監察法治的一體兩面：保障調查與保障權利

監察機關應當尊重和保障人權。嚴禁單獨進入搜查區域。延長留置時間的，應當及時通知被留置人員所在單位和家屬。不得沒收、追繳與案件無關的財物……

翻開新修訂的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《條例》）不難發現，除新增備受關注的多項強制措施外，《條例》還對保障被調查人權利作出明確細致的規定。

新增強制措施保障調查，強調依法文明辦案保障權利。多名受訪紀檢監察干部表示，這兩個保障成為把握此次修法要義的一條主線。在具體辦案實踐中，如何理解保障調查與保障權利的關系，規范、靈活、有效地運用好這些強制措施，無疑是對辦案人員政治素養、法治精神和業務能力的綜合大考。

有效解決措施強度跳幅過大等問題，更好推進法法銜接

作為一種人身自由限制措施，留置在辦案實踐中得到廣泛運用，成為案件突破的重要保障，但也可能存在濫用風險。

“不同于刑事偵查中由拘傳、拘留、取保候審、監視居住和逮捕所構成的梯級人身自由限制措施體系，在2018年版監察法所確定的調查措施體系中，只有留置和限制出境兩種措施可以對被調查對象進行人身自由限制。由于限制出境對國內活動沒有實際約束力，留給監察機關的只有留置一種選擇。”一名市級紀委監委案件審理室干部坦言，由此帶來的問題是辦案人員只能在完全放任和徹底剝奪被調查人自身自由之間作出非此即彼的選擇。為了保障調查順利進行，在實踐中容易出現依賴留置的傾向，表現為不當留置、留置時間過長等。

還有紀檢監察干部談到，另一個值得注意的問題是留置解除機制的缺失。作為一種限制人身自由的強制措施，留置可有效避免被調查人出現串供、銷毀證據、自殘自傷等影響調查情形，但案情調查是一個動態變化的過程，即便是在案情取得重大突破、被調查人后期完全配合調查的情況下，由于缺乏解除機制和替代措施，被調查人往往從留置之日起一直留置到移送檢察院審查起訴。長時間的留置不僅帶來侵害被調查人人身權利的風險，還增加了辦案成本。

好在，這些源自實踐中的困惑和問題，在此次修法中都有回應，責令候查就是其中一項。

一名縣級紀委監委機關的工作人員向記者介紹了這樣一起案例。今年，該縣在查辦一起職務犯罪案時，對兩名公職人員采取了留置措施。經過前期調查，其中一名參與者的涉案問題已基本查清，但另一名主要實施者的案情還未查透，該名參與者還存在配合后續調查的可能性。“在這種情況下，我們經過仔細研究法律條文和集體會商，對該名參與者采取責令候查措施。從后續反饋來看，效果還很好，該名參與者非常配合，沒有出現阻礙調查的情形，有效減輕了我們的辦案壓力。”

對于這些新措施給辦案帶來的積極利好，一名省級紀委監委機關法規研究室干部認為，主要表現在應對被調查人拒不配合或突發風險、增強對特殊情形被調查人的管控能力、保障重大復雜案件的調查時間、強化對內監督排除辦案干擾等方面。

比如，“強制到案”解決了以往對拒不配合的被調查人缺乏有效強制手段的困境，提升了監察的權威性。最長可達16個月的留置期限，為辦理職務犯罪大案要案、涉及多個罪名或重大漏罪的復雜案件提供了充足的調查時間，克服以往因期限緊迫可能導致的調查不深不透、匆忙結案等問題。“禁閉”措施則為監察系統內部人員涉嫌嚴重職務違法或犯罪時，提供了及時的隔離和調查手段，有助于防止內部人員利用職權干擾調查、串供或造成更惡劣影響，彰顯了“刀刃向內”的決心。

除有助于規范化推進案件查辦外，此次修法還在監察司法協作上邁出積極步伐。《條例》第二百五十一條規定，被調查人已被采取留置措施的，可以在移送起訴前依法變更為責令候查措施。

“這有助于實現從監察調查程序到審查起訴程序的平滑過渡，避免先前留置措施與刑事強制措施適用轉換中的混亂與沖突。”一名曾從檢察院轉隸過來的紀檢監察干部表示，比如，對于監察機關移送的采取留置措施的案件，檢察院在審查案件后，若只采取取保候審或者監視居住措施，這就導致措施使用出現前重后輕的問題。依法變更為責令候查措施，就給檢察院留出足夠的空間和余地作出決定，這既契合法治反腐、高效反腐的改革方向，也體現出程序工作和比例原則的價值意義。

對規范性、程序性要求更高，

可能出現不敢用、超限度使用等情況

雖然此次監察法修法后為監察機關辦案帶來直觀利好，但不少受訪紀檢監察干部表示，這些變化對監察工作的程序性、規范性要求變得更高，主要表現在對審批權限與標準把握、措施適用條件的理解、程序規范與文書制作、銜接協調與人權保障等方面。

據一名市級紀委監委分管審查調查工作的負責人介紹，首先，從審批權限與標準把握來說，新的強制措施意味著新的審批權限和決策責任。比如，責令候查期限的解除、管護能否延長、留置延長期和重新計算的報批等，需要精準把握適用條件和審批流程。

其次，在措施適用條件的理解上，新措施之間以及與原有措施之間如何銜接轉換，有待仔細斟酌。比如，管護后哪種情況下應轉留置，哪種情況下應該解除；責令候查期間違規行為達到何種程度應轉留置。這要求對證據標準、風險等級的判斷更加精細。此外，每一項新措施對應的執行程序和法律文書要求，被調查人的權利保障以及與公安機關、檢察機關的協作配合等，也是辦案中需要進一步明確的事項。

面對這些來自實踐的困惑，中央紀委國家監委通過面向全國紀檢監察系統開展培訓、出臺《監察機關采取監察強制措施審批工作規定》等方式，對相關措施的使用、審批、解除等進行細化，配合監察法及實施條例有關規定、監督執法工作規定等相關黨內法規和國家法律，基本構建起監察措施使用、管理、監督的“四梁八柱”。

從公開報道情況來看，目前各地均把加強培訓、出臺細則作為貫徹落實監察法的一項重要抓手。以重慶為例，為確保一把尺子量到底，重慶市監委起草出臺《關于加強區縣（自治縣）監察機關采取監察強制措施審批工作的意見（試行）》，從七個方面作出相關規定，明確統一審批標準，并通過舉辦學習講堂的方式，從立法理念、適用條件、操作程序和文書規范等方面，幫助區縣監委更快適應、更好運用各項強制措施。

當然，基層的實際情況各有不同，個案查辦遇到的問題千差萬別。有紀檢監察干部坦言，現有的制度規定并不能覆蓋辦案實踐中遇到的所有情形，當處于模糊地帶時，在強制措施使用上有可能出現兩種傾向。“一種是辦案優先，為確保案件突破，超出必要限度使用強制措施，導致一定程度的措施濫用。另一種是趨于保守，為避免出錯被問責，不能及時根據案情變化選擇相應適度的強制措施，導致不敢用、不善用。”

尤其是此次修法對被調查人及其家屬的知情權、申訴權作出更為明確的規定，這從另一個方面對監察人員的措施使用構成強有力的監督制約，上述受訪對象認為這可能加重監察人員在措施使用上的保守傾向。

比如，監察法第五十條第二款規定，被管護人員、被留置人員及其近親屬有權申請變更管護、留置措施。第六十九條規定，當采取強制到案、責令候查、管護、留置或者禁閉措施法定期限屆滿，不予以解除或者變更的，被調查人及其近親屬、利害關系人有權向監察機關進行申訴。

除上述提及的問題外，一名參與查辦過多起職務犯罪案件的紀檢監察干部認為，這些新變化本質上是對調查取證的質量和效率提出了更高要求。

“無論是強制到案還是責令候查、管護、留置，都是以不同程度上的人身自由限制為前提，為案件偵辦提供了有力保障，但把人管住了并不代表案情就一定會有進展，關鍵是看辦案能力和效率能否跟得上形勢變化，能否在法定時限內取得突破。”該受訪對象表示，比如，管護時間很短，辦案人員需要在此期限內盡快查明情況并決定是否留置。對于處于責令候查期的被調查人，辦案人員是否能夠有效掌握其行為動態，確保候查不斷聯等等，這些無疑對辦案人員的證據收集、固定、調查及風險評估能力提出很高的要求。

關鍵在于深刻理解立法本意，

以監察法治理念推進反腐敗斗爭

在采訪中，多名受訪對象談到，上述程序中的問題和能力上的短板，可以通過出臺細則、個案訓練等方式逐步得到解決，但對標打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰總體戰的高要求而言，更為重要的是深刻理解此次監察法修改的本意，從思想認識層面真正將監察法治的理念內化于心、外顯于行。

對于這一點，《條例》多處都有明文規定，其中總則部分明確寫入“保障依法公正行使監察權”“監察機關應當尊重和保障人權”等內容。第五十八條還明確規定，監察機關應當根據開展監督執法調查工作的需要、涉嫌職務違法或者職務犯罪行為的嚴重程度、監察措施適用對象與案件的關聯程度，以及采取監察措施的緊急程度等情況，合理確定采取監察措施的對象、種類和期限，不得超過必要限度。禁止違反規定濫用監察措施。

“行為的嚴重程度、適用的關聯程度、措施的緊急程度，這三個程度的前綴設定和不超過必要限度的明確要求，充分體現出立法謙抑原則。相較于具體權利類型和數量增加所產生的‘量變’，此次修法所體現的必要有限原則和尊重保障人權的理念，將給監察領域的權利保障帶來‘質變’。”上述法規研究室干部表示。

在上述案件審理室干部看來，這種理念革新帶來的最直接變化就是以后再對被調查人員確定監察措施時，監察人員應當優先選用權利限制力度弱、限制期限短的調查措施。比如，強制到案、責令候查等等，只有在上述措施無法保障案情偵辦的情況下，方能適用強度最高的留置措施。并且一旦留置后情況發生改變可以適用強度更低的措施時，應及時進行變更。“這就是說，我們的辦案人員不能為了方便自己調查，就隨意采用高強度的監察措施，對被調查人員作出的人身權利限制措施必須與案件查辦的客觀需要相匹配，以最大限度落實保障人權的要求。”

當然，保障人權并不是為被調查人員開脫，而是以法治理念推進反腐敗斗爭的必然要求。有紀檢監察干部指出，按照我國刑事訴訟法確立的“未經人民法院依法判決不得確定有罪”的基本原則，監察調查階段的被調查人員并非有罪之人，對其人身自由的剝奪在某種程度上具有不正當性，之所以要進行某種程度的限制，是為了保障案件查辦的順利進行，因此監察權力的行使必須受到最嚴格的監督，不能超限度適用，更不能任性濫用。

對此，中央紀委國家監委法規室就撰文指出，本次修法秉持審慎賦權、嚴格限權的理念，對監察機關進一步提出行使權力必須十分謹慎、嚴格依法開展監察工作的要求。各級監察機關要增強法治意識、程序意識、證據意識，采取各項監察措施必須嚴格對照監察法及其實施條例規定的適用情形和范圍，依法保障監察對象及相關人員合法權益，確保每個案件經得起實踐、人民、歷史檢驗。

目前，各地監察機關在辦案實踐中已不同程度上適用新監察措施，面對此次修法給監察工作帶來的理念改變，上述受訪對象認為，作為基層執行者，當前要做的就是深刻理解立法本意、熟練掌握適用條件、嚴格遵守程序規定、持續提升自身能力，讓監察法治理念在每一起監察調查中都得到充分體現，而這無疑是一個長期的過程。