人要切實履行推進本地區本部門法治政府建設第一責任人職責，并且要將其作為重要工作定期部署推進、抓實抓好。在地方，各省市、各系統也隨之制定相應的法規或規范性文件對《職責規定》予以落實。至此，法治建設第一責任人的規范體系初步形成，法治建設第一責任人制度也有了充足的規范依據，為法治建設責任壓實提供了堅實的制度支撐與操作指南。

（二）主體動力論視角下法治建設第一責任人制度的實踐邏輯

領導干部的行為在法治建設運行實踐中會產生一定的主客觀張力。因領導干部對行政決策具有決定性作用，如在法治進程中發揮出核心驅動作用，故其對法治建設的正向作用是不容忽視的，但如果法治素養不足、法治觀念淡漠，乃至觸及法律底線，則可能對法治建設構成重大威脅。并且受中國傳統政治運行過程中的“人大于法\"的遺留影響，社會關系中的人情因素依然顯著。少數領導干部在決策時法治思維匱乏，正是這種歷史慣性之體現。

在傳統體制下，法治建設往往不是干部治理活動的第一目標選擇。審視過往的政府治理，少數領導干部在市場經濟背景下的“晉升錦標賽\"影響下，往往將“發展\"狹隘地等同于經濟增長，甚至視法治等非直接經濟因素為潛在障礙，擔憂其可能阻礙項目推進與效率提升，無助于給自身“政績\"加分。因此，有時某些領導干部會存在不愿法治的心理，法治為經濟發展讓路的情況時有發生。正如習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話所指出的：“一些領導干部還不善于運用法治思維和法治方式推進工作，領導干部心中無法、以言代法、以權壓法是法治建設的大敵。”[12]在過去的法治建設實踐中，領導干部對于法治建設存在顯著的“動力缺失\"問題，甚至在法治建設第一責任人制度已初步建立以后，仍能在中央依法治國辦向地方黨委政府反饋的督察意見以及各地方年度法治政府建設報告中發現這一問題，如“一些地方存在‘關鍵少數’履行法治建設職責還有明顯不足”[13]，由此也表明，領導干部的法治“動力缺失\"是法治建設中難以逾越的主客觀障礙。因此，法治建設第一責任人制度對于干部法治建設動力補足何以能為，唯有通過對黨政負責人構建一定的“壓力機制\"來增強其法治意愿。地方政府行為中除工具理性的經濟競爭行為外，還存在著一種受超經濟邏輯的價值目標影響的動力機制，它是“價值治理\"下價值導向的動員機制。14]簡言之，政府行為受到經濟發展與價值治理雙重動力機制的影響。領導干部作為政府行為的最終決策者其行動同樣也是如此。因此，將領導干部的“法治建設”意愿深度融入價值導向的體系之中，使法治成為國家發展不可或缺的價值維度，賦予其與經濟增長在價值追求上的并列地位，從而避免法治僅停留于口頭宣示與形式化實踐的傾向。賦予黨政負責人“法治建設第一責任人”的身份，是在明確其權力與責任的基礎上，通過第一責任人制度將法治建設成效直接關聯于其政績考核，法治建設的每一點進步都將為其政績加分，反之則扣分，乃至被問責、追責，最終形成“像重視其他事業、其他工作一樣重視法治，使他們在任何時候任何情況下都不能對法治建設有松懈情緒和敷衍塞責的態度”[15]的局面。

（三）權責統一論視角下法治建設第一責任人制度的理論邏輯

“有權就有責，權責要對等”是組織設計與公共行政的重要原則，權責對等代表秩序穩定與社會公正，意味著公權力行使者履行職責和義務的同時必須承擔與其所擁有的權力相匹配的責任。權責統一在我國的發展之中經歷了一定程度的重點導向流變：從2004年《全面推進依法行政實施綱要》中依法行政要實現權力和責任的統一，到《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中的構建權責統一、權威高效的依法行政體制，再到《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中的權責協同、權責清單等問題。權責統一理論在我國的發展逐漸由最初限權角度的“責任法定\"延伸到了問責追責的責任承擔之上。法治建設第一責任人制度通過將權責統一理論微觀化，從“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數\"\"這一習近平法治思想的科學論斷出發，賦予領導干部法治建設權力的同時使之承擔相應的責任，以達到權責統一。制度目的是在權責統一的前提下，對未能或不當履行法治建設責任的黨政領導必須問責追責。但應注意的是，此過程需嚴格遵循國家法律和黨內法規，對責任人實施精準問責，確保問責的合法性與規范性。通過對黨政負責人的具體、明確、精準問責，形成“剛性約束”，將責任明確到領導干部個人，有效遏制法治建設領域內的責任推諉與逃避現象。最終，通過抓住“關鍵少數”與“權責統一\"理論的有機結合，以領導干部為主體，權責統一為客體，將法治建設權力與責任緊密結合的制度設計凝結為當前的法治建設第一責任人制度，使之成為法治化進程中的重要路徑保障。

三、法治建設第一責任人制度的現實困境

目前，法治建設第一責任人制度在實踐檢驗后已初步展現成效，但與此同時也浮現出一系列亟待解決的問題。中央依法治國辦向地方黨委政府反饋的督察意見中就提到：“有的市縣黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責不到位。\"[16]在《內蒙古自治區人民政府關于2023年法治政府建設情況的報告》（以下簡稱《內蒙古法治政府報告》）中也提到：“少數基層領導干部履行第一責任人職責不到位。”17]因此，需要結合其生成邏輯系統審視該項制度運行所面臨的現實困境。

（一）制度構建：主體范圍不明確

為了使本地區在法治錦標賽的競爭中脫穎而出，在第一責任人制度實踐中存在一定的“法治責任加碼\"現象，具體表現在下位規定對責任主體的擴充。18]根據《職責規定》第二條要求，規定適用于縣級以上地方黨委和政府主要負責人。而現實中有很多地方性法規或規章突破了《職責規定》中的縣級以上黨委和政府主要負責人的制度適用主體。一方面是縱向上的級別直接擴張，如遼寧省制定的《lt;黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定gt;實施細則》明確規定，縣級以上地方黨委（含開發區黨工委）工作機關和政府（含開發區管委會）工作部門主要負責人和班子其他成員、鄉（鎮、街道）黨政主要負責人和班子其他成員，參照本細則執行。將第一責任人制度適用主體直接擴充到鄉鎮一級的黨政主要負責人，同時也進行橫向擴張，將縣級工作部門主要負責人及班子成員均囊括進第一責任人制度適用范圍。另一方面是橫向的非黨政領導的系統擴張。如在法院系統中《沈陽市中級人民法院黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責清單》對本市法院系統的黨政領導干部履行法治建設第一責任人制度的職責做了細化規定。又如《德宏州黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責實施辦法》中規定，全州的“審判機關、檢察機關\"也參照該實施辦法執行。盡管參照執行并不是必須執行，但也反映出基層實踐對法治建設第一責任人制度適用主體的擴張需求。因此，在實踐中地方性法規規章乃至規范性文件對于第一責任人的主體的擴張已是普遍現象。對于主體范圍問題，擴充的合理性在理論探討中處于模糊地帶，并非一定要持否定態度，主體的擴張反映了實踐的法治責任需求。因此，有必要對下位法及規章所拓展的主體范圍進行更為明確且合理的界定，以確保制度實施的一致性與有效性。

（二）制度實施：述考評督抓手未充分運用

抓實法治述職、考核評價、法治督察，推動各環節銜接聯動，形成責任有效閉環，是推動黨政主要負責人履行法治建設職責的關鍵所在。還需進一步優化機制設計、細化工作流程、強化結果運用，確保“述、考、評、督、責\"各環節能夠無縫銜接、高效協同，共同促進法治建設第一責任人制度的有效落實。

1.法治述職：工作機制與述職內容存在不足。“法治述職是抓‘關鍵少數’的直接手段和關鍵一招。”[19]述法就是對黨政主要負責人依法行政能力和法治成效的最好展示平臺。2021年2月，中央全面依法治國委員會印發《關于黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內容工作的意見》（以下簡稱《述法意見》），從制度層面對黨政主要負責人年終述法進行了明確規定。述法的制度倒逼領導干部在工作中運用法治思維和法治方式解決問題，在法治的影響下糾正自已的“以言代法”“一言堂\"等人治思想。目前，各省份基本已根據《職責規定》《述法意見》制定了本省相應的實施辦法或工作方案，由于相應文件多涉及內部文件，在此通過貴州省制定的相應文本進行分析。①目前地方實踐中法治述職制度框架已初步搭建完畢，述法主體、述法內容、結果監督等方面都已明確。但結合文本及法治實踐，法治述職工作仍有優化空間。第一，法治述職工作機制不明晰。通過對司法部及各省份法治政府建設報告的查閱，法治述職工作多表述為各級黨政主要負責人述法“全覆蓋”或“基本全覆蓋”。②即多數省份目前法治述職工作重點尚停留在對制度的普及適用上。對于述法形式、述法流程等問題還未有標準化、規范化的規定。究其原因是制度構建初期實踐先行的特點，立法制規需為實踐留有空間。在實踐中報告形式單一以及領導干部重視不足導致干部法治述職流于形式，“書面述法與踐行法治‘兩張皮'現象”[20]開始出現。此外，在具體的述法流程中，雖實踐中有大量被宣傳的優秀做法，但畢竟正處于探索階段，有做得好的述法流程，也一定會有因經驗不足而做得不好的流程。不少現場述法因缺乏點評、質詢、評議等環節而僅僅走個過場。21]因此及時歸納實踐做法，系統化述法流程是法治述職工作下一階段的前進方向。第二，法治述職內容需厘正。一方面，部分領導干部對法治述職認識不清，“存在述法講成績多、談問題少的情況”[22]。另一方面，法治述職報告內容主體混淆。述法的內容多是對本單位法治建設做法及成績的匯報，并非從領導干部自身的尊法學法守法用法情況以及存在的問題出發。以筆者調研為例，報告中多從本單位成就出發，聚焦“全市新收行政復議案件量、調解率、援助案件量\"等數據，將報告內容局限于單位共同成績而非個人情況及問題，缺乏自身親自踐行法治的案例匯報。

2.法治考評：評估體系不完善。法治建設工作成效評估體系是考核法治建設第一責任人是否承擔起責任的最直觀反映，所以構建科學、明確、合理的法治建設工作成效評估體系是法治建設第一責任人制度的關鍵。審視現有的法治建設工作成效評估體系，其并不能適應法治建設第一責任人制度下我國的法治建設實際。第一，現有評估體系不能完整考察覆蓋黨委負責人的法治建設職責。現有對黨政負責人法治建設責任的考察，是以“法治政府\"的建設指標為主，如目前應用最廣泛的中央依法治國辦發布的《市縣法治政府建設示范指標體系（2021年版）》（以下簡稱《市縣指標》），十項一級指標中第九項\"法治政府建設組織領導落實到位”涉及黨委負責人的法治建設責任考核。其中二級指標“加強黨對法治政府建設的領導”對應《職責規定》中對黨委負責人的第一項“充分發揮黨委在推進本地區法治建設中的領導核心作用\"職責。而從嚴治黨依規治黨、依法依規決策、法治隊伍建設、法治宣傳教育等職責①并無相應指標考評，可見《市縣指標》對黨委負責人的法治建設責任無法涵蓋。而審視相關的黨內法規，中共中央辦公廳于2019年公布的《黨政領導干部考核工作條例》第七條對領導班子考核內容進行了規定，包括思想政治建設、領導能力、工作實績、黨風廉政建設、作風建設等五方面，其中也不包括對黨委負責人的法治建設責任的相應考核。因此，現有法治建設評估體系無法對黨委負責人的法治建設職責進行完整且科學的評價。第二，法治建設評估指標構建導向存在偏差。在《司法部2023年法治政府建設年度報告》中總結道：“法治政府建設示范指標體系還需根據新形勢新任務及時調整完善。”[23]在目前實踐中，相關人員法治理念認知的局限或忽視，運用法治思維構建指標體系尚顯不足，導致現有體系與標準在科學性上有所欠缺。一方面，現有指標體系和考核標準制定的導向以定性考核為主。定性的標準易受考核主體的主觀因素影響，且可能會囿于是或不是的二元性評價范圍，難以全面、深入地揭示法治建設的真實狀況。如《市縣指標》中的第11項、第47項、第76項①等出現較多的“開展實行\"型指標，規定了需要做某種制度，但并未明確規定開展實行到何種程度。或者給出了一些程度性的判斷標準，但并不具體。如《市縣指標》中第48項“執法有力\"\"人民群眾具有較高滿意”②等此類內涵不具體的詞匯。此類指標會導致實踐評價中無從下手或因評估主體判斷標準不同，進而評估結果不同。另一方面，構建存在形式化傾向。《市縣指標》中存在一些宣示性、標語式指標，如第74項、第85項指標，“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重\"\"堅持運用法治思維和法治方式應對突發事件”。這些形式化的指標設定，都會使法治考評難以落實落地，進而削弱了法治建設的實際效果。第三，考核的評估結果并未被充分利用。對于法治評估結果的激勵機制設置不合理，在《市縣法治政府建設示范指標體系（2019年版）》中曾規定在領導干部政績考核中法治建設分值不應低于總分值的 10% ，而此規定在2021年修改后的《市縣指標》中被刪除，這也反映了現實與規定之間的張力。而在實踐中，法治因素對領導干部的晉升影響也并不明顯。雖然領導干部晉升的影響因素已由單一的經濟績效轉向多元化，但主要集中在生態、民生、科技創新等方面。24達到《職責規定》中將干部法治考核標準作為考察使用干部“重要依據\"的要求恐還有一段距離。法治建設考核結果并未被充分利用的現象，削弱了考核本身作為監督與激勵手段的有效性，不利于法治建設持續、健康地發展。

3.法治督察：督察結果轉化不暢。《法治政府建設與責任落實督察工作規定》中第二章提到督察對象和內容包括地方黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責。用法治建設第一責任人制度將法治督察與法治建設聯系起來，第一責任人制度成為將法治督察責任壓實的中間橋梁，而第一責任人制度本身真正落實運行也離不開法治督察的督察結果轉化。在實踐中，法治督察的結果轉化并不順暢，以致第一責任人制度落實運行存在阻礙。一方面，督察主體與有權問責追責主體的外部銜接機制未常態化。實踐中存在“一事一協調、一事一商議\"[25]的現象，遲滯了工作效率。且從目前相關規則來看，全面依法治國（省、市、縣）委員會作為議事協調機構，并無單獨的問責權限。[26]\"督察反饋整改還缺乏剛性制度規范。”[27]在實際操作中，法治督察之所以能發揮出制約與震懾作用，是依靠督察對象對應的紀檢監察以及組織人事部門對督察結果的認可。而這種“認可\"的制度依據，部分來源于《職責規定》中所規定的法治建設第一責任人制度，通過對領導干部賦予法治建設責任，使法治督察發現其未履行法治責任時，相應有權機關作出問責追責。但這本質上是權力性、政治性的“認可”，而非制度性的協同，因此須在制度層面將法治督察與有權問責追責主體的具體銜接機制細化。另一方面，就督察活動本身而言，督察存在“好人主義\"的傾向。在司法部法治督察局的相關總結中可以發現，督察活動中對象選擇多集中于鄉鎮街道以及普通干部群眾，傾向于選擇較為容易的目標進行督察；部分問題呈現上具有大而化之的特點，即泛泛而談的問題較多，針對特定地域或領域的具體問題則較少，或者將普遍存在的表面現象歸結為問題。[28]此類狀況的出現，部分原因在于督察問題及后續處理措施缺乏層次性與差異化的設置，促使督察主體出于避免沖突的考量，傾向于尋找一些不痛不癢的問題。

（三）制度保障：法治建設履責不力的問責機制未充分激活

完善而有力的問責機制始終是法治建設第一責任人制度最堅實的“剛性\"實施保障。《職責規定》規定“黨政主要負責人不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的，應當依照《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）等有關黨內法規和國家法律法規予以問責”。目前，法治建設責任人履責不力的問責體系末端已與黨和國家問責體系接軌，問責主體、問責依據、責任形式等要素已相對完善，但制度的實施保障問責機制在實踐中仍未被充分激活適用，且因法治建設履責不力被問責的領導干部案例也較為稀少。究其原因，一方面，檢視目前相關規范依據，對于法治建設履責不力的具體情形規定并不明確。在《職責規定》中，涉及對履責不力的責任人的問責規定，僅作了宣示性的規定，具體的參照指向了《問責條例》等相關黨內法規與國家法律。而在《問責條例》中，在第七條中問責情形的相關規定中，包含了黨的領導、政治、思想、組織、作風、紀律、黨風廉政等方面，并未明確對領導干部的法治建設履責不力作出規定。在各地方對《職責規定》的實施細則中，僅遼寧省等少數省份的實施細則對法治建設履責不力的具體情形進行了細化規定，大部分省份實施細則規定與《職責規定》相一致。因此，問責情形不明確是第一責任人制度中問責機制空轉的原因之一。另一方面，如前文所述，法治考評的結果并未被充分利用。法治考評作為法治建設第一責任人制度的制度保障，也是對履責不力干部的問責依據。在實踐中也會出現即使可能事實上存在履責不力的情形，但因法治建設比重在干部履責體系中占比過低，也并未被上級黨委機關、紀檢監察機關重視或發現，以至于并未激活后續問責機制。因此法治考評與問責機制聯動不足，是法治建設第一責任人制度中問責機制空轉的另一原因。

四、法治建設第一責任人制度的優化進路

在干部責任制進入法治建設場域的背景下，法治建設第一責任人制度還需要在制度構建、制度實施、制度保障等三個方面進行優化，以助力全面依法治國，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

（一）明確與拓寬第一責任人制度的適用主體

《職責規定》已經明確了縣級以上黨政負責人是法治建設第一責任人制度的責任主體，如果對《職責規定》的條文進行文義解釋，其所明確的主體范圍是較窄的，不包括縣級以下的黨政負責人以及其他部門的領導干部。但針對現實中的主體擴張現象，需要在明確主體的基礎上正式地對第一責任人范圍進行拓寬。一方面，在縱向擴張上。從實踐的權責統一視角來看，基層黨政機關及職能部門主要負責人、分管領導是法治建設的直接領導者和組織者，如果將他們排除在法治建設上的責任承擔主體之外，會導致權責不均衡現象，甚至出現有權無責的問題。同時從實踐案例來看，上級部門在追責法治建設第一責任人時，也不僅僅追究了黨政“一把手\"的責任，也追究了相應下級領導的責任。例如，在甘肅祁連山“趨利性立法放水\"案中在法治建設方面相關領導干部的責任追究的問題，依據有關黨內法規，對分管領導的副省長楊子興給予了黨內嚴重警告處分。29因此，向下對班子成員乃至鄉鎮負責人適用法治建設第一責任人制度在理論與實踐上具有一定的必要性。另一方面，在橫向擴張上。從更為廣闊的黨內法規體系視角進行整體性理解，在現行黨內法規體系中，“黨政負責人\"的概念已被充分地拓寬，“黨政”之“政\"的概念已超越了單純的行政機關范疇，進行了一定的概念擴張，如《黨政機關國內公務接待管理規定》第二條規定：本規定適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理事業單位的國內公務接待行為。以及《黨政機關辦公用房管理辦法》第二條規定：本辦法所稱黨政機關，是指黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理的事業單位。顯而易見，上述黨內法規中的“黨政”之“政”的內涵已不僅僅是狹義上的行政機關，而是包括了人大機關、行政機關、司法機關和監察機關等在內的一個廣義的“政”。所以，對于司法機關乃至國有企業負責人適用法治建設第一責任人制度是有一定的現實需求與理論可行性的。因此，為更好地落實法治建設責任，實現權責均衡，可以將《職責規定》的第一責任人制度的適用主體進一步拓寬，涵蓋人大機關、行政機關、司法機關、監察機關等多元主體，并向基層與分管領導延伸，以形成更為完善、科學的責任體系。在回應實踐的基礎上，體現并貫徹權責一致的原則。

（二）落實述考評督抓手確保制度實施

1.完善法治述職工作機制與內容。法治述職經過一段時間的運行，已積累了不少值得歸納推廣的成熟做法。因此在總結實踐的基礎上，吸收較為成熟、可行的述職做法，是優化法治述職制度的應有之義。一是規范法治述職工作流程。首先，以“書面 現場\"兩種述職形式為基礎。實踐中現場述法頗具可行性且在地方已逐步推廣。如在江蘇，“2023年全省共舉辦專題述法、現場述法170余場次，381名黨政主要負責人、589名部門主要負責人上臺專題述法”[30]。對內，可以通過黨委全面依法治市（縣）委員會或單位內設法制辦公室舉行會議進行現場述法;對外，可以通過舉行公開或半公開的專題會議進行現場述法，邀請群眾參與。在鞏固書面述法全覆蓋的基礎上，加大現場述法推進力度，通過書面與現場的雙層述職形式，壓實述法報告責任，避免法治述職形式化。其次，以多元化述職形式為延伸。在數字時代，科技豐富人們接收信息的渠道，法治建設的透明度顯著提升，公民參與法治的門檻顯著降低。電視問政述法、直播述法等述法形式越來越多地出現，如在互聯網上爆火的電視節目《問政山東》，這類接近群眾生活的形式可以激起人們參與政策討論的興趣與熱情。因此，總結現有法治述職做法的同時，需充分借助直播、數字技術等手段，與公民互動，在提升公民法治素養的同時接受監督。最后，確立點評、質詢、評議述職程序。領導點評、群眾質詢、第三方評議等述法模式，已在各地方廣泛探索。法治述職時，相關負責領導通過相應部門主持召開會議，并現場逐一點評，在肯定述職人員已有成就的基礎上評價反思問題是否深刻、實際，以確保真發現真問題。再邀請人大代表、群眾代表，就述職人員報告內容中所提出的問題及群眾密切相關的熱點問題進行當面質詢，述職人員現場回應。同時，為確保述職效果，有條件的部門可以邀請法學專家、律師等第三方專業人員組成評議組，對述法進行書面或現場點評。二是厘正法治述職報告內容。一方面，做好法治述職問題總結及后續整改。對于述職干部自身而言，述法內容要深刻總結已有不足，而非泛泛而談，通過問題總結來指明改進方向。對于聽取述法的上級而言，要做好監督，對總結的問題進行綜合判斷，避免敷衍式的總結。在有實質性問題的基礎上，將問題細化為清單，加強后續對問題的跟蹤督辦，切實將述法報告轉化為實踐的法治成果。還要做好幫助，對于下級主體在法治領域無法解決而人民群眾反映強烈的問題，要相應地提供幫助，集中研究并統一解決，真正發揮法治述職的“助推器”作用。另一方面，需認識到述法內容的立足主體。述職內容要從領導干部自身出發，并不是法治工作報告。領導干部要充分認識到法治述職的制度目的，區分單位工作報告與個人履職報告，重點報告個人立足崗位推動本地區本領域法治建設的情況。強化“第一人稱\"述法，增強“第一責任\"意識。[31匯報個人在工作實踐中的具體成就與創新做法，反思自身在尊法學法守法用法方面的不足。

2.修正法治建設工作成效評估體系。要想切實推進法治建設，使法治建設第一責任人制度在實踐中真正發揮制度實效，需有科學、明確、合理的法治建設評估體系，使法治建設情況被真實清晰地反映出來。一是將現有“法治政府建設指標\"轉向“法治建設指標”在實踐中，考察黨政負責人是否履行法治建設責任，主要通過法治政府建設指標體系考評、法治督察等手段。有學者指出，在我國初步建立起法治建設第一責任人制度后，應進一步構建法治建設第一責任人考核評價體系。32]對第一責任人制配套專門性的考核體系，必要性需進一步考量。目前我國法治已進入“一體化\"建設階段，而“法治政府建設從來都不是孤立的事物”[33]，在國家治理視野下的法治政府建設，必然會在黨的領導的基礎上突出多主體的共同建設。雖然法治建設第一責任人制度對于黨委與政府負責人職責要求不同，但都同屬于法治建設“一體化\"的范疇之內。因此并無必要針對第一責任人制度而“構建”一套相應的考核評價體系，應以現有的指標體系、考核標準為基礎，針對黨委負責人的職責，將相應標準融入，使\"法治政府建設指標”轉向\"法治建設指標”，如《市縣法治政府建設示范指標體系》等此類法治建設通行性標準融為《市縣法治建設示范指標體系》，以優化法治建設工作成效評估體系，在避免指標“泛濫\"的同時，也能與現有法治建設體系接軌。二是調試法治建設評估體系構建導向。一方面，現有評估體系需轉向為定性與定量相結合的考核。我國的法治建設已脫離了起步階段，已從“有沒有”的階段進入到了“好不好\"的階段，因此指標建設時，不應停滯于指向性的定性指標，還需要將考核指標細化為差異化、可評價的具體內容。另一方面，在制定指標和標準時追求形式法治與實質法治兼顧，貼合法治建設的自身特點。“法治考核中的績效競爭容易引發‘目標置換’。”[34]機械地應對式法治績效考核易造成相關主體對“法治GDP\"的重視超越了對法治本身。因此，應回到對法治本身的追求，不能簡單地套用一些數值性的形式上的指標，甚至如前文所舉的實踐中難以完成的不現實指標。法治是一個承載著價值理想的概念，但并不是所有的法治概念要素都能夠被客觀指標所體現出。[35形式指標當然也是基礎，但同樣需要重視的是實質法治的指標，做到二者兼顧。在設置指標體系中，也需融合法治的價值導向，如制定的相應法規規章公開率有多少、行政執法規范化執法占比是多少、組織了多少次普法活動等，從法律運行的過程中尋找真正的法治活動。做到構建科學公正的實質法治與形式法治并重的指標體系，以避免指標失靈。三是法治建設考核評估結果需合理運用。為確保考核結果不流于形式，需提升法治指標在領導干部績效體系中占比，使考核結果向實質性應用轉化。一方面，針對考核結果要做到正面激勵。對于在考核中表現優異的領導干部，給予適時的表彰或晉升機會。法治建設成效在領導干部政績考核指標體系中占比的規定雖已被刪除，但此類確保法治建設成效“被運用\"的規定在實踐中有其存在的必要性。如果 10% 以上占比都無法保證，恐怕也難落實《職責規定》中所規定的將干部法治考核標準作為考察使用干部、推進干部能上能下的“重要依據\"的要求。另一方面，對于法治考核結果不佳的領導干部，也應避免單純采取懲罰性措施，需以建設性幫助為主，如安排定期交流、組織專題會議、提交改進報告等，以改進為目的而非懲罰。

3.暢通法治督察結果轉化機制。一是對法治督察中發現的問題類型化，并根據問題與相應主體對接。根據問題性質，對法治建設的內部性問題，如體制機制、工作程序等方面問題，及時轉交相關主體督促解決或協調相關主體給予及時幫助;對法治建設的外部性問題，及時給予處分，嚴重的移送紀檢監察機關，進行嚴肅問責追責。根據問題嚴重程度，需追究責任的情形，應及時轉交相關部門進行責任追究，融入現有的梯度性問責體系;而對于無需問責的情況，則應明確“三個區分開來\"的原則，依法合理實施容錯免責機制。不能對問題不加區分地一律移送紀檢監察機關或一律內部“督促\"解決。因此，通過對督察可能出現的問題進行類型化，并對問題后續的處理措施梯度化，督促督察機關發現真問題，切實履行監督職責，確保督察工作的實效性。二是構建常態化法治督察與其他監督的協調機制。首先，在機制框架方面明確機關間銜接的具體內容、時間及程序。地方法治建設議事協調機構會同地方有關機關制定綱領性文件，目前已有不少地方已制定相應規范性文件，如陜西省的《法治督察與法律監督銜接配合機制》、大連市的《開展法治督察與紀檢監察監督協作配合工作實施細則》等。通過確立基本的協同機制，明確紀檢監察、組織人事等有關機關與法治建設議事協調機構在履行監督職責過程中進行協作配合的內容、時機、程序。其次，在信息溝通機制上，法治建設議事協調機構和有關機關可以通過通報信息、聯席會議等，條件不足的地方可以通過設置點對點聯絡員等方式，加強工作聯系、業務溝通，及時通報問題線索，研究解決雙方工作協同中的具體問題。

（三）完善負責人法治建設履責不力發現機制

1.明確黨政負責人不履行或不正確履行推進法治建設第一責任人職責的具體情形。問責情形是指在履行法治建設職責時哪些情形是構成履責不力的現實情景，是問責的觸發機制。一方面，目前《問責條例》并未對法治建設履責不力的具體問責情形作出規定，大部分地方制訂的實施條例或相關規定也未細化。因此，《職責規定》以及地方相關規定應對法治建設履責不力的具體情形作出規定，以明確的情形指導實踐，幫助法治建設第一責任人制度落實落地。

另一方面，已有規定對于法治建設履責不力的問責啟動是一種\"結果導向\"的模式，即在“造成不良影響”“造成惡劣影響”①后進行追責。而一旦造成不良、惡劣影響，恐怕問責程度也較為嚴厲，與目前的監督執紀\"四種形態\"的階梯式體系并不契合。因此，可以通過與日常干部考核、干部述職等制度相聯動，對于錯誤并不嚴重的干部，如僅僅是考核結果較差、述職態度成果較低等情況的，也根據《問責條例》等相關黨規追究法治建設不力責任，與監督執紀“四種形態\"的階梯式問責體系相呼應。

2.在法治建設指標內設置一定的基本性、及格性的標準，使法治建設相關指標不再被動“隱匿”。《職責規定》中已明確規定“上級黨委應當將下級黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況納入政績考核指標體系”。實踐中黨政負責人法治建設履責情況也已基本納入政績考核指標體系之中。問題癥結在于，法治建設比重在干部政績考核體系中占比過低。這本質上還是未能將法治建設提升到與經濟發展等傳統政績指標相等的地位。而在目前的政績考核體系中，主要采用的是各領域加權換算的考核方式，涉及領域眾多，如黨的領導、經濟發展、環保、法治等。面對領導干部如此眾多的考核領域，要分辨出敦優敦劣，且需比較出各領域占比多少。這一問題本身是難以界定的，是會因地區、干部的不同而得出不同結論。因此，與其單向度地提高法治建設履責指標占比，不如同時在法治建設指標內部設置一定基本性、及格性的標準。無論法治建設履責情況在干部考核標準體系占比多少，只要負責人沒有達到某些“硬性\"指標，沒有做到基本的法治建設義務，那就可以觸發問責機制。將法治建設履責情況與考核貫通聯動，可以使法治建設領域問責機制落到實處。

結語

習近平總書記指出：“黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。這是推進法治建設的重要組織保證。”[36]在新形勢下推進全面依法治國，必須堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，而法治建設第一責任人制度便是其重要制度支撐。聚焦法治建設第一責任人制度，遵循“生成邏輯—現實困境—優化進路\"的行文邏輯，從歷史、實踐、理論三個維度展開，梳理法治建設第一責任人制度的生成邏輯。并在此基礎上，針對制度運行中的現實困境，提出相應優化建議。面對日新月異的法治建設實踐，對于法治建設第一責任人制度的具體化、差異化、地方化的實證研究，第一責任人制度與法治建設中諸如法治督察、干部述職等制度的良性互動，以發展為先導的行政法體系構建對于干部進行法治建設是否有激勵作用等問題，需學界與實務界進一步的理論探究與實踐探索。

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The System of First-responsibility for Rule of Law Construction： Logic of Generation， Practical Dilemmas and the Way Forward for Optimization

Yu Shaoru，Wang Ruiyou

Abstract： The system of first-responsibilityfor party and government oficials is a form of govermance with Chinese characteristics，and is the basicwayin which the partyandthe state promote the implementation of policiesand carryout efective management both verticallyand horizontally，profoundlyinfluencingandshaping contemporary China.Afterentering thefield ofrule of law construction，the first-responsibility systemis manifestedas thesystemof first-responsibility forruleof law construction，the formation of which has its own unique generativelogic，folowing thehistorical logicof“top-push”development，thepractical logic of making upfor the lack of presure on cadres to build the rule of law，andthe theory ofunity of power and responsibilityofseizingthe“keyminority\".Thetheoreticallogiccondensedfrom thetheoryoftheunityof powerandresponsibility hasprofoundly changed theway inwhichthe partyandgovernment leaders enforce theruleof law，andhas becomeakey institutional guaranteefor theconstructionof theruleoflaw today.At present，with the formulation of therelevant central policy documents，the framework of thesystem of first responsibilityfortheruleoflawhasbeen initiallysetupandpopularizedinpractice，andtheoperationof the system ison track，butat the same timeaseriesof problems that need tobesolved have also emerged. Judging from the current status ofthe system'soperation，the system ofthefirst personresponsiblefor buildingtheruleof lawis facedwiththedilemmaofthelackofclarityaboutthescopeofthevertical and horizontal subjectsin theconstructionof thesystem，the lackof fullutilizationof theruleoflawdebriefing， ruleof law evaluation，rule of law inspectionand other toolsin the implementationof the system，and the lack ofactivation of the accountability mechanism for the failure tocarryout theresponsibilitiesunderthe system'ssafeguards.In thecontext of promoting themodemizationoftheruleof law in Chinain thenew era， thesystemoffirstresponsibilityforbuildingtheruleoflawneedstobeoptimizedin termsofclarifyingand broadening the subjects to which the system applies，implementing the rule of law debriefing，rule of law evaluation，rule of law inspectionandother measures to ensure theimplementationof the system，and improving themechanism for detecting failures intheperformanceof theirresponsibilities，soasto promote theeffective fulfilment of the duties of those whoare first responsible for the building oftherule of law.

Key words：rule of law construction；first-responsibility；leaders of Party and government

（責任編輯：王正橋）