“標尺”問題：新法實踐中仍有困境待解

今年6月1日，修改后的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）正式施行。3個多月以來，各級各地監察機關施行情況不一，有的探索使用新法，提升了辦案效率；也有的踟躕不前，靜待更細致的指導意見。記者采訪了多地紀檢監察干部和相關專家，共同剖析基層監察機關在實施新法的過程中面臨的困惑和難點，探索破解之策。

執行新增強制措施難在哪里？

“《監察法》新增的強制措施是最大的亮點，但是我們在適用對象上存疑。”西部某地級市紀委監委案件監督管理室主任孫洋解釋，強制到案、責令候查主要針對的是涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人，“那行賄人是否能算進去？”孫洋說：“《監察法》對‘留置’做了更詳細的說明——對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關可以依照前款規定采取留置措施，意思是行賄人可以留置，但新增幾項強制措施并沒有這項補充說明，如果行賄人是商人老板，可否適用新措施？”

對新增強制措施存在疑惑的不止孫洋，“一次強制到案規定持續時間不超過十二小時，需要采取管護或留置措施的，最多可延長到二十四小時。為保證被調查人必要休息時間，晚上十點后不能進行談話。如果被調查人到案時間已是晚上七八點，加上休息，強制到案其實沒剩多少時間可以突破。”某縣紀委監委案件審理室主任何淑琳說。

日前，四川省宜賓市翠屏區紀委監委對行賄人員在解除留置措施后采取了責令候查措施，這是運用新法的一次實踐。“我們分析，責令候查措施在操作中可能存在被責令候查人的常住地不屬于決定采取措施的監察機關的管轄范圍，監察機關對被責令候查人的日常監管效力將大打折扣。”宜賓市翠屏區紀委常委余蘭說。

如何充分對責令候查人員進行監管存在一定的難度。“我們不可能每天24小時給責令候查人員打電話，最多就是定期關心。”某縣監委委員羅馳說，實際上，監察機關很難把握或者監管，一旦在脫管期間發生串供、逃跑等重大事故，對后續調查工作影響極大。

對于管護措施，在操作層面還是存在不清晰之處。“管護的起算時間是自向被管護人員宣布之日，但刑事訴訟法規定‘期間開始的時和日不算在期間以內’，二者計算時間存在不一致，那么管護時間可能無法真正用滿。也有基層同志反映，監察法實施條例規定管護時間不得超過七日，而管護需要走制作文書、批準等程序，幾天時間內可能存在程序還在推進，期限已到的情況。”四川師范大學法學院教授崔巍告訴記者。

與《監察法》配套修訂的《中華人民共和國監察法實施條例》中也有新增措施。“對于線索處置，實施條例新增了一種方式叫適當了解。但是與之前的談話、函詢、初步核實、暫存待查、予以了結等5種處置方式不同，適當了解沒有規定具體的時限和審批權限。多長時間內適當了解完畢，審批需要報給書記還是分管副書記，都沒有配套的操作措施。”孫洋說。

對于留置期限延長的新規，多名基層紀檢監察干部認為用滿期限的情況在基層并不多。“雖然最多可以留置14個月，但是只有省級以上監察機關才能達到，市級及以下理論上最多延長到8個月。而且基層留置滿6個月之后，要想再延長兩個月需要報國家監委批準，這在操作層面上不容易。”孫洋解釋，市縣一級監察機關采取留置措施3個月以內的比較常見，延長到6個月的并不多。再者，如果繼續延長需要層層上報至國家監委同意，基層監委僅依靠文書報批可能無法反映案件的特殊性，層層報批也需時間，“基層監察機構可能會知難而退”。

“我們也在期待中央紀委國家監委即將出臺的關于《監察法》的釋疑，看能否對上述新規的操作有更清晰明確的指引、說明。執行新法的‘標尺’模糊是目前最大的困難。”孫洋說。

崔巍認為，可以從能力建設、監督制衡、技術賦能等多個層面協同發力解決新問題。通過發布典型案例指導，針對執行標準、措施轉換、移送銜接等普遍性困惑，提供權威、統一的辦案指引，提高監察規范的可操作性。同時，與檢察機關、審判機關建立常態化、制度化的聯席會議、案情通報機制，就法律理解、證據標準、程序規范等達成共識，實現監察調查與司法程序的無縫、高效對接。此外，還可以深度運用大數據賦能監督辦案，推動實現數字技術與監督辦案的適配性賦能。

怎樣平衡“辦案”與“保護”？

《監察法》作為對國家監察工作起統領性和基礎性作用的反腐敗國家立法，貫穿了監察法治理念。在法治理念創新方面，本次修改的《監察法》提出依法保護企業產權和自主經營權等等，目前也取得了一些積極進展。比如，在處理涉企案件時，更注重強調“穩企、護企”，在對企業和企業負責人開展調查前，先行評估調查可能對企業經營、員工就業、產業鏈穩定帶來的影響，依據“必要性原則”和“比例原則”審慎使用查封、扣押、凍結等可能影響企業正常經營的調查措施，并且出現了“活封活扣”，即允許企業在監管下繼續使用生產設備、經營賬戶這類更為靈活的執法方式。

盡管有進步，但要將法治理念完整、準確、全面貫徹落實，仍然面臨著一些現實的、深層次的難點。

“部分監察人員對尊重和保障人權、保護企業產權和自主經營權的理念認識得不夠深入，存在‘重辦案、輕保護’的傾向。”羅馳說，一些基層監察人員可能缺乏系統的培訓，缺乏對合法財產與非法財產的認知區分，尤其是對企業某一名股東涉嫌違法，如何保障其他股東的利益，如何保障企業持續經營的認知不足。

“對企業調查措施的邊界把握不一致。”羅馳繼續說，《監察法》賦予監察機關必要的調查手段，但如何精準把握措施的適用條件和期限，避免因過度使用而侵犯被調查人的人身自由、財產權等，需要極高的專業素養和規范意識，實踐中存在操作尺度不一的問題。因此，在完善保證被調查人合法權利相關程序規定的同時，還需要加強對監察人員的法治教育和業務培訓，使打擊犯罪與人權保障并重并行。

“調查取證的資料、數據可能會涉及企業運營的核心數據或者敏感信息，如不慎外泄就可能造成商業機密泄露，對企業來說影響很大。”東部某省紀檢監察干部王俊逸說，如何平衡反腐敗調查的保密性和高效性亟需在實踐中探索。

“個人違法”與“企業責任”如何精準區分？余蘭認為，很多企業人員犯罪是個人行為，但其個人被調查會直接牽連企業，特別是企業負責人被調查的情況下。一旦企業主要負責人被要求協助調查，導致企業經營決策“群龍無首”，無形中會對企業信譽、效益以及社會評價產生一定影響。

如何避免“辦一個案子，垮一家企業，失業一批職工”的局面？“這要求監察人員具備很高的法律素養和經濟知識，以準確區分個人財產與企業法人財產等，精準適用法律和提出處置意見。”余蘭說。同時，監察人員要堅決摒棄“一刀切”“一關了之”的簡單化辦案思維，不斷強化系統觀念。

“其實就是盡量減少對企業的干擾，尤其在當前經濟形勢下，我們不僅要考慮辦案，還要關注企業經營的實際困難，從人性化角度出發減輕辦案對企業生產經營造成的影響。”羅馳說。

內外監督如何雙管齊下？

《監察法》對內外部的監督機制也提出了新要求。在外部監督上，《監察法》將特約監察員工作從實踐成果上升為法律制度，在內控機制上，新增禁閉措施，堅決防治“燈下黑”。

特約監察員制度架起了一道監察機關和群眾、和社會溝通的橋梁，社情民意可以直達監察機關，為監察機關打開一扇監督的“窗口”。但是也存在將特約監察員定位為？“政治榮譽”、？搞“聘而不用”？的問題。

“特約監察員來自各行各業，大多是其所在單位的主要領導或者骨干力量，本職工作繁忙，如何兼顧特約監察員職能成為一個突出問題；同時大多數特約監察員之前未從事過監督監察工作，且缺乏相關的學習培訓，監察監督能力還有一定的差距。”余蘭說。

為了確保特約監察員制度能真正發揮作用，宜賓市翠屏區的做法是明確權責清單，解決？“干什么、怎么干”？的問題；建立保障機制，解決？“履職有顧慮、做事無支撐”？的問題；完善考核激勵，解決？“干好干壞一個樣”？的問題。“我們制定了《特約監察員工作計劃》，明確監督職責。對妨礙特約監察員履職甚至打擊報復的，依規依紀依法嚴肅處理。對履職不到位、自律不嚴格的特約監察員，及時提醒、督促改正，問題嚴重的予以解聘。”余蘭解釋。

“還得優化管理聯絡機制。”河南省社會科學院紀檢監察研究所、河南省廉政理論研究中心助理研究員王崢認為，應當指定專門部門或專門人員負責與特約監察員的日常溝通聯絡，對特約監察員提出的意見和建議，要建立臺賬、明確責任、限時辦理、及時反饋，形成閉環，讓他們感受到“說了不白說”，激發履職積極性。吉林長春市紀委監委制定的特約監察員溝通反饋機制就體現了這一點。上海普陀區也探索建立了特約監察員履職臺賬，并對表現突出者予以表彰獎勵，有助于增強其榮譽感和責任感。

新增監察禁閉措施是健全內控機制、刀刃向內的一記“重拳”，體現了對監察權“慎之又慎、嚴之又嚴”的自我約束理念，但執行中可能面臨阻力。

“禁閉措施的審批、執行均由監察機關內部完成，盡管監察法實施條例規定了案件監督管理部門的復核機制，但缺乏外部力量的實質性介入，是否對嚴重違紀違法的紀檢監察干部采取這一措施，無疑是一道坎。”王俊逸舉例說，比如，基層監委調查本單位領導干部時，可能因利益關聯而導致高舉輕放，該采取禁閉措施的轉為其他措施。

“實施監察禁閉的場所尚未有立法明確，這直接導致基層監察機關出于執行成本、安全性和公正性的考慮，難以真正落實該措施。”王崢說。

“監察禁閉作為限制人身自由的嚴厲舉措，后續一定要通過立法解釋或實施細則等方式，對監察禁閉的全部流程進行精細化的規范。”王崢說，比如明確是自行執行還是監警協作執行、界定“嚴重職務違法或職務犯罪”的具體標準和適用情形、明確不同級別監察人員采取禁閉措施的審批權限、明確審批的決策方式等。還要嚴禁以連續禁閉等方式變相延長期限，保障被禁閉人的各項合法權益。

王俊逸認為，要有效發揮禁閉措施的內控優勢，還要在措施啟動上下功夫，怎樣確保監察機關內部啟動這一措施，可對？“嚴重職務違法”的解釋，明確以下情形可適用禁閉：泄露監察工作秘密、干預案件調查、利用職權謀取私利等；或者推行異地交叉調查機制，對本地監委領導的調查以及采取禁閉措施，由異地監委執行等。

釋放《監察法》在國家治理中的最大效能，是一項系統工程。在具體執行中，需要推動制度的精細化、人員的專業化、操作的規范化、監督的透明化，將《監察法》賦予的強大權力，轉化為精準懲治腐敗、構建清廉社會、深化基層治理的實際效能，最終實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一。（應受訪者要求，文中部分人名為化名）