公益訴訟協(xié)同適用非訟法理：理論證成、預(yù)期效應(yīng)與程序?qū)崿F(xiàn)

摘 要：公共利益的司法保護有賴于國家作為超越個體理性的實體，干預(yù)并調(diào)整特定主體間的法律關(guān)系，達成符合公共理性的結(jié)果，這一原理與非訟程序及其法理的核心特質(zhì)相契合。程序法理交錯適用的理論研討與訴訟事件非訟化的立法實踐消除了公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的現(xiàn)實障礙，合目的性的國家照護與功能主義的權(quán)力協(xié)作理念為公益訴訟協(xié)同適用非訟法理提供了正當(dāng)性依據(jù)。非訟程序采行以職權(quán)探知主義與自由證明為主要特征的職權(quán)主義構(gòu)造，強調(diào)程序的迅速推進與靈活調(diào)整并重視法官的實體性裁量。公益訴訟協(xié)同適用非訟法理有望扭轉(zhuǎn)程序運作的刑事化傾向、實現(xiàn)國家化模式的降本增效并切實應(yīng)對實體規(guī)范的空心化問題。非訟法理的適用程度則與不同類型的公益訴訟中保護請求的公益性呈正相關(guān)。為確保當(dāng)事人的程序利益不因非訟法理的適用而受到不當(dāng)減損，應(yīng)充分保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)、規(guī)范法院的證據(jù)調(diào)查活動并完善不當(dāng)裁判的糾正程序。

關(guān)鍵詞：公益訴訟立法；非訟程序；職權(quán)主義；公地悲劇；國家照護

作者簡介：占善剛，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，最高人民檢察院檢察公益訴訟研究基地（武漢大學(xué)）執(zhí)行主任（武漢 430072）；張文浩，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生（武漢 430072）

基金項目：教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“新時代生態(tài)文明建設(shè)司法保障與服務(wù)的完善研究”（22JJD820014）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.05.013

目前，公益訴訟在法律層面僅解決了訴訟實施權(quán)的問題，其程序法理仍依附于民事訴訟與行政訴訟的傳統(tǒng)框架，并未根據(jù)公共利益司法保護的內(nèi)在機理做出安排，公益訴訟由此在司法實踐中逐漸顯現(xiàn)出與傳統(tǒng)訴訟法理相齟齬、與立法設(shè)想有出入的發(fā)展態(tài)勢。隨著《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入一類項目，公益訴訟制度行將邁入單獨立法的歷史新階段，這為調(diào)整與完善公益訴訟的程序法理提供了關(guān)鍵契機。公益訴訟單獨立法的正當(dāng)性在于其特有的程序法理無法為現(xiàn)有規(guī)范所涵括。程序法理深刻反映了訴訟過程中法院與當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，當(dāng)前研究集中于檢察公益訴訟的訴前程序以及法律監(jiān)督權(quán)在公益訴訟中的具體配置等以檢察機關(guān)為主體的領(lǐng)域，較少關(guān)注公益訴訟的內(nèi)在程序法理。基于私權(quán)自治與公益保護的雙重價值取向，大陸法系程序立法將司法裁判程序二元化為訴訟程序與非訟程序，衍生出兩套相對應(yīng)的程序法理。本文旨在探討公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的理論正當(dāng)性，評估其對于解決公益訴訟現(xiàn)存問題的預(yù)期效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上分析非訟法理嵌入公益訴訟程序的總體思路與相應(yīng)的程序保障。

一、公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的理論證成

（一）公益受損的發(fā)生機制與司法保護的基礎(chǔ)原理

公共利益司法保護的邏輯起點在于公共利益遭受侵害。公地悲劇理論指出，在具有消費競爭性和非排他性的公共資源場域中，理性經(jīng)濟人將采取犧牲其他成員使用資源機會的行為，以確保自身利益的最大化。當(dāng)所有理性人都遵循此行為邏輯時，公共資源將因過度使用而耗竭，從而形成公益受損的局面。該理論揭示了公益受損這一社會困境所蘊含的復(fù)雜問題結(jié)構(gòu)：個體越是做出符合自身利益的理性選擇，公共利益就越會受到侵害。換言之，公益受損是由個體理性行為所導(dǎo)致的集體非理性結(jié)果，體現(xiàn)了個體理性與集體理性之間的邏輯悖反。個體理性行為之所以導(dǎo)致集體非理性結(jié)果，關(guān)鍵在于其行為的負外部性。作為連接個體理性行為與集體非理性結(jié)果的邏輯樞紐，負外部性一方面解釋了個體選擇侵害公共利益的主觀動因，另一方面揭示了個體侵害公共利益的客觀后果。

基于上述分析，公共利益的司法保護須依賴超越個體理性的實體，該實體應(yīng)立足于公共利益最大化的立場干預(yù)個體行為選擇，從而遏制個體行為的負外部性或者將此種負外部性內(nèi)部化。就訴訟請求與法院判決的實體內(nèi)容而言，前者體現(xiàn)為預(yù)防性的公益保護請求與妨害排除性質(zhì)的責(zé)任承擔(dān)方式，后者表現(xiàn)為恢復(fù)性的公益保護請求與損害賠償性質(zhì)的責(zé)任承擔(dān)方式。在我國公益訴訟的制度框架中，超越個體理性的實體主要為國家，社會組織僅在法定授權(quán)的有限范圍內(nèi)作為特定公共利益的代表提起訴訟；具體的干預(yù)則是國家通過訴訟程序、行使司法高權(quán)來實施的。鑒于產(chǎn)生負外部性的行為是個體基于理性作出的選擇，個體通常欠缺對于公共利益的感知與關(guān)注，難以期待在強調(diào)私權(quán)自治與個人權(quán)利保護的訴訟程序中能夠全面、直接地實現(xiàn)保護公共利益的法律效果。因此，國家作為公共理性的代表，理應(yīng)對公益訴訟的實體判決結(jié)果發(fā)揮決定性的作用，并在判決形成的過程中施加實質(zhì)性的影響。

（二）非訟程序及其法理的核心特質(zhì)

非訟程序是處理非訟事件的司法裁判程序，其與訴訟程序相對應(yīng)，具備獨立的程序法理與相對完善的規(guī)則體系。在我國，非訟程序及其法理僅作為學(xué)理概念被有限地研究，尚未在法律層面轉(zhuǎn)化為規(guī)范話語。《民事訴訟法》規(guī)定的特別程序體現(xiàn)了非訟程序的特征，但在理論自足性上與大陸法系的非訟程序存在差距：一方面，大量本質(zhì)上應(yīng)以非訟程序?qū)徖淼氖录形磸脑V訟程序中剝離；另一方面，特別程序在體系上嚴重依附于訴訟程序，缺乏作為非訟程序的基礎(chǔ)構(gòu)造。實際上，非訟程序及其法理對于完善公益訴訟的程序構(gòu)造具有重要意義，這是由非訟程序的核心特質(zhì)所決定的。

非訟程序傳統(tǒng)上被認為是處理當(dāng)事人之間不存在實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系爭議的事件之程序，我國《民事訴訟法》即以事件是否屬于“民事權(quán)益爭議”區(qū)分特別程序與訴訟程序。隨著訴訟事件的非訟化改革，非訟程序亦具備了解決實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系爭議的功能，有無爭訟性不再適合作為區(qū)分兩種程序的核心要素。

1. 保護公共利益是非訟程序及其法理的根本立場

非訟程序被描述為符合公共利益的法的照護。法的照護意指法院基于國家對公民的照顧與救濟的憲法義務(wù)，在司法程序中作為實質(zhì)指揮者，介入并調(diào)整私人間的法律關(guān)系，確保法律關(guān)系的合理形成。大陸法系國家最初從全面福利照護的意義上，通過非訟程序介入國民的私人事務(wù)。時至今日，法院在非訟程序中繼續(xù)履行法的照護職能的根源在于現(xiàn)代福利國家對公民作出了保護公共利益的先定承諾。隨著人權(quán)保障等理念的發(fā)展，國家對于涉及公共利益之裁判的實質(zhì)正確性與合理性承擔(dān)了更大的責(zé)任，這表現(xiàn)為法院職權(quán)作用的強化與程序性責(zé)任的增加。

在涉及公共利益的司法場域，若固守當(dāng)事人自治的訴訟程序，則缺乏必要的程序性控制。因此，有必要讓法院以更加能動的姿態(tài)主導(dǎo)裁判程序，職權(quán)主義構(gòu)造的非訟程序應(yīng)運而生。相較于訴訟程序，非訟程序的公益保護取向具有顯性化特征：其一，作為審理對象的非訟事件具有涉他性與社會性特質(zhì)，與公共利益關(guān)系密切，其往往關(guān)乎社會經(jīng)濟活動秩序和繼續(xù)性法律關(guān)系的穩(wěn)定；其二，法院在非訟程序中基于公益立場限制著私權(quán)自治，秉承第三方利益衡平、弱勢群體特別保護等價值理念，以實質(zhì)正義為依歸；其三，非訟程序具有弱體系、強聚合的特點，法院在具體程序中必須進行與事件公益性相稱的事實調(diào)查與職權(quán)干預(yù)；最后，非訟程序中法官通過實體性裁量實現(xiàn)裁判規(guī)范的續(xù)造，不僅直接影響程序參與主體的權(quán)利義務(wù)配置，更通過裁判的反射效力對社會公眾產(chǎn)生規(guī)制效果。

2. 以司法權(quán)力發(fā)揮行政作用是非訟程序及其法理的本質(zhì)特征

基于權(quán)力性質(zhì)與權(quán)力作用相分離的分析視角，法院的非訟裁判發(fā)揮著鮮明的行政作用。非訟程序中，法官通常依托實體性裁量形成法律關(guān)系，其機理不同于解決“法律上爭訟”的司法作用，而與命令處分式的行政行為類似。職權(quán)主義的程序構(gòu)造反映了法院將形成法律關(guān)系視為己任的管治理念，事件處理有賴于法院的強職權(quán)作用，目標(biāo)上更側(cè)重事件的妥當(dāng)解決，而不局限于形式合法的問題。這些特質(zhì)與行政程序中的裁量基準(zhǔn)、公益保護目標(biāo)形成結(jié)構(gòu)性耦合，因此有學(xué)者將非訟程序定性為民事行政程序。此外，非訟事件程序法被認為具有“助法”（Hilfsrecht）屬性，有關(guān)古典非訟事件的裁判往往用以補強私法自治的不足，為實體法律關(guān)系的形成提供法秩序上的外部保障。此種輔助性的功能定位使得非訟裁判被視為“服務(wù)于私法制度的國家行政活動”，成為國家通過司法途徑實施的柔性規(guī)制。

盡管如此，法院所行使的非訟裁判權(quán)性質(zhì)上屬于司法權(quán)的范疇，非訟程序本質(zhì)上仍是司法程序。以德國為例，其《法院組織法》第13條與《法院組織法實施條例》第2條將非訟裁判權(quán)確認為司法權(quán)的組成部分。訴諸理論，非訟裁判權(quán)被納入司法權(quán)范疇的原因在于司法權(quán)概念的擴容，解決“法律上的爭訟”歷來被視為司法權(quán)的核心領(lǐng)域，構(gòu)成實質(zhì)意義的司法權(quán)；發(fā)揮法的照護功能的非訟裁判權(quán)則作為司法權(quán)的拓展領(lǐng)域，構(gòu)成形式意義的司法權(quán)。換言之，盡管當(dāng)事人提出的非訟裁判請求通常不具有法律上的爭訟性，但由于其應(yīng)受到法院的審查與監(jiān)督，因此并不脫離司法權(quán)的作用范圍。非訟裁判權(quán)不僅豐富了司法權(quán)的內(nèi)涵，同時也體現(xiàn)了現(xiàn)代司法體系對個人和社會提供更廣泛法律保護的發(fā)展趨勢。

（三）訴訟程序協(xié)同適用非訟法理的立法實踐與理論演進

現(xiàn)代性的語境下，傳統(tǒng)訴訟程序無法充分適應(yīng)日趨多元的糾紛訴求與復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，程序法理的交錯適用成為學(xué)界研討的議題并轉(zhuǎn)化為具體的立法行動，其中以訴訟程序協(xié)同適用非訟程序法理為主要趨勢。這一做法彌補了訴訟制度在程序靈活性、裁判效率以及處理某些現(xiàn)代性事件方面的不足。德國率先將訴訟事件（如扶養(yǎng)事件、夫妻財產(chǎn)事件）納入非訟程序法的調(diào)整范圍，這類事件被稱為真正訴訟事件，旨在通過適用職權(quán)探知主義等非訟程序法理，確保案件裁判結(jié)果符合客觀法律狀況，避免偏離法所追求的正義宗旨。日本學(xué)者同樣認可程序法理交錯適用的價值，承認不同程序之間存在一定程度的“流動性”。目前，訴訟程序中協(xié)同適用非訟法理兼具理論上的支撐和域外程序法制改革的成熟經(jīng)驗。

非訟程序法理的訴訟應(yīng)用與現(xiàn)代型訴訟的發(fā)展息息相關(guān)。現(xiàn)代型訴訟要求法院不僅考慮裁判的合規(guī)范性，更要考慮裁判形成過程中非規(guī)范意義的現(xiàn)實效果以及法院通過裁判的波及效應(yīng)所間接發(fā)揮的政策形成功能。現(xiàn)代型訴訟中，公民訴諸司法程序、法院行使司法權(quán)力的目的不再是單純地定分止?fàn)帲谟谡雇缘仡A(yù)防利益損害的擴散、基于公共立場引導(dǎo)并調(diào)整社會經(jīng)濟活動。換言之，在具有顯著公共性的現(xiàn)代型訴訟中，法院通常要完成一個多中心的任務(wù)。然而，傳統(tǒng)訴訟程序“只會重新構(gòu)建問題，使其服從訴訟解決途徑，而不是使訴訟程序適應(yīng)其所面對問題之性質(zhì)”。富勒指出，法院完成這一多中心的任務(wù)需要具備管理性的直覺與調(diào)和利益的能力。另外，現(xiàn)代型訴訟中案情的復(fù)雜性導(dǎo)致裁判進程的長期化。因此，加強法院的職權(quán)作用、弱化對法官進行實體性裁量的限制、靈活安排程序以加速裁判成為現(xiàn)代型訴訟的內(nèi)在需求，這正與非訟程序法理相侔。

（四）國家照護理念下公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的正當(dāng)性

公益受損的發(fā)生機制揭示了國家作為超越個體理性的實體介入并調(diào)整個體行為選擇的必要性，非訟法理反映了國家以“市民社會監(jiān)護人”的身份調(diào)整著私法秩序，干預(yù)著法律關(guān)系的形成，即前文所指出的國家的法照護。國家照護理念為論證公益訴訟協(xié)同適用非訟法理提供了合適注腳：在裁判過程中，法院作為國家權(quán)力的具象載體合目的地進行程序性控制。

所謂“合目的”，系指法院裁判應(yīng)符合事件解決所欲實現(xiàn)的具體目的，在公益損害事件中，其目的圍繞保護公共利益與維護公共秩序而展開。傳統(tǒng)私益訴訟程序預(yù)設(shè)了一個簡明的線性問題結(jié)構(gòu)，即糾紛破壞了“法和平”（Rechtsfrieden），司法只需解決“糾紛”這個異常事件即可以將社會恢復(fù)到理想狀態(tài)。相較于私益訴訟，在以“合目的”為特征的公益訴訟中，符合公益保護要求的理想狀態(tài)本身即構(gòu)成待決法律問題，需要司法機關(guān)在裁判過程中通過價值衡量與政策判斷予以具體建構(gòu)。法院由此成為積極的秩序塑造者，不僅需要確認損害事實的法律效果，更需要前瞻性地考慮公共管理目標(biāo)，設(shè)計保護公共利益的具體方案。所謂“程序性控制”，則指法院對司法程序運作的全流程進行實質(zhì)性管理，“規(guī)則的有效性與法院職權(quán)管理程序的韌性是成正比的”，法院在公益訴訟中強化“程序性控制”是應(yīng)對公益訴訟中復(fù)雜的利益關(guān)系與事實結(jié)構(gòu)的客觀所需。公益訴訟中法律和事實因素繁多，若缺乏有效的法院管理，將導(dǎo)致公共利益在理解上的混亂與事實認定的低效率。法院在公益訴訟中理應(yīng)承擔(dān)組織和規(guī)劃程序的職責(zé)，以確保達成謹慎而正確、經(jīng)濟而有效率的裁判。

基于功能主義視角，法院在公益訴訟中通過個案的判斷賦予公共利益以具體含義，其判斷將影響同類事件解決，甚至推動公共政策調(diào)整。這一功能要求法院發(fā)揮“國家在場”的作用，避免公益訴訟異化為充斥私人目的與部門利益的公共政策制定程序。觀諸現(xiàn)實，國家照護是符合我國國情的公益司法保護范式。當(dāng)前，傳統(tǒng)基層自治單元的治理效能式微，中央治權(quán)下沉至基層。自上而下地建設(shè)市民公共性任重道遠，社會力量并不具備主導(dǎo)公益損害治理的成熟條件。我國作為中央集權(quán)型的單一制國家，國家機關(guān)深度介入公民社會生活，公民也有依賴國家解決公共問題的慣性。國家由此成為維護公共利益的無限責(zé)任主體，在公益訴訟中強化國家照護的理念順理成章。此外，生產(chǎn)資料公有制是我國經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，這使“公地悲劇”缺乏私有產(chǎn)權(quán)制度的結(jié)構(gòu)性緩沖，可能加劇公益損害的系統(tǒng)性風(fēng)險。相較于高度產(chǎn)權(quán)化的資本主義國家，我國更需國家超越個體理性，以公共立場與權(quán)威手段干預(yù)個體行為，這種干預(yù)在司法場域即指向法院的國家照護作用。

（五）功能主義權(quán)力協(xié)作理念下公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的正當(dāng)性

前文指出，法院在非訟程序中通過行使司法權(quán)發(fā)揮行政作用，理解公益訴訟中的權(quán)力關(guān)系，關(guān)乎其協(xié)同適用非訟法理的正當(dāng)性基礎(chǔ)。國家權(quán)力的分離配置是現(xiàn)代國家權(quán)力關(guān)系的元主張，分權(quán)理論起初被理解為國家權(quán)力形式意義上的絕對分離，即行使不同性質(zhì)權(quán)力的機關(guān)各行其是、互不介入。隨著國家職能擴張，這種教條的絕對分立主義難以為繼。德國聯(lián)邦憲法法院引入“核心領(lǐng)域”理論進行修正，在承認國家權(quán)力無法絕對分立的基礎(chǔ)上，強調(diào)權(quán)力作用領(lǐng)域上的交錯不得侵犯各自的核心領(lǐng)域，并將國家功能的適當(dāng)執(zhí)行納入權(quán)力分離配置的考量，形成功能主義分權(quán)理論，并在憲法實踐中發(fā)展為“功能適當(dāng)性原則”，強調(diào)國家權(quán)力配置應(yīng)以“最優(yōu)實現(xiàn)國家任務(wù)”為導(dǎo)向。

相較于絕對分立主義，功能主義分權(quán)理論在堅持權(quán)力分離的同時，關(guān)注權(quán)力間的協(xié)作、結(jié)合和交錯狀態(tài)，重視國家義務(wù)的有效履行，主張將國家事務(wù)交由具備合適條件的機關(guān)處理，而非局限于權(quán)力性質(zhì)。這種解釋進路也滲透到美國的憲制實踐，聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見表明：當(dāng)特定國家職能需要跨權(quán)力協(xié)作時，憲法允許非純粹形態(tài)的權(quán)力配置。在我國，民主集中制是組織國家機構(gòu)與配置國家權(quán)力的重要原則。1982年《憲法》賦予其“正確性”內(nèi)涵，注重權(quán)力行使的正確性，強調(diào)國家效能與效率。以此為指導(dǎo)，國家權(quán)力配置“要以靈活而開放的方式來保證權(quán)力行使的正確性，不再形式化地糾結(jié)于權(quán)力的合或分，而是更加務(wù)實地思考國家功能的有效實現(xiàn)”，由此揭示了我國憲法秩序下權(quán)力關(guān)系的功能主義立場。

在公益訴訟的外部權(quán)力關(guān)系中，行政規(guī)制是維護公益的優(yōu)先手段，司法保護則處于補充地位。依功能主義邏輯，公益訴訟應(yīng)揚棄行政規(guī)制的機理：一方面，司法機關(guān)憑借其中立性、權(quán)威性和專業(yè)法律能力，能有效解決行政執(zhí)法中的規(guī)制俘獲與政策依附問題，通過訴訟維護公共利益，增強公眾對國家治理公益損害的信心；另一方面，作為補充與督促行政的司法手段，公益訴訟應(yīng)保留行政規(guī)制的正面效應(yīng)，法院需兼顧行政機關(guān)的履職思維，在特定案件中“預(yù)先擬制一個行政命令，然后結(jié)合司法的特點作出相應(yīng)調(diào)適”。功能主義權(quán)力配置原則要求國家機關(guān)根據(jù)職權(quán)需要優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)、工作方式與決定程序，成為功能最適機關(guān)。司法機關(guān)既然擁有通過公益訴訟維護公益的法定職權(quán)，就必須調(diào)整傳統(tǒng)私益訴訟程序以滿足功能需求。非訟程序為法院通過司法程序發(fā)揮行政作用提供了制度載體，其間的權(quán)力關(guān)系應(yīng)理解為功能主義視角下的高權(quán)協(xié)力關(guān)系，法院裁判兼具司法與行政屬性，二者統(tǒng)一于維護公共利益的國家功能，其行使司法權(quán)發(fā)揮行政作用，旨在完成國家事務(wù)、實現(xiàn)國家功能。總之，公益訴訟協(xié)同適用非訟法理，回應(yīng)了法院如何在司法場域保持行政作用優(yōu)勢的功能主義之問，符合我國權(quán)力配置的憲法秩序。

公益訴訟的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系主要體現(xiàn)為檢察權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。檢察機關(guān)提起公益訴訟，既對平等對抗的訴訟程序造成沖擊，又因其兼具法律監(jiān)督者與程序原告雙重身份而受質(zhì)疑。在行政檢察公益訴訟中，作為起訴人的檢察機關(guān)與被訴行政機關(guān)同屬貫徹國家意志、行使國家公權(quán)力的組織，二者對簿公堂呈現(xiàn)出國家本體“左右互搏”的局面，挑戰(zhàn)“自我訴訟禁止”的傳統(tǒng)訴訟原理，程序樣態(tài)類似于人民法院、人民檢察院、行政機關(guān)三方參與的機關(guān)聯(lián)席協(xié)商會議。這些問題需通過調(diào)整檢察權(quán)與審判權(quán)的功能配置系統(tǒng)疏解。在檢察公益訴訟的“三權(quán)互動”中，法院受制于司法被動的理念，程序功能明顯限縮，形成“審判權(quán)最弱”的程序結(jié)構(gòu)。通過協(xié)同適用非訟法理，法院在公益訴訟中的主體性得以彰顯：在證據(jù)調(diào)查方面，與其由檢察機關(guān)以爭議性的權(quán)力手段取證，毋寧強化法院取證權(quán)限與事實認定職責(zé)，矯正機制失衡的兩造結(jié)構(gòu)。檢察機關(guān)角色混同的正當(dāng)性質(zhì)疑，源于公眾對其濫用訴訟監(jiān)督權(quán)能強化其訴訟優(yōu)勢的制度隱憂。限制檢察機關(guān)的“自我強化”，需要通過制度性分權(quán)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性制衡。職權(quán)主義非訟法理的協(xié)同適用，可緩解檢察機關(guān)查明公益損害事實的壓力，促使其回歸原告定位，淡化權(quán)力標(biāo)簽，還原兩造平等的主體結(jié)構(gòu)，避免行政檢察公益訴訟陷入“自我訴訟”的悖論。此外，在“審判權(quán)最強”的職權(quán)主義構(gòu)造中，檢察機關(guān)通過訴訟監(jiān)督限制法院恣意裁判的價值隨之凸顯，從而消減公眾對于其行使訴訟監(jiān)督職能的正當(dāng)性的疑慮。

二、公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的預(yù)期效應(yīng)

（一）扭轉(zhuǎn)公益訴訟程序運作的刑事化傾向

1. 公益訴訟程序運作刑事化的制度表征

公益訴訟植根于民事、行政訴訟框架，理應(yīng)秉承對應(yīng)程序的運作邏輯，揆諸現(xiàn)有規(guī)則，尤其是檢察公益訴訟，愈發(fā)顯現(xiàn)刑事訴訟特征。民事訴訟解決平等主體的私權(quán)糾紛，以兩造平等對抗為要旨；行政訴訟因事件性質(zhì)與民事訴訟相分，兩造程序地位同樣平等。而刑事訴訟以國家追訴主義為本質(zhì)，犯罪由國家依國民保護職權(quán)追究處罰。因犯罪危害性與刑罰嚴厲性，刑事訴訟容許國家深度干預(yù)公民基本權(quán)利。檢察機關(guān)可間接借助或直接行使偵查權(quán)取證，由此呈現(xiàn)單向追訴的壓制性格局，此即檢視公益訴訟程序運作刑事化傾向的基準(zhǔn)，該傾向具體表現(xiàn)為三個方面。

其一，檢察公益訴訟的一體化工作機制。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第11條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，實行一體化工作機制。其制度淵源可追溯至大陸法系刑事訴訟的檢察一體原則。該原則以科層制為基礎(chǔ)，強調(diào)檢察系統(tǒng)內(nèi)部上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，旨在提高打擊犯罪的整體效能。長期以來，一體化工作機制的規(guī)則集中于刑事訴訟領(lǐng)域，公益訴訟實施權(quán)確認前，其在檢察機關(guān)作為訴訟主體參與的民事、行政訴訟程序中鮮有適用。可見，檢察工作一體化是對檢察機關(guān)偵辦刑事案件實際需要的回應(yīng)，邏輯內(nèi)嵌刑事案件的“公訴中心主義”取向。⑤更重要的是，這意味著檢察公益訴被告行將對質(zhì)于法庭的檢察機關(guān)，背后承載著檢察系統(tǒng)的整體意志，形式上無異于行使國家公訴權(quán)的主體。

其二，檢察機關(guān)提起公益訴訟的“辦案”邏輯。《辦案規(guī)則》將檢察機關(guān)在公益訴訟中的活動概括為“辦案”或“辦理案件”。根據(jù)《憲法》第148條，檢察機關(guān)乃基于國家公訴權(quán)來“辦理案件”。《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第 2條也明確“辦案”是檢察權(quán)的行使方式。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第 3、4、12條規(guī)定，“辦案”受到權(quán)力法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一及權(quán)力應(yīng)受監(jiān)督等控權(quán)規(guī)則調(diào)整，揭示了“辦案”行為的公權(quán)屬性。目前，共有80部現(xiàn)行有效的、關(guān)于檢察機關(guān)履職的司法解釋及司法解釋性質(zhì)文件采用“辦理案件”這一表述，其中超九成與刑事檢察相關(guān)，直觀反映了“辦案”概念的刑事化基因。學(xué)理上，“辦案”長期與職務(wù)犯罪偵查、審查起訴等刑事公訴活動概念同構(gòu)。但依據(jù)相關(guān)法律，檢察機關(guān)的公益訴訟職責(zé)乃“提起公益訴訟”，也即僅賦予檢察機關(guān)訴訟實施權(quán)，填補公益訴訟中適格原告的空缺，并不具有行使公權(quán)力的制度空間。現(xiàn)行規(guī)則將公益訴訟檢察工作定義為“辦案”，表明檢察機關(guān)將自身定位為公權(quán)力的行使者，把處理刑事公訴案件的“辦案”思維應(yīng)用在公益訴訟中來。

其三，檢察機關(guān)獲取證據(jù)的公權(quán)化運作機制。理論界多主張在訴前程序賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)以強化其取證能力，但調(diào)查核實權(quán)本質(zhì)并非程序法上的證據(jù)收集手段，其設(shè)置初衷是制約公權(quán)，屬審判監(jiān)督權(quán)范疇，“不應(yīng)超出為了對生效判決、裁定、調(diào)解書提出檢察建議或者抗訴而需要了解情況的具體范圍，更不能理解為類似刑事訴訟中的偵查權(quán)”。強調(diào)兩造平等的訴訟程序須貫徹武器平等與風(fēng)險平等的原則。若以調(diào)查核實權(quán)“武裝”檢察機關(guān)，將沖擊兩造平等的程序構(gòu)造，并在法定訴訟實施主體之間形成不同一的取證權(quán)能。然而，理論上的爭議未阻礙檢察機關(guān)以公權(quán)方式強化取證，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第 6條規(guī)定檢察院可以向特定主體調(diào)查收集證據(jù)材料，相關(guān)主體“應(yīng)當(dāng)配合”。實踐中，檢察機關(guān)還漸趨倚重刑事偵查權(quán)，通過提起刑事附帶民事公益訴訟，依托刑事偵查程序為公益訴訟調(diào)查取證提供支持。上述公權(quán)化運作的取證活動呈現(xiàn)“偵查程序化”的特征，這種跨越訴訟制度的套利行為，導(dǎo)致公益訴訟中兩造取證能力的結(jié)構(gòu)性失衡。

2. 非訟法理的具體因應(yīng)：職權(quán)探知主義與自由證明

非訟程序的職權(quán)主義構(gòu)造體現(xiàn)為職權(quán)進行主義、職權(quán)干預(yù)主義與職權(quán)探知主義三方面，其中，職權(quán)探知主義對于非訟程序構(gòu)造具有核心重要性。在非訟程序中，法院依職權(quán)探知既是其認定事實的手段，更是其所應(yīng)履行的積極公法義務(wù)，這源于法院作為公共利益與客觀法秩序維護者的憲法定位。相應(yīng)地，非訟程序強化了當(dāng)事人的客觀陳述責(zé)任，即當(dāng)事人有義務(wù)完整真實陳述已知事實或證據(jù)，為法院調(diào)查指明方向。

現(xiàn)行司法解釋雖然申明了法院在公益訴訟中依職權(quán)探知事實、不受原被告事實主張及合意自認之拘束的必要性，但與職權(quán)探知主義仍有差距：其一，職權(quán)探知主義法理下法官依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)是其為維護公共利益所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，現(xiàn)有規(guī)定僅將其作為當(dāng)事人舉證之外認定事實的補充手段。其二，證明責(zé)任包含結(jié)果意義上的客觀證明責(zé)任和行為意義上的證據(jù)提出責(zé)任。待證事實“真?zhèn)尾幻鳌弊鳛榭陀^的事實認知狀態(tài)始終存在，客觀證明責(zé)任適用于依職權(quán)探知主義運作的訴訟程序。但職權(quán)主義強調(diào)法院依職權(quán)查明事實的公法義務(wù)，證據(jù)提出責(zé)任并無適用余地，依當(dāng)事人申請啟動、審理真正訴訟事件的非訟程序即為適例。考察現(xiàn)行司法解釋的規(guī)定，公益訴訟中當(dāng)事人負有證據(jù)提出責(zé)任。因此，現(xiàn)有規(guī)定僅是對辯論主義的限制性修正，而非嚴格采行職權(quán)探知主義法理。

自由證明強調(diào)證明活動不以法定的證據(jù)方法為限，法院也無須嚴格遵循法定的證據(jù)調(diào)查程序。在訴訟程序中，適用自由證明是為了緩和嚴格證明的非靈活性，加快程序推進。而在非訟程序中，自由證明則是職權(quán)主義構(gòu)造的順承結(jié)果：一方面，法院對于作為裁判基礎(chǔ)的事實負有職權(quán)探知義務(wù)，目的在于作出符合客觀真實的法律判斷，因此非訟裁判的事實基礎(chǔ)不應(yīng)受制于證據(jù)契約、合意自認等約束。另一方面，職權(quán)主義構(gòu)造下，法院對程序負有整體性的推進義務(wù)，也自然擁有對證據(jù)調(diào)查程序及采用何種方式開展證據(jù)調(diào)查的決定權(quán)，②恪守嚴格證明便形同具文。

有別于訴訟程序，非訟程序形成了“職權(quán)探知+自由證明”的獨立證明范式。其適度擴張司法權(quán)能的制度內(nèi)核彰顯了法院對私法關(guān)系實施“國家照護”的憲法功能。著眼于公益訴訟的刑事化傾向，其在教義學(xué)層面體現(xiàn)為以權(quán)力手段調(diào)查取證“名不正言不順”的正當(dāng)性問題，深層次則反映出法院作為“名正言順”的取證主體，其權(quán)能受制于辯論主義的結(jié)構(gòu)性困境。明確法院依職權(quán)探知事實的公法義務(wù)，實現(xiàn)取證權(quán)能由檢察機關(guān)向法院的制度性遷移，以此促使檢察機關(guān)還原為功能意義上的訴訟原告，剝離其公權(quán)運作的爭議屬性。此外，回歸原告地位的檢察機關(guān)通過證明協(xié)力制度與法院重建合作關(guān)系：法院在依職權(quán)調(diào)取證據(jù)力有不逮時，可要求檢察機關(guān)提出證據(jù)或指明證據(jù)調(diào)查方向，此時檢察機關(guān)的積極行動是其基于當(dāng)事人真實義務(wù)與法院的協(xié)力請求、為避免負擔(dān)敗訴風(fēng)險而做出的合理反應(yīng)，由此通過間接但符合法理邏輯的方式，達成依托國家權(quán)力獲取證據(jù)的等效結(jié)果。自由證明則允許法院采取一切有助于澄清事實的認知手段，最大限度地激活法院發(fā)現(xiàn)真實的能力，為公益訴訟的“去刑事化”提供保障。

（二）實現(xiàn)公益訴訟國家化模式的降本增效

1. 公益訴訟實施結(jié)構(gòu)的國家化特征與潛在治理風(fēng)險

公益訴訟起初被視為公民利用司法制度參與公共治理的民意表達機制。美國公民訴訟、德國利他性團體訴訟和日本住民訴訟均以培育市民社會自主性為依歸；我國公益訴訟的早期發(fā)展同樣得益于社會組織的實踐推動，《民事訴訟法》規(guī)定社會力量優(yōu)先的起訴順位規(guī)則直接體現(xiàn)了“國家-社會”協(xié)同治理的規(guī)范理想，以至有學(xué)者在立法之初預(yù)測檢察公益訴訟不會成為我國公益訴訟的主要形式。惟著眼實踐，公益訴訟才呈現(xiàn)顯著的國家中心主義轉(zhuǎn)向。

以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟為例。首先，檢察機關(guān)近乎壟斷了公益訴訟的啟動。在法院審結(jié)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機關(guān)提起訴訟的占比超九成。相較于法院審理的案件，數(shù)以十倍計的行政公益訴訟案件通過訴前程序解決，檢察機關(guān)對于公益訴訟的影響力度與主導(dǎo)程度遠超表象數(shù)據(jù)。其次，行政機關(guān)的參與進一步壓縮了社會力量提起公益訴訟的制度性空間。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》授權(quán)特定行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，加劇了國家力量對于社會組織參與公益訴訟的“制度性擠出”。再次，既有原告適格性規(guī)定為社會力量提起公益訴訟設(shè)置了較高門檻。《行政訴訟法》出于防止濫訴等考慮并未賦予社會組織及公民訴訟實施權(quán)。即便是民事公益訴訟，有學(xué)者在2016年的研究中指出，僅有十分之一的環(huán)保組織符合《民事訴訟法》與《環(huán)境保護法》規(guī)定的原告適格性條件。最后，引導(dǎo)社會力量提起公益訴訟的制度性激勵闕供已久。不同于美國式的公民訴訟，《環(huán)境保護法》明確禁止環(huán)境組織通過公益訴訟獲取經(jīng)濟利益，這削弱了公益訴訟制度對于環(huán)保組織的物質(zhì)激勵。在立法資源配置上，《檢察公益訴訟司法解釋》《辦案規(guī)則》等司法文件規(guī)定了檢察公益訴訟的程序運作，“檢察公益訴訟法”的立法動議獲得優(yōu)先推進。相比之下，社會組織提起和參與公益訴訟的具體程序未見有專門司法文件予以指明，訴前公告程序更是在試點階段即暴露出檢察機關(guān)支持力度不足、督促效果不佳等問題。

需要指出，以歐美國家的社會化方案否定我國公益訴訟的國家化模式，無異于削足適履。我國公益訴訟的國家化特征是“強國家—弱社會”結(jié)構(gòu)在司法場域的歷史投射，植根于我國政治傳統(tǒng)與治理現(xiàn)實。本文意在指出該模式所蘊含的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險：一方面，檢察機關(guān)一家主導(dǎo)公益訴訟的可持續(xù)性堪憂。當(dāng)前，檢察機關(guān)提起公益訴訟的法定授權(quán)范圍在“等外”領(lǐng)域持續(xù)擴張，履職資源配置日趨分散。以生態(tài)環(huán)境公益訴訟為例，其在檢察公益訴訟辦案總量中的占比從2020年的55%降至2023年的44%。同時，刑事公訴化的辦案模式增加了個案資源投入。考慮到政策導(dǎo)向上“只進不退”的棘齒效應(yīng)，檢察公益訴訟案件數(shù)量在可預(yù)見的周期內(nèi)將保持在高位。以上均對檢察機關(guān)保障和提升個案質(zhì)效構(gòu)成挑戰(zhàn)。另一方面，檢察機關(guān)選擇性起訴制造了公共利益的保護缺口。檢察機關(guān)提起公益訴訟受制于地方黨委支持與具體政府部門配合力度、保護民企政策、辦案指標(biāo)考核等法外變量，檢察機關(guān)由此形成在特定領(lǐng)域?qū)μ囟▽ο筇崞鹛囟愋凸嬖V訟的偏好。這種選擇性起訴恐導(dǎo)致公益司法保護的結(jié)構(gòu)性失衡，或造成“過度訴訟”與“訴訟缺位”并存的困境。

2. 非訟法理的具體因應(yīng)：迅速裁判與靈活審理

非訟程序強調(diào)程序效率，法院有責(zé)任迅速推進非訟程序。這一取向除在立法上有具體規(guī)定外，還表現(xiàn)為非訟程序構(gòu)造的客觀效果。例如，職權(quán)主義強化了法院調(diào)控程序的能力，有助于案件集中審理與程序快速推進；自由證明使法院可依個案情況確立案件事實的最佳認知路徑，客觀上簡化了證據(jù)調(diào)查流程。非訟程序的合目的性特征決定了其程序安排的靈活性。為適當(dāng)且迅速地發(fā)現(xiàn)客觀真實，法院在非訟程序中有權(quán)就事實調(diào)查的流程做出合目的性調(diào)整。此種調(diào)整還包括無固定形式的通知、書面審理等技術(shù)規(guī)則的彈性適用。質(zhì)言之，非訟程序中法院突破了訴訟程序的剛性結(jié)構(gòu)，注重具體程序的功能特定性，可酌情選擇適當(dāng)?shù)某绦颦h(huán)節(jié)而不安排固定的審理方法。規(guī)范層面，非訟程序法多由各類非訟事件的審理規(guī)則聚合而成，總則性規(guī)范相對有限，并未形成類似訴訟程序中的“普通程序”。這種模塊化的體例設(shè)計與立法安排凸顯了非訟程序中法院靈活審理的制度特征。

公益訴訟的國家化實施路徑契合我國現(xiàn)階段治理需求，但面臨實施結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的高昂治理成本，以及在現(xiàn)有案件規(guī)模下如何維持與提升審判質(zhì)效的困境。公益損害往往彌散波及眾多主體，且損害結(jié)果會不斷累積，隨之增加修復(fù)難度。因此，迅速審判不僅關(guān)乎成本控制，還影響著公共利益司法保護的實效性，公益訴訟應(yīng)當(dāng)具備快速反應(yīng)的能力。鑒于公益訴訟案情復(fù)雜，僅靠簡化程序環(huán)節(jié)難以實現(xiàn)“迅速而妥當(dāng)?shù)牟门小保ㄔ盒枰鶕?jù)具體事件的性質(zhì)與情況靈活調(diào)整程序。例如，發(fā)揮法院作為公共論壇的協(xié)商功能將為公眾參與公益訴訟提供路徑，允許法院在訴前進行獨立的證據(jù)調(diào)查將疏解檢察機關(guān)的取證壓力，后者從而能調(diào)配更多履職資源支持社會力量提起公益訴訟，逐步修正當(dāng)前失衡的實施結(jié)構(gòu)，回歸“國家-社會”協(xié)同治理的規(guī)范圖景。通過適用迅速裁判與靈活審理的非訟法理，公益訴訟有望形成“可折疊”的程序構(gòu)造。彈性化程序設(shè)計不僅能降低程序空轉(zhuǎn)導(dǎo)致的損耗，更能提升公益訴訟對于復(fù)雜損害事件的快速反應(yīng)能力。

（三）應(yīng)對公益訴訟實體規(guī)范的空心化問題

1. 公益訴訟實體規(guī)范的空心化問題

我國公益訴訟實施權(quán)采取程序賦權(quán)模式，法律僅規(guī)定特定主體有權(quán)提起訴訟但未明確實體請求權(quán)的歸屬，即法定訴訟擔(dān)當(dāng)。行政公益訴訟屬客觀訴訟，法院重點審查被訴行政機關(guān)法定職責(zé)的履行情況，凡被訴行政機關(guān)負有維護特定公益的法定職責(zé)，法院判決即具有完備的規(guī)范依據(jù)。然而，民事訴訟中法院作出判決須以實體規(guī)范作為司法推理的大前提，裁判活動不僅在于將具體事實歸入某個法律命題，還在于將實體規(guī)范的要件具體化。若依循該訴訟法理，法院在民事公益訴訟中應(yīng)著重考察實體法上的請求權(quán)基礎(chǔ)，并評估現(xiàn)有實體規(guī)范能否發(fā)揮指引裁判作出、統(tǒng)一法律適用的功能。

征之現(xiàn)狀，民事公益訴訟存在實體性規(guī)范供給不足的問題。以生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟為例，在《民法典》出臺之前，關(guān)乎公共利益的環(huán)境損害事件欠缺作為裁判依據(jù)的實體性規(guī)范，“一旦環(huán)境問題未涉及到任何個人的財產(chǎn)和人身權(quán)利時，便出現(xiàn)了法律規(guī)制的真空狀態(tài)”。《民法典》新增的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償責(zé)任條款旨在回應(yīng)上述困境，然而這種“私法公法化”的處理方案本質(zhì)上遵循著生態(tài)環(huán)境國家所有的物權(quán)觀念，暗含著對國家的義務(wù)性要求，同時也削弱了社會公眾保護公共利益的實體法基礎(chǔ)。上述條款亦無法涵括民事公益訴訟中的全部訴訟請求，有關(guān)停止侵害、排除妨礙、消除危險等預(yù)防性訴訟請求的實體規(guī)范付之闕如。盡管《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”納入可訴范圍，但實踐中的差異與分歧巨大，法院“缺乏統(tǒng)一明確的認定思路和方法”，相關(guān)規(guī)定并未發(fā)揮指引裁判作出、統(tǒng)一法律適用的實體性功能。

2. 非訟法理的具體因應(yīng)：實體性裁量主義

在“規(guī)范出發(fā)型”裁判構(gòu)造中，法院遵循“規(guī)范要件—法律效果”的演繹邏輯框架，并無多少實體性裁量的空間。非訟程序則展現(xiàn)出迥異的裁判機理，法院不以確認法律關(guān)系的存在為絕對前提，轉(zhuǎn)而以形成適當(dāng)?shù)姆申P(guān)系為價值導(dǎo)向。以形式的形成之訴為例，該類型訴訟不以確認權(quán)利義務(wù)關(guān)系的存在為目標(biāo)，而系旨在形成特定的法律關(guān)系。盡管冠以訴訟之名，該類程序所處理的事件并不具備明確的形成要件，也不存在作為訴訟標(biāo)的的形成原因，裁判作出有賴于法院基于具體情境作出的實體性裁量。因此該類事件本質(zhì)上乃非訟事件，原告實際上是以訴的形式向法院提出形成特定法律關(guān)系的申請。當(dāng)前，實體法中的原則性條款與一般性規(guī)定不斷擴張，越來越多的實體規(guī)范無法拆解出明確的構(gòu)成要件，法律關(guān)系的確認與形成日益仰賴法院結(jié)合個案事實及當(dāng)事人所欲達成的具體目標(biāo)進行實體性裁量，有學(xué)者即將這種現(xiàn)象稱為實體法的非訟化。法院基于特定案件事實闡釋抽象實體規(guī)范的過程，也是其發(fā)現(xiàn)與形成具體規(guī)范的過程。在此過程中，法院認定的事實不僅是產(chǎn)生法律效果的事實，還是進行實體性裁量、創(chuàng)制裁判基準(zhǔn)的參照事實，因而兼具立法事實的性質(zhì)。

公益訴訟實體法規(guī)范的空心化困境照應(yīng)了現(xiàn)代型訴訟的一般特征，即“很難仍像傳統(tǒng)的訴訟那樣從嚴格按照既存的法律作出判決來尋找正當(dāng)化根據(jù)”。公共利益囿于其概念的高度抽象性而往往不具備實體內(nèi)容要件化的客觀條件，例如盡管環(huán)境權(quán)利的學(xué)理討論由來已久，環(huán)境公共利益仍難以直接“權(quán)利化”，只能“轉(zhuǎn)譯”為私法上的人格權(quán)與財產(chǎn)權(quán)或者公法中的基本權(quán)利與客觀秩序。公益訴訟中，法院與其說是在確認公共利益是否存在，毋寧說是在具體事件中形成對于公共利益的理解。換言之，公益訴訟中公共利益的“要件化”是委諸法院針對具體事件的情況合目的地進行闡釋與創(chuàng)造來實現(xiàn)的，并非由實體法預(yù)先確立，這超越了法律適用的傳統(tǒng)范式。

實體性裁量主義的引入為公益訴訟裁判提供了方法論支撐，意味著法院獲得了形成公共利益裁判規(guī)范的準(zhǔn)立法權(quán)限，法院必須謹慎地從事這種“規(guī)范形成性”的司法判斷，基于客觀情勢而非個人好惡進行法的發(fā)現(xiàn)，并通過類案指引保持法律判斷的融貫性，確保法秩序的安定價值。為貫徹實體性裁量主義，立法上應(yīng)允許法院干預(yù)當(dāng)事人的實體處分，這不僅是因為程序兩造并非公共利益的實體權(quán)益主體，更在于公益訴訟中，法院才是發(fā)現(xiàn)公共利益與形成裁判規(guī)范的權(quán)責(zé)主體。當(dāng)然，實體性裁量僅是應(yīng)實體規(guī)范空心化問題的過渡性方案，面向未來，制度發(fā)展的終極目標(biāo)仍在于通過“權(quán)利化”與“要件具體化”實現(xiàn)公益訴訟實體規(guī)范體系的完備建構(gòu)。

三、公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的程序?qū)崿F(xiàn)

（一）公益訴訟類型化視角下非訟法理的對應(yīng)展開

1. 非訟法理在不同類型公益訴訟中的具體適用

不同類型的訴訟事件構(gòu)成公益訴訟程序分化的客觀基礎(chǔ)。結(jié)合現(xiàn)有法律中的授權(quán)性條款與司法實踐經(jīng)驗，公益訴訟可類型化為純粹公益型、權(quán)益聚合型與公私混合型三種形態(tài)。純粹公益型公益訴訟旨在保護不特定多數(shù)人基于普遍社會關(guān)系所共同享有的、超越個體的抽象法益，原告訴訟請求的實現(xiàn)將直接作用于公共利益這一抽象實體，與原告自身或其他主體的私人或集體利益無關(guān)。無障礙環(huán)境建設(shè)、文物古跡保護等領(lǐng)域的公益訴訟通常屬于此類訴訟。權(quán)益聚合型公益訴訟則指原告提起訴訟旨在保護由不特定多數(shù)人的私人權(quán)益聚合而成的實體權(quán)益，該聚合權(quán)益并非私人利益的簡單疊加，其因特定社會關(guān)系的存在而具有“共損共榮”的特點，對于聚合權(quán)益的損害往往將無差別地影響每個成員的私人權(quán)益。消費者權(quán)益保護、個人信息保護、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等領(lǐng)域的公益訴訟即屬此類。而在公私混合型公益訴訟中，原告在向法院提出公益保護請求的同時，也會提出有關(guān)私人權(quán)益的保護請求，典型如有關(guān)軍人、婦女、英雄烈士和未成年人等特殊群體權(quán)益保障的公益訴訟。

純粹公益型公益訴訟以抽象法益保護與客觀秩序恢復(fù)為核心訴求，其公益屬性最為突出，通常不涉及特定主體間的權(quán)利義務(wù)爭議。該類訴訟中原告訴諸法院的目的多為請求法院對侵害行為人課予一定的作為義務(wù)，法院判決的內(nèi)容具有鮮明的政策形成性與秩序展望性，其對抽象法益或客觀秩序的判斷并無要件化的實體規(guī)范可供依循。因此，該類公益訴訟應(yīng)完全適用前述非訟法理，未來公益訴訟立法亦可考慮將其作為形式意義的訴訟事件規(guī)定法院依職權(quán)適用非訟程序規(guī)則，以此最大程度地發(fā)揮非訟程序在保護公共利益方面的制度優(yōu)勢。

在權(quán)益聚合型公益訴訟中，原告提出的公益保護請求內(nèi)容即為保護聚合性的實體權(quán)益。法院的主要任務(wù)是明確聚合性實體權(quán)益的構(gòu)成，并以此為前提判斷采取何種保護方式。若該權(quán)益屬于法律規(guī)定的權(quán)利且實體法對該權(quán)利規(guī)定了具體的構(gòu)成要件，本案法院應(yīng)嚴格遵循傳統(tǒng)訴訟程序的要件審查邏輯；若實體法對于該權(quán)益僅作抽象、非要件化的規(guī)定，或者該權(quán)益表現(xiàn)為一種觀念上應(yīng)予保護的利益，法院對于該聚合權(quán)益的判斷須在先形成一定的裁判基準(zhǔn)，必然尋諸于法院的實體性裁量。有鑒于公益保護請求的實現(xiàn)有賴于對不特定多數(shù)人的聚合權(quán)益的救濟，從公益保護的立場出發(fā)，無論是否采行實體裁量主義，在事實認定方面，法院均有義務(wù)依職權(quán)探知作為裁判基礎(chǔ)的案件事實并依職權(quán)調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)。

在公私混合型公益訴訟中，原告通常一并提起實體權(quán)益保護請求與公益保護請求，法院對公共利益的保護與對特定群體實體權(quán)益的救濟緊密關(guān)聯(lián)，由此內(nèi)嵌一種“雙階審理、法理分置”的裁判邏輯。考慮到該類型公益訴訟中呈現(xiàn)出實體權(quán)益主體與訴訟實施主體相分離的特殊狀態(tài)，法院在處理實體權(quán)益保護請求時，應(yīng)周全保護實體權(quán)益主體的程序利益。因此，公益訴訟立法可考慮設(shè)置一個針對實體權(quán)益保護請求的“子程序”，在該程序框架內(nèi)按照傳統(tǒng)私益訴訟法理進行審理。對于公益保護請求，則應(yīng)適用前述非訟法理進行審理。

（二）公益訴訟協(xié)同適用非訟法理的正當(dāng)程序保障

為避免當(dāng)事人淪為職權(quán)主義構(gòu)造下的程序客體，有必要明確公益訴訟協(xié)同適用非訟法理后的程序保障內(nèi)容，在公益訴訟中實現(xiàn)職權(quán)主義擴張與當(dāng)事人程序主體性的動態(tài)平衡。

1. 當(dāng)事人程序參與權(quán)的實質(zhì)保障保障

當(dāng)事人的程序參與權(quán)是建構(gòu)正當(dāng)法律程序的基石，法院應(yīng)實質(zhì)性地確保當(dāng)事人擁有在適當(dāng)時機、以適當(dāng)形式參與訴訟程序并影響裁判形成的機會。具體而言，包括兩個方面。

其一，保障當(dāng)事人的程序知情權(quán)。職權(quán)主義的程序構(gòu)造意味著法院對公益訴訟的信息有著更強的壟斷力，因而公益訴訟中當(dāng)事人的程序知情權(quán)對應(yīng)著法院的告知義務(wù)，具體包括：基礎(chǔ)性告知，如立案階段法院應(yīng)根據(jù)訴訟請求的內(nèi)容書面告知當(dāng)事人擬采取的審理程序及非訟法理的適用范圍；動態(tài)性告知，當(dāng)發(fā)生程序轉(zhuǎn)換、法院依職權(quán)調(diào)整程序環(huán)節(jié)或變更當(dāng)事人訴訟請求時，法院應(yīng)將相關(guān)事項及時書面告知當(dāng)事人；結(jié)論性告知，法院應(yīng)在訴訟程序終結(jié)前的特定期間內(nèi)，向當(dāng)事人披露初步調(diào)查結(jié)論及擬采納的法律觀點，避免可能發(fā)生的突襲裁判。

其二，保障當(dāng)事人的訴訟聽審權(quán)。當(dāng)事人在充分了解訴訟信息的基礎(chǔ)上，應(yīng)有權(quán)要求法院在裁判作出前聽取其事實主張與法律觀點，并有權(quán)要求法院考慮其前述意見，從而確保當(dāng)事人有實質(zhì)性影響裁判形成的機會。相應(yīng)地，法院有義務(wù)審酌當(dāng)事人的陳述，并綜合當(dāng)事人的價值觀念與表達能力對其陳述進行合理的解釋。當(dāng)然，這是對法院保障當(dāng)事人訴訟聽審權(quán)最低限度的要求，是所有類型的公益訴訟均須適用的底線規(guī)則。在含有實體權(quán)益保護請求的公益訴訟中，對于當(dāng)事人訴訟聽審權(quán)的保障則應(yīng)參照適用《民事訴訟法》與《行政訴訟法》有關(guān)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的規(guī)定。此外，當(dāng)事人還應(yīng)享有向受訴法院陳述異議、主張受訴法院或?qū)Ψ疆?dāng)事人在實體權(quán)利保護請求審理程序中實施的訴訟行為，因損害公共利益而無效的權(quán)利。

2. 法院證據(jù)調(diào)查活動的二元規(guī)制

在影響程序正義的諸多環(huán)節(jié)中，證據(jù)調(diào)查環(huán)節(jié)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。公益訴訟中協(xié)同適用職權(quán)探知主義與自由證明規(guī)則，將使法院絕對主導(dǎo)證據(jù)調(diào)查程序，正當(dāng)程序保障由此聚焦于當(dāng)事人申請證據(jù)調(diào)查的效力與法院適用自由證明的邊界兩個層面。

一方面，法院應(yīng)充分考慮當(dāng)事人的證據(jù)調(diào)查申請。在職權(quán)探知主義的程序框架中，法院得自行確定證據(jù)調(diào)查的具體范圍，然若就此封閉當(dāng)事人參與法院證據(jù)調(diào)查活動的途徑，僅將其視為依法院命令被動提供證明協(xié)力者，當(dāng)事人不免淪為證據(jù)調(diào)查活動的客體。對此，法院應(yīng)充分評估當(dāng)事人的申請并原則上依申請啟動相應(yīng)的證據(jù)調(diào)查程序，除非申請調(diào)查的證據(jù)與待證事實明顯無關(guān)或待證事實已由法院依職權(quán)探明。考慮到純粹公益型公益訴訟中普遍存有證據(jù)偏在與作為裁判基礎(chǔ)的公益損害事實難以特定的問題，法院在審查申請時可考慮容許原告提出尚未指明待證事實與特定證據(jù)方法的調(diào)查申請。同時，為最大限度控制此類摸索證明對被告造成的干擾，原則上應(yīng)禁止法院采取查封、扣押、凍結(jié)等保全化手段進行證據(jù)調(diào)查。在其他兩種類型的公益訴訟中，法院對于實體權(quán)益保護請求范圍內(nèi)的證據(jù)調(diào)查申請則應(yīng)從嚴限制摸索證明，防止當(dāng)事人假托保護公益之名濫用訴訟權(quán)利。

另一方面，法院應(yīng)義務(wù)性裁量調(diào)整證明模式。非訟程序中，法院依其義務(wù)性裁量決定具體適用何種證明模式。①所謂義務(wù)性裁量，系指法院所為的裁量行為必須符合其應(yīng)履行的具體義務(wù)，上訴法院得對法院所作裁量進行審查，如違背該具體義務(wù)，此類裁量將在上訴程序中予以糾正。有鑒于此，法院須結(jié)合案件的具體情況、考慮其依職權(quán)探知事實的公法義務(wù)裁量確定適用何種證明模式更為妥當(dāng)。未來公益訴訟立法應(yīng)在采納自由證明法理的同時，明確規(guī)定必須適用嚴格證明的情形。

3. 不當(dāng)裁判糾正機制的動態(tài)革新

法院有義務(wù)在裁判時機成熟時盡快作出裁判，然而，裁判時機成熟并不意味著裁判內(nèi)容的妥當(dāng)，②程序保障還意味著受不當(dāng)裁判影響的當(dāng)事人享有充分的救濟機會。公益訴訟視閾下，不當(dāng)裁判的實體含義是：因客觀情勢發(fā)生重大變化，通過執(zhí)行終局裁判來保護公共利益的成本收益嚴重失衡或已無現(xiàn)實可能，甚至反而會有損公共利益。公益訴訟以保護公共利益、恢復(fù)公法上的客觀秩序為首要目的，相較于私益訴訟對于裁判安定性的追求，公益訴訟更加注重裁判的妥當(dāng)性與實效性。公共利益的內(nèi)容隨著社會觀念轉(zhuǎn)型、科學(xué)技術(shù)迭代、知識體系更新而變動不居，相較于民事私益訴訟與行政主觀訴訟，公益訴訟具有更高的裁判不當(dāng)風(fēng)險。立法層面有必要基于動態(tài)維護公共利益的理念，充實公益訴訟中不當(dāng)裁判的糾正程序，以此更加靈活且及時地糾正不當(dāng)裁判。

為平衡兼顧裁判的妥當(dāng)性與安定性，公益訴訟中引入裁判變更程序應(yīng)明確以下規(guī)則：首先，在程序啟動層面確立當(dāng)事人的主導(dǎo)地位，法院僅能依當(dāng)事人的申請撤銷、變更生效判決，不能依職權(quán)為之。其次，在適用范圍上遵循雙軌制的變更方案，法院僅能撤銷、變更有關(guān)公益保護請求的生效判決，如涉及實體權(quán)利保護請求，當(dāng)事人仍需依照審判監(jiān)督程序糾正相關(guān)判決內(nèi)容。再次，就撤銷或變更審理的實體條件而言，只有通過執(zhí)行終局裁判來保護公共利益的成本收益嚴重失衡、已無現(xiàn)實可能甚至?xí)袚p所欲保護的公共利益，或者作為裁判基礎(chǔ)的事實及客觀法律情況發(fā)生了實質(zhì)性重大變化，法院方可撤銷、變更該判決，并且法院僅可以撤銷、變更具有繼續(xù)性法律效果的生效判決。又次，法院在撤銷、變更生效裁判前，應(yīng)允許受其影響的當(dāng)事人發(fā)表意見，法院有義務(wù)在考慮該當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上作出判斷。最后，當(dāng)公益訴訟的生效終局裁判符合不當(dāng)裁判的實體構(gòu)成時，檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督權(quán)能可以向法院提出變更裁判的檢察建議。

結(jié) 語

公益訴訟單獨立法不是對民事、行政訴訟程序的規(guī)則剪接，更不是刑事訴訟化的規(guī)則續(xù)造，而應(yīng)具有制度理念上的自足性，非訟法理為公益訴訟立法提供了有解釋張力的分析進路。黨的二十大報告明確要求“完善公益訴訟制度”，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》對檢察公益訴訟制度建設(shè)也作出“積極穩(wěn)妥推進”的指示，最高人民檢察院應(yīng)勇檢察長在檢委會擴大會議上強調(diào)檢察業(yè)務(wù)開展要從重視數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)向注重辦案質(zhì)效。上述皆表明公益訴訟正經(jīng)歷由增量發(fā)展到存量發(fā)展、高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)變。公益訴訟協(xié)同適用非訟法理是因應(yīng)公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展需要的具體策略，是根據(jù)公益受損的發(fā)生機制與公共利益司法保護的基礎(chǔ)原理而作出的務(wù)實抉擇，是將中國特色公益保護法治經(jīng)驗與世界優(yōu)秀法治文明成果有機融合的創(chuàng)新舉措。

［責(zé)任編輯 李宏弢］