論黨內法規納入法治體系的邏輯機理

摘 要：黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，是突破西方“法”概念和法治理論的本土法治原創性探索，形成了具有中國特色的法治體系構成要素，但仍需在理論層面回應這種新型制度形態的構建邏輯。黨內法規的形式規范性構成了黨內法規納入法治體系的正當性基礎，同時，在法治體系框架下，自身的規范屬性也得到了系統性強化。黨內法規的實質法治性既保障了黨內治理的法治化運行，又通過與國家法律協同配合，實現了對國家治理體系的法治牽引。在動態的制度運行中，黨內法規的程序正當性從靜態的制度設計延伸至動態的治理實踐，確保制定過程、執行程序和事后救濟各個環節科學有效、相互支撐。黨內法規納入法治體系不僅重構了法治中國的規范譜系，更通過中國共產黨之治與中國之治的協同推進，為社會主義法治體系注入了新的治理動能，實現了政黨治理與國家治理在法治軌道上的深度融合。

關鍵詞：黨內法規；法治體系；法治邏輯；依規治黨；制度治黨

作者簡介：張旭，蘭州大學法學院講師（蘭州 730000）基 金 項 目：中 央 高 校 基 本 科 研 業 務 費 專 項 資 金 項 目“黨 內 法 規 自 主 性 基 礎 理 論 研 究”（2023lzujbkydx030）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.05.005

一、問題的提出

在現代政治生活中，政黨逐步取代了其他結構而成為國家政治的關鍵性基礎。為尋求在國家政治中的影響力，政黨圍繞其政治功能的實現，逐步建構起支撐自身組織結構及其運行的相應規則和制度，并在不斷完善的基礎上形成了黨內法規及其體系。雖然黨內法規在實現政黨執政目標或發揮其政治功能上都是類似的，但由于政黨與國家政權關系的不同，自身政治地位不同，其黨內法規的完整性、執行力都存在著差異。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議將黨內法規納入了中國特色社會主義法治體系。而反觀世界其他各國實踐，其他國家一般將黨內法規視為社會規范，只有中國將中國共產黨黨內法規納入了國家法治體系。目前，黨內法規基礎理論研究仍然以西方“法”概念和法治理論為主要理論資源，未能深入挖掘黨內法規背后的中國法治概念、法治話語和法治理論。我國法學學科迫切需要在增強自主性、原創性、時代性上取得突破性進展。

雖然黨內法規的對象效力主要限于中國共產黨的黨員和黨組織，但是中國共產黨作為當代中國的領導核心，黨內法規與國家法律、社會規范共同構成了“中國之制”和“中國之治”的制度基礎，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。關于黨內法規的既有研究未能充分回應黨內法規作為我國法治體系中特有規范，其自主性理論建構中的法治邏輯問題。建立一個由中國共產黨領導的社會主義法治體系無法脫離黨內法規而存在，黨內法規也在法治體系建設的過程中不斷完善，基本形成了內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。本文將從黨內法規納入我國法治體系的形式規范性、實質法治性和程序正當性角度出發，對黨內法規納入我國法治體系的邏輯機理予以證成。

二、黨內法規納入法治體系的形式規范性

按照傳統的政治觀念，權力運作必須首先滿足“可預期性”和“安定性”的基本要求。這不僅要求權力運行的規范本身具有穩定性和可預見性，同時也對規范本身的正當性提出了要求。以法律為例，作為國家法治體系重要組成部分的法律之所以能夠為政治提供正當性基礎，在于法律本身就建立在正當性的基礎之上。黨內法規制度通過規則對黨內相關主體的行為與活動劃定了界限，在確定黨內法規規范界限、形成從嚴治黨秩序上發揮著一致的功能與效用。對于黨組織和黨員而言，黨內法規的內容具有普遍約束力和反復適用性。建設包含黨內法規在內的中國特色社會主義法治體系，首先需要回應黨內法規納入國家法治體系，其作為規范是否具有正當性。與法律相比，黨內法規的規范屬性表現在其規范體系的合憲法性、合黨章性、嚴謹性和文字表達形式的規范性。

第一，黨內法規的合憲法性。憲法賦予了中國共產黨制定以黨章為核心的黨內法規規范體系的權力。憲法中明確規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。從1954年起，我國憲法在總結長期的革命和建設實踐經驗的基礎上，確立了中國共產黨的領導地位，從而使黨的領導從實然上升為應然。在黨執掌政權后，治國理政不僅要依靠國家憲法法律法規，推進依憲治國和依法執政，而且要依靠黨章和其他黨內法規，推進依規治黨和制度治黨。中國共產黨作為執政黨，黨的政治領導集中體現在黨的路線、方針、政策的領導，組織和發動全黨、全國人民堅定不移地貫徹執行黨的基本路線。當黨提出發展的路線、方針、政策時，一方面會通過黨內法規形式將其確認下來，另一方面還需要通過立法活動才能使之成為法律。黨依據憲法法律治國理政，根據具體情況的變化及時修正政策和領導策略，以保證領導的有效實施。而當這些路線、方針、政策尚未上升為法律時，對應的黨內法規作為全黨意志的體現，依然是服從于黨治國理政的目標，服務于憲法法律的實施。黨及其組織與成員對黨內法規的遵守，是管黨治黨的必然要求，是確保黨更有能力、效率和執政合法性以及領導人民制定和實施憲法與法律的需要。因此，黨內法規作為黨的活動準則之一，維護憲法尊嚴、保證憲法實施，在憲法上具有正當性。

第二，黨內法規的合黨章性。作為一個政黨為實現其政治綱領而制定的、開展活動所要根本遵循的總章程，黨章對于黨的影響就像憲法對國家的影響一樣。黨章是黨的最高的行為規范，是黨內政治生活、組織生活和黨內關系的最基本準則，是規范和制約全黨行為的總章程。黨章中明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。包括黨章在內的所有黨規均應服從憲法統領，黨規整體的制度建設自然就要符合憲法秩序。這就使黨章成為連接憲法法律與除黨章外其他黨內法規的軸承。一方面，黨章的內容規定不得違背憲法、法律，賦予了自身的合憲法、法律性；另一方面，其他黨內法規的制定必須以黨章為根本。經過百余年艱難曲折的探索，中國共產黨創立了治黨治國的法治化模式，即依據國家法律治國理政，依據黨內法規管黨治黨。在黨的百年歷程中，黨內法規制度建設始終從黨的事業所處的歷史方位和發展階段出發，科學確定自己的目標任務，為實現黨在各個歷史時期的奮斗目標和政治任務提供有力制度保障。中國共產黨是一個高度重視黨內法規制度建設的紀律嚴明的馬克思主義政黨，注重以鐵的紀律規矩增強凝聚力和戰斗力。作為中國特色社會主義事業領導核心的中國共產黨，活動更需要納入法治的軌道，自身更要遵守國家的憲法和法律，并需要遵守黨內法規。

第三，黨內法規的嚴謹性。經過中國共產黨多年的不斷努力，現有的黨內法規內容廣泛，形成了具有不同位階的層次性、不同領域的全面性、不同效力層級的協調性、不同環節的完備性于一體的黨內法規制度建設鏈條，也構建了指導思想明確、內在邏輯性清晰、規范效力明確、結構相對完整、內容覆蓋廣泛且相對科學的黨內法規制度體系，使黨內法規自身具備了形式規范性。

一方面，從邏輯結構來看，“黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體”。目前，黨內法規已經初步形成為一個由章程、準則、條例、規定、辦法、規則等共同組成的相對較為成型的制度體系。以黨章為依據，中央制定頒發了一系列準則、條例和規定，中紀委和黨中央各工作機關分別制定印發了較為系統的制度、規定和辦法，同時，各省級地方委員會也制定了一些地方性黨內法規。另一方面，從質量要求來看，黨內法規制度體系要滿足“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”十六字標準。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規的制定須符合主體、權限方面的要求，須遵循“規劃—起草—審批—發布—備案”的特定程序；黨內法規出臺后，在適用時要遵從其效力位階，在執行時要注重效果評估，并且要根據實際情況開展清理工作。為了配合備案制度的實施，中央還同步制定了《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。可見，黨內法規的制定程序在整體上已有規范化指引。規范化指引確保了黨內法規無論是橫向的內容安排還是縱向的效力層級劃分，都具有作為規范的科學嚴謹性。

在橫向上，即在黨內法規制度建設所規范的內容層面上，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出，要堅持目標導向和問題導向，按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系。該意見明確提出了黨內法規制度體系的框架結構，即在黨章之下將黨內法規制度劃分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四大板塊，旨在形成以黨章為統領，四大板塊相互支撐、內在協同的制度體系，以全方位覆蓋黨的建設和黨的領導之基本領域。在縱向上，黨內法規制度建設形成了由中央和地方兩級共同推進的格局。中央一級的黨內法規制定主體有黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關。地方一級黨內法規制定主體則主要是各省級地方委員會。黨內法規制度建設的格局既顧及了維護黨內法規統一性以確保黨中央權威和集中統一領導的現實需要，也考慮到了地方管黨治黨過程中的、可能出現和需要應對的一些個別情況與特殊需求。通過橫向和縱向的黨內法規規范設計，也在實踐中保證了黨的工作活動規范有序，保證了縱橫交錯的黨內關系有條不紊。

第四，黨內法規文字表達形式的規范性。黨內法規的制定作為一種制度建設，與立法一樣要遵循制度建設的一般規律，在技術規范上也具有相通之處。但是，由于黨內法規的制定主體、調整對象、表述規范等方面的不同，黨內法規與立法在制度設計的語言文字上存在著不同。從名稱規范上看，制定黨內法規使用黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等 7類專屬名稱，一般不使用決定、意見等規范性文件名稱，同時要求名稱能夠精準鮮明地反應其主要內容。從體例結構上看，黨內法規內容用條款形式表述，根據需要采用編、章、節、條、款、項、目等7個邏輯層次，將各部分連結為具有內在聯系、層次分明的整體，明顯不同于一般采用段落形式表述的規范性文件。從表述規范上看，黨內法規的語言也要求做到嚴謹準確、簡潔明了、樸實務實，無論是句式規范還是詞匯規范，都體現了黨內法規自身的特點，無法照搬移植立法技術規范。黨內法規在制定工作中逐步摸索形成的技術規范，是黨內法規制定工作規律的反應，是實現黨內法規制定工作科學化、專業化、規范化的必然要求。黨內法規各領域各層級呈現的統一體例格式和風格特點，構成了協調統一的黨內法規體系，因而具有形式規范性。

三、黨內法規納入法治體系的實質法治性

黨內法規是中國特色社會主義法治體系的重要構成部分，具有政治與法律的交融特色。黨內法規作為一種規則或規范，其背后的價值支撐源于其實質法治性，是指其無論作為政黨內部規范，又或是被納入法治體系，在制定權力的有效性和價值取向的合理性上，都符合建設中國特色社會主義的本質要求。這種規范自身的法治屬性更多地強調制度的合理性與可接受性，涉及制度形成、運行與調整中的價值判斷。在政黨內部，中國共產黨具有制定黨內法規的權力，黨內法規價值取向體現的是中國共產黨作為領導黨的價值取向，內在和秉持的價值訴求符合中國共產黨的屬性；在中國特色社會主義法治體系內部，制度治黨、依規治黨的現實實踐是在法治中國建設進程中展開的，黨內法規建設是在中國特色社會主義法律體系已經形成、國家和地方法治建設已積累了豐富的中國特色經驗基礎上推進的，黨內法規的目標也為中國共產黨依法執政、依規治黨確立了一個價值標準。

第一，黨內法規的制定源于政黨自治的權力。無論是社會組織，還是中西方各個政黨，都有權制定得到其內部認可的規則制度。中國共產黨作為政黨，自然有權制定被黨內認可的黨內法規。治黨管黨需要規則制度，黨內法規能遵循法治原則從而實現制度治黨的功能。憲法確認中國共產黨為執政黨，通過黨內法規治黨管黨、治國理政更有必要。實現黨內治理的法治化，不僅是以法治思維與法治方式管黨治黨的最佳表征，也是“把權力關進制度的籠子里”的必然要求，既需要黨在國家法律范圍內活動，更需要依靠完善科學的黨內法規制度體系構筑管黨治黨的制度之籠。加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，制定約束自己行為的黨內法規制度，也表明中國共產黨認識到自己的權力之大，中國共產黨是憲法和法律所規定的領導黨、執政黨，需要以黨內法規制度約束各級黨組織和領導干部的權力，確保黨的權力不被濫用。另一方面，更為重要的是，這表明中國共產黨的先進性。中國共產黨是中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，因而需要以高于、嚴于普通公民標準的黨規黨紀來約束各級黨組織和黨員的行為，確保黨的性質、宗旨不變。從政治使命和責任的角度來說，黨內法規也是保障黨對國家能形成領導權這一事實的法理基礎。

第二，黨內法規內容體現了法治的精神和價值取向。貫穿黨內法規之中的法治精神是推進依規治黨、依法治國的核心價值追求。法治理念作為黨內法規制度的價值判斷與目標定位，體現在黨內法規的一切規則和環節之中。依規治黨意味著黨接受規則之治。依規治黨，最根本的是要真正樹立規則意識，而黨內法規是依規治黨的基礎。運用黨內法規的更高標準和更嚴要求管黨治黨，可以增強黨的道德感召力，突出和顯現黨的先進性與純潔性，使黨的建設不僅合乎黨自身建設的客觀需要，更契合依法治國的內在要求。作為法治思維在黨的治理中的運用，依規治黨是依法治國的引領和保障，依法治國是依規治黨的基礎和依托，二者統一于推進國家治理現代化的整個過程之中。依規治黨是依法治國的必然要求和重要前提。依法治國和依規治黨在核心價值上的一致性以及相輔相成的內在關系決定了它們可以而且必須統籌推進、一體建設。中國共產黨的領導是社會主義法治最根本的保證。只有堅持依規治黨、制度治黨、從嚴治黨，切實解決黨自身存在的突出問題，才能使中國共產黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，才能為全面依法治國確立正確的方向和道路，才能發揮好黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的政治優勢。只有堅持依規治黨，使各級黨組織和全體黨員牢固樹立規則意識、程序意識、法治意識，弘揚黨章精神和憲法精神，才能對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法實行科學有效的領導，在全面依法治國中起到引領和保障作用。

第三，黨內法規嚴于國家法律符合黨的性質。在實踐中國家法律與黨內法規分別作為普遍規范與特殊規范，在國家法律對社會秩序第一次調整后，為了體現從嚴治黨的精神，黨內法規則是在國家法之上進行“二次調整”，對黨組織和黨員提出更高標準、更嚴要求，專為調整黨內關系量身定制，即黨內法規是對黨員的權利義務的第二次調整。憲法法律為包括黨組織和黨員在內的一切組織和個人提供了基本行為規則，依法治國要解決的是包括黨的活動在內的一切政治、經濟和社會活動的制度化問題，而依規治黨是在依法治國解決普遍性問題的基礎上，進一步解決規范黨的領導和黨的建設活動的特殊性問題。造成國家法律和黨內法規規定不一致的原因，正是由于黨內法規在國家法律對公民的權益進行第一次調整的基礎上，再對黨員的權益進行第二次調整，即黨內法規是對黨員權利的第二次限制，必然會與國家法律存在所謂的“抵觸”情形。而這種“抵觸”也體現了從嚴治黨的必然要求，是中國特色社會主義法治實踐的普遍做法。對共產黨員不同于普通公民的部分限制，一方面是建立在黨內法規是約束黨員行為的規范，黨員在入黨時就承諾了擁護黨的綱領，遵守黨的章程，履行黨員義務；另一方面，是因為共產黨員不等同于一般群眾，必須在思想上、政治上、行動上嚴格按照黨員標準要求自己。黨內法規作為特殊規范，對黨員提出高標準、嚴要求，并輔之以黨的紀律處分與紀律制裁作為保障手段與措施，不履行黨內法規確定的義務與職責者將接受黨內制裁，也是為了確保黨的先進性、純潔性。黨內法規對黨員權利義務的規范，建立在其符合黨的性質的基礎之上，賦予了其實質法治性。

第四，黨內法規與國家法律具有互補性。黨內法規除了對黨員的權利義務進行了第二次調整，還可以解決國家法律無法解決的問題，與法律具有互補關系。法律作為一種利益調整工具，其作用的范圍是有限制的，因此對其調整方式、方法和類型的選擇也有限制，選擇是有邊界的。黨內法規約束對象也不僅僅是黨員，還涉及黨組織。《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第 2條也進行了明確規定，各級黨組織同樣負有遵守黨內法規、維護黨內法規權威的義務。長期以來，中國共產黨處于總攬全局、協調各方的領導地位，其領導和執政活動必然會對國家治理和社會事務產生深刻影響，但法律無法直接作用于黨的某些組織機構。通過黨內法規對包括黨組、組織部、政法委等機構的權力約束，在填補不適于國家法律調整領域的同時，也為黨內法規成為中國特色社會主義法治體系的組成部分提供了正當性基礎。例如政法單位的行為由國家法律進行規定，但是中央和縣級以上地方黨委、黨委政法委員會、政法單位黨組（黨委）領導和組織開展政法工作的行為，由《中國共產黨政法工作條例》進行調整。

第五，黨內法規的溢出效力亦具有法治屬性。在約束黨員和黨組織的范疇之外，通過規范黨的領導和執政活動間接作用于非黨主體的行為選擇，從而產生的黨內法規的溢出效應亦符合法治。法學界主流觀點認為，黨內法規是管黨治黨的重要依據，調整范圍僅局限于黨內事務，調整對象也應局限于黨組織和黨員。但在現實中，雖然絕大部分黨的領導類黨內法規并不直接調整非黨主體的行為，但由于很多黨組織、黨員內嵌于國家公權力機關中，其組織模式和行為必然有著外部溢出效力與效應。很多黨內法規的調整范圍已經超越了純粹黨務，例如“黨的領導類黨內法規對非黨主體特別是人大、政府、司法機關等國家機關的行為選擇有著重要影響，一定程度上對非黨主體的行為間接產生了規范約束力”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化消防執法改革的意見》規定：“消防干部及其近親屬不準承攬消防工程、經營消防技術服務機構、生產銷售消防產品。”盡管相關領導干部的近親屬未必是黨員或黨的機關工作人員，但必須遵守該黨內法規所做出的禁止性規定。有學者統計，“截至2022年底，中共中央國務院、中辦國辦共計聯合發布文件825部”。在中國特有的黨政體制下，盡管黨與國家政權機關職權和分工明確，二者各管一塊，但基于黨的領導、執政的雙重身份，黨政機關的管轄事務常有交叉，“黨的機構目前還在直接行使著一部分行政權，還沒有完全實現由政府行政”。為避免此類混合性黨內法規的溢出效力構成越權，就要限定黨政需要一體管理、共同應對的特定事項。黨內法規的溢出效力，其法治屬性一方面源自黨內法規的溢出效應在特定領域、特定事項上的必要性；另一方面也正是通過對黨內法規溢出效力的邊界進行嚴格的限制，使此類黨內法規在本質上仍然符合法治要求。

四、黨內法規納入法治體系的程序正當性

黨內法規既有實體性的規范內容，也有諸多程序性規范內容，具有制度的程序性特征。將黨內法規納入法治體系，不僅需要關注結果意義上的黨內法規文本的規范性上，而且需要重視黨內法規制定的全過程中的程序正當性，做到民主立規、科學立規、依法立規。黨內法規對于涉及黨員權利義務的程序要為大多數黨員所認可和接受，其才能作為規范得以貫徹。由于黨組織對黨員權利的限制以及義務的規定擁有較大的自主性，享有黨內法規制定權、組織處理權和紀律懲戒權等，如果各項程序不能體現制定時的民主參與、執行時的承諾必須信守原則和事后的救濟保障，就很難保證對黨員權利限制的公平公正，難以被黨員接受和認可。程序的作用不僅限于立規活動本身，還在于通過最大限度地推進立規的民主性、科學性和有效性，更好地貫徹落實民主集中制原則，形成比較完善的黨內法規體系，為中國共產黨提高長期執政能力，保持先進性和純潔性提供堅實的制度保障。

第一，黨內法規的制定過程賦予了其程序正當性。黨內權力“作為一種政治權力，與其他公共權力一樣，首先屬于一種契約權”，來源于全體黨員的授予，黨員與黨內領導機關是權力的授予與被授予關系。黨內法規能夠作為中國特色社會主義法治體系組成部分的最重要的條件自然就是其能反映全黨的意志、利益或者全黨絕大多數黨員的意志和利益。黨內法規的制定，需確保對黨員權利的限制要遵循科學民主的要求，在制定中要確保黨內法規真實反映黨員主體的訴求，真正集中全黨意志。只有這樣，黨內法規才具有廣泛的黨員基礎，也才能使所有黨員具有自覺執行的主動性，保障黨內法規貫徹的有效性。與此同時，因為中國共產黨是直接執掌國家決策權力、行使對國家武裝力量絕對領導和管理國家干部等國家公權力的執政黨，黨內法規就不僅應能反映中國共產黨全黨的意志、利益或者中國共產黨全黨絕大多數黨員的意志和利益，還必須同時反映全體人民或絕大多數人民的意志和利益。根據多年來黨內決策民主化、法治化的經驗，黨內決策充分反映黨意、民意最重要，最根本的保障是廣大黨員和人民群眾對決策的參與程序。

黨內法規的權威和效力來源于制定過程的民主，民主程度越高，起草制定過程的參與越廣泛，其權威性和效力就越高。只有更積極地發揚黨內民主，才能不斷改善黨內法規制度建設的質量，使之適應時代和實踐的要求、與國家法律相銜接、在黨內得到廣泛認可、在實踐中具有可行性和可操作性。在黨內法規的規劃階段，要保證黨內法規符合法治體系的性質，就必須通過一定的程序使黨內法規反映黨員和人民群眾的意志、利益，體現客觀規律。例如調查研究、聽取意見主要在于保障民主性，專家論證主要在于保障科學性。在黨內法規起草階段，《中國共產黨黨內法規制定條例》第16條規定，黨內法規草案起草之前，應當深入調查研究，在全面掌握實際情況的前提下認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，在充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議基礎上開展起草工作。通過增強黨內法規制定過程中的開放性和吸納性，例如規定黨內法規的起草工作由法律專業人才主持或參與，以保證法規草案的基礎品質。在黨內法規前置審核環節，通過組織黨內立法部門與人大及政府法制部門之間的立法銜接聯席會議，做好前置審核，共同開展對重大問題的立法調研和論證，廣泛聽取意見，避免在黨內法規制定過程中脫離群眾、脫離實際等問題。

第二，黨內法規的執行程序符合其程序正當性。黨內法規的正當性是一種應然層面上的“值得承認”，即黨內法規要獲得主體的認可和接受，這取決于黨內法規文本的質量即黨內法規自身的科學性與邏輯性。民主的制定過程保障了黨內法規文本的質量，但僅僅依靠外在壓力強制執行的制度是難以實現其功能和價值的。要真正實現黨內法規的價值，就必須建立起黨員和黨組織對黨內法規的信念和自覺遵守。一方面，黨員入黨的承諾必須是自愿且鄭重的。黨員入黨時的承諾作為一種真實自主的意思表示，意味著入黨申請人經過認真的學習鍛煉和組織的培養教育及考察，非常清楚黨的性質、宗旨、奮斗目標和對黨員的要求，對于約束黨員和干部的各項行為準則都有預先了解，在此基礎上決定入黨，是自由意志的選擇，是對于政治態度和信仰的承諾。另一方面，這種承諾不是抽象的、僅僅停留在口頭上或者表態中，或止步于思想環節，必須要真正落實到行動中。黨員入黨時承諾遵守黨內法規，就要接受黨內法規對其行為的嚴格限制，這也是加入黨組織要放棄一部分普通公民的權利的正當性來源。建立在對黨內法規認同的承諾基礎上，黨員對黨內法規的遵守，保證了黨內法規在執行過程中的正當性。

在黨員對黨內法規執行程序自愿遵守的前提之下，黨內法規的執行程序也因符合執規主體的公正理性、相對人的平等參與和執行程序的公開透明而具備程序正當性。執規主體在黨內法規執行中的公正理性一方面要求其嚴格按照規定的程序辦事，保證在黨內法規面前一律平等，沒有任何黨員可以凌駕于黨內法規之上，超脫于黨內法規之外；另一方面，要求執規主體盡職作為，嚴格按照黨內法規規定的職權職責開展工作，控制執規的自由裁量權，不得隨意、任意執規。黨內法規執行中相對人的平等參與要求平等充分保障黨員的權利，在涉及對黨員的處分時黨員有權參加和進行申辯，其他黨員可以為其作證和辯護。執行程序的公開透明要求黨內法規程序諸要素為公眾知曉，執規主體以公布的黨內法規來執規，例如《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等，使之得以踐行。黨內法規的執行程序滿足了防止執規主體權力濫用和保障黨員的合規權益不受權力主體恣意侵犯的功能設計，因而符合程序正當性。

第三，黨內法規的事后救濟完善了其程序正當性。“現代國家法的基本精神是約束和制約權力。”②凡是直接影響公民基本利益的政治權力，都必須由國家法律加以規范和約束，以保證公民正當利益不受非法侵犯，或者在受到侵犯時獲得法律的救濟。黨內法規作為法治體系的組成部分，也會直接影響到黨員的權利。因此，在黨內法規的制度設計上，同樣有事后的救濟機制保障黨員權利。任何強制手段的采用，都應當允許尋求救濟人向另一具有獨立性的黨組織或有關部門提出異議，應當為尋求救濟人提供當其程序或實體權利受到不法侵害時提起申訴、控告的機會，否則可能構成程序濫用。黨內救濟是黨員及黨組織權利保障的最后環節，建立健全黨內救濟制度既是保障黨員、黨組織權利的需要，也是監督黨組織、黨員行為的重要方式，更是評判黨內法規權利保障體制是否成熟的重要標準。③正因如此，2019年修訂的《中國共產黨問責條例》增加了問責對象的申訴救濟權，在追究被問責對象責任的同時保護其程序性合法權益，也是現代法治精神的體現。

不同于以往的權利救濟途徑，黨員的權利作為政治權利，很難求助于私力救濟或社會救濟，而只能依靠黨內公權力救濟方式來實現。除了規定黨員向侵害了其合規權利的黨組織尋求權利救濟，《中國共產黨問責條例》還提出了黨組織的激勵機制，黨代表、領導干部聯系黨員制度，防止問責權的濫用，避免實踐中出現問責泛化、問責簡單化的問題，通過個別談話、召開座談會、調查研究、受理來信來訪等方式，主動為黨員提供權利救濟途徑。《中國共產黨黨員權利保障條例》也明確了黨委（黨組）是黨員權利保障制度的關鍵，必須落實全面從嚴治黨主體責任，加強對黨員權利保障工作的領導。黨員權利救濟機制在黨內法規程序體系中，對于暢通黨內黨員利益表達渠道，維護黨員正當權利訴求，限制黨內公權力，調動黨員主體責任意識與發展黨內民主，具有重要意義。

結 語

黨在領導國家治理過程中，不僅要通過各類制度安排來實現國家和社會治理，還要通過黨內法規來進行規范和調整自身行為。中國特色社會主義法治體系的架構，是包含法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系在內的“五位一體”的完整體系鏈條。論證黨內法規納入中國特色社會主義法治體系的邏輯機理，是論證中國共產黨之治、中國之治的獨特優勢不可缺少的一環，也是構建區別于西方法治理論、屬于中國特色法治理論的必要內容。黨內法規及其話語體系是認知和解釋中國法治建設問題的重要面向，法學界不應回避關于黨內法規自主性基礎理論的研究，而是要以法學方法和法治思維來分析黨內法規，完善黨內法規話語體系，在理論和實踐的相互作用之下促進中國共產黨的依法治國、依規治黨。

［責任編輯 李宏弢］