監(jiān)察法修訂施行：法治反腐新征程的里程碑

2025年6月1日，修訂后的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）及《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）同步施行。這是自2018年《監(jiān)察法》制定后的首次重大修改。相關(guān)法律人士介紹，《條例》屬于一種實施性下位法，其與《監(jiān)察法》的篇章結(jié)構(gòu)保持高度一致，將大量原則性規(guī)定進行了具體化，稱得上“監(jiān)察工作法治化的‘百科全書’”。

“本次修法對進一步推進紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化（簡稱‘三化’）提供了制度供給。”中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、西南政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院執(zhí)行院長譚宗澤接受本刊記者采訪時表示，今年又是紀(jì)檢監(jiān)察“‘三化’建設(shè)年”，此次修法修規(guī)旨在進一步明確監(jiān)察機關(guān)的職能、權(quán)限、手段和程序，及時總結(jié)了紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和制度建設(shè)成果，對進一步推進紀(jì)檢監(jiān)察工作“三化”建設(shè)提供了制度供給。

學(xué)界普遍認(rèn)為，修改后施行的《監(jiān)察法》和《條例》將近年來深化國家監(jiān)察體制改革的實踐成果，及時上升為基礎(chǔ)性法規(guī)制度，是新時代黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的又一次重大制度創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了“尊重和保障人權(quán)”、平衡授權(quán)和控權(quán)、彰顯監(jiān)察法治等理念。

提升法律適用的人文關(guān)懷

2018年制定的《監(jiān)察法》中不少條文已體現(xiàn)了尊重和保障人權(quán)的理念，此次修法的一個突出亮點在于，注重平衡調(diào)查效率與人權(quán)保障的關(guān)系，在強化監(jiān)察調(diào)查效能的同時，更加重視保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，尤其是對監(jiān)察對象人身權(quán)利的保護作出了系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度安排。

《監(jiān)察法》第五條將“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”改為“保障監(jiān)察對象及相關(guān)人員的合法權(quán)益”，法學(xué)界人士分析，因為當(dāng)事人為訴訟法概念，不能涵蓋《監(jiān)察法》的所有情形。至于合法權(quán)益的范圍，《條例》列舉了既包括人身權(quán)、知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等公民基本權(quán)利，又包括申辯權(quán)、申訴權(quán)、申請復(fù)審復(fù)核權(quán)等監(jiān)察工作中衍生的權(quán)利。

此外，新修訂的《監(jiān)察法》增加了“遵守法定程序，公正履行職責(zé)”原則和“尊重和保障人權(quán)”原則，且強化保密要求，將監(jiān)督、調(diào)查過程中知悉的工作秘密和個人信息納入保密范圍。《條例》第四十三條增加了“調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)依法文明規(guī)范開展調(diào)查工作”的表述，同時，該條還增加了“依法保護企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)禁利用職權(quán)非法干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”的表述，規(guī)定監(jiān)察機關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)過程中應(yīng)當(dāng)保障企業(yè)經(jīng)營者的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和其他合法權(quán)益，避免或者盡量減少對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。這些修訂，提升了法律適用的人文關(guān)懷。

“這次條例修改，申明對企業(yè)主合法權(quán)益的保障，這點也是一個很大的變化。”一名紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的干部向記者講述，以前辦案人員對領(lǐng)導(dǎo)干部進行審查調(diào)查時，還能做到有法可依、有章可循，但對涉案的企業(yè)主進行詢問、留置時，極個別辦案人員可能存在一些不規(guī)范的做法，一些企業(yè)主的合法權(quán)益沒有得到保障。

該干部講述，一次審調(diào)辦案人員找一名外地商人了解情況，要求該商人立即到談話地點，而該商人當(dāng)時在外省，剛大病出院，行動不便，但該商人還是在家人陪同下趕到談話地點，另外幾次該商人都在外省開會，辦案人員強制要求其當(dāng)天趕到。“平時在辦案過程中，有的辦案人員對企業(yè)主缺乏應(yīng)有的尊重，個別辦案人員法律意識不強，《條例》修改后，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對企業(yè)經(jīng)營者采取相關(guān)措施之前，會更多評估對企業(yè)的負(fù)面影響，留置相關(guān)人員影響涉案企業(yè)信譽和重大商業(yè)項目進展的，應(yīng)慎重發(fā)布涉案企業(yè)案件信息。”

“尊重和保障人權(quán)是人類文明進步的標(biāo)志，保障人的生命、價值和尊嚴(yán)，實現(xiàn)人人享有人權(quán)，既是法治的基本原則，也是法治的根本追求。早在憲法作出保障人權(quán)的宣示之前，黨的十五大、十六大就已明確提出‘尊重和保障人權(quán)’。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅表示，修訂后的《監(jiān)察法》擴大了人權(quán)保障的對象范疇，豐富了人權(quán)保障的內(nèi)容范疇，全面發(fā)展了申訴救濟渠道，“一個尊重和保障人權(quán)的監(jiān)察規(guī)范體系已經(jīng)初步搭成，國家監(jiān)察工作中的人權(quán)保障理念得到了深度彰顯。”

授權(quán)與控權(quán)并重

2025年初，中央紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)文稱，曾幾何時，“政風(fēng)行風(fēng)評議”“黨務(wù)政務(wù)公開”“農(nóng)村‘三資’監(jiān)管”等一些理應(yīng)由黨委、政府其他部門主抓的工作，成了紀(jì)委的“責(zé)任田”。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)職能泛化、主業(yè)弱化、作用虛化問題越來越突出，紀(jì)委成了“萬金油”，無所不管，其監(jiān)督權(quán)威和監(jiān)督效果卻大打折扣。甚至個別地方個別干部發(fā)出“‘無所不管’，紀(jì)委戰(zhàn)線需要這么長？”的疑問。

記者在采訪過程中，也屢次聽聞個別領(lǐng)導(dǎo)干部或民眾感慨“紀(jì)委權(quán)力大”的聲音。實際上，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威并非來自管轄范圍的“寬廣”，而是來自監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“精準(zhǔn)”。近年來，通過深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，逐步厘清職責(zé)邊界，不少地方的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)逐步從“萬金油”角色中退出，回歸主責(zé)主業(yè)，把工作著力點放在對黨組織和黨員干部履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督上。當(dāng)然，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“權(quán)力大”的社會觀感，反映了人民群眾對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的期待，同時也對權(quán)力規(guī)范運行提出了更高要求。平衡授權(quán)和控權(quán)在新修訂的《監(jiān)察法》和《條例》的制度設(shè)計中，就體現(xiàn)得非常明顯。

《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”和第五章“監(jiān)察程序”的修改數(shù)量最多，共達(dá)18條。這些修改的條款賦予了監(jiān)察機關(guān)更多的權(quán)力。比如，新增了強制到案、責(zé)令候查以及管護等措施，以增強監(jiān)察機關(guān)在反腐敗工作中的能力。同時，還對留置期限進行了合理延長，以適應(yīng)監(jiān)察辦案的實際需求；創(chuàng)設(shè)監(jiān)察再派出制度，增強監(jiān)察全覆蓋的有效性。

“自2018年紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以來，派駐監(jiān)督從試點到推廣，反映了派駐監(jiān)督機制的實效性。”四川師范大學(xué)法學(xué)院教授崔巍告訴本刊記者，這次《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察再派出制度肯定了派駐監(jiān)督機制有效性，也從現(xiàn)實需要出發(fā)，采用有限派出的方式，將監(jiān)督觸角延伸得更廣更有效。

“新增的監(jiān)察措施，一方面屬于授權(quán)規(guī)范，另一方面其嚴(yán)格的審批程序、時限規(guī)定及申訴機制又體現(xiàn)了控權(quán)精神。”西北政法大學(xué)教授、校監(jiān)察法學(xué)科帶頭人褚宸舸指出，新增加的強制到案措施解決了部分被調(diào)查人拒不到案的問題，但同時規(guī)定，其持續(xù)時間不得超過十二小時，若需要轉(zhuǎn)為管護或留置措施的，強制到案持續(xù)的時間不得超過二十四小時，且不得以連續(xù)強制到案的方式變相拘禁被調(diào)查人。

為確保監(jiān)察權(quán)接受最嚴(yán)格的管理約束，《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象留置期限的延長和重新計算設(shè)置了嚴(yán)格的審批層級、適用條件和次數(shù)限制，以防止延長留置期限在實際操作中被隨意濫用。《條例》則在第七章“對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”、第八章“法律責(zé)任”中進一步突出對監(jiān)察權(quán)的嚴(yán)格管理和約束，比如要求紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)更加自覺接受人大監(jiān)督、完善特約監(jiān)察員履職保障條款、運用科技手段強化自身監(jiān)管、完善申訴和責(zé)任追究機制等等。

不少學(xué)界人士關(guān)注到新法在豐富紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的措施手段，特別是《監(jiān)察法》第六十四條增加的禁閉制度。禁閉措施適用于涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的監(jiān)察人員，既體現(xiàn)了禁閉的內(nèi)部監(jiān)督功能，也符合監(jiān)察機關(guān)法定管轄職責(zé)。同時，采取禁閉措施的目的是防止造成更為嚴(yán)重的后果或者惡劣影響，具有積極的預(yù)防功能，監(jiān)察權(quán)限與程序約束進一步完善。

“禁閉措施的創(chuàng)制意義在于進一步加強監(jiān)察機關(guān)的自身建設(shè)，體現(xiàn)了對監(jiān)察人員從嚴(yán)監(jiān)督和約束，是以‘刀刃向內(nèi)’的自我革命精神，鍛造堪當(dāng)重任的紀(jì)檢監(jiān)察鐵軍的重要舉措。”秦前紅表示。

崔巍則認(rèn)為，禁閉制度是健全監(jiān)察機關(guān)內(nèi)控機制的一項舉措，它借鑒了軍隊和公安機關(guān)的做法，具有對監(jiān)察人員的人身強制和臨時羈押性，突出了政治監(jiān)督機關(guān)的紀(jì)律性，“新增禁閉措施也體現(xiàn)出對監(jiān)察人員從嚴(yán)監(jiān)督和約束，刀刃向內(nèi)清除‘害群之馬’，堅決防止‘燈下黑’的決心。”

彰顯“依憲立法、依法立法”

全國人大常委會委員、監(jiān)察和司法委員會副主任委員邱學(xué)強不久前發(fā)文稱，此次《監(jiān)察法》的修改，實現(xiàn)了強化黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)察權(quán)運行機制、推進監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化等制度創(chuàng)新。

過去，在《監(jiān)察法》實施過程中，出現(xiàn)了一些影響辦案質(zhì)效的實際問題。例如，垂直管理系統(tǒng)中監(jiān)察全覆蓋的有效性不足、重大復(fù)雜案件的留置期限緊張、監(jiān)察強制措施單一等，這些問題亟待解決。邱學(xué)強認(rèn)為，修改后的《監(jiān)察法》堅持問題導(dǎo)向，有針對性地修改相關(guān)條款，打通理順法律制度的堵點難點，“既彰顯了‘依憲立法、依法立法’的原則，又確保了監(jiān)察權(quán)始終在國家憲制和法治軌道上穩(wěn)健運行。”

學(xué)界人士分析，這次修法較為深刻地體現(xiàn)出國家深化法治監(jiān)察的意志。“法治要以人民群眾看得見的方式運行，就要強調(diào)程序正義，監(jiān)察調(diào)查程序正義是監(jiān)察法治化的基本前提。”據(jù)中南財經(jīng)政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院院長童德華介紹，“監(jiān)察體制改革還有一個重要成果，即監(jiān)察法治的理念深入人心，成為廣大監(jiān)察工作人員的共識。通過修法完善監(jiān)察程序、嚴(yán)格批準(zhǔn)權(quán)限，健全監(jiān)察機關(guān)內(nèi)控機制，嚴(yán)格對監(jiān)察人員違法行為的責(zé)任追究，推動監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化，強化監(jiān)察法治的理念認(rèn)同，夯實監(jiān)察法治的制度基礎(chǔ)。”

上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員鄒宏建認(rèn)為，《監(jiān)察法》修改并未局限于規(guī)范連貫化層面的“法法銜接”問題，而是分別基于價值統(tǒng)一、效力統(tǒng)一以及價值統(tǒng)一與效力統(tǒng)一的耦合，促進規(guī)范的體系化。

鄒宏建舉例說明，《監(jiān)察法》新增的“調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)依法文明規(guī)范開展調(diào)查工作”的規(guī)定，表明《中華人民共和國憲法》第五條“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”的規(guī)定，以及所謂的權(quán)力法定這一價值追求，被落實至公權(quán)力行使的各種具體情形中。《監(jiān)察法》第一條中新增“深入開展廉政建設(shè)”，推動了《監(jiān)察法》與《中華人民共和國審計法》的協(xié)調(diào)銜接。《中華人民共和國審計法》第一條規(guī)定：“為了加強國家的審計監(jiān)督……促進廉政建設(shè)……制定本法。”鄒宏建表示，兩部法律于目的論層面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)了理念的融貫化。

中央紀(jì)委國家監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這次修改的主要內(nèi)容包括完善有關(guān)監(jiān)察派駐的規(guī)定、授予監(jiān)察機關(guān)必要的監(jiān)察措施、完善監(jiān)察程序、充實反腐敗國際合作相關(guān)規(guī)定、強化監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)等五個方面。一名中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)的干部認(rèn)為，這次修法是解決新形勢下監(jiān)察工作突出問題的現(xiàn)實需要，“對于全面提升監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化水平、促進新時代監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展、縱深推進反腐敗斗爭具有重要意義。”