交通需求管理視角下上海市城市交通擁堵研判分析與規劃應對

AbstractTracing the internal causes ofcongestion fromtheperspective of trafic demand management （TDM）willhelp us understand thecurrenturbantraficcongestiondilemma inShanghai.Thispaper takes Shanghai's transportation demand andtransportationsuplyastheresearchobject.Byanalyzing thetotalroadmileage，thetotalnumberofmotor vehiclesand the averagedaily travelof Shanghai，the averagedailytransportation volumeofShanghai's public transportation，this paper compares theinvestmentin Shanghai'spublic transportationconstructionandroadtransportationconstruction，andaalyzes thechanges in Shanghai's operating parking spaces and parking costs data，figuring outthe irreconcilablecontradiction betweenthe growing traffic demandand limitedtransportation supply in Shanghai.Using traffc situation data such as the often-congestedsectionsandintersections，thecongestion indexduringtheeveningrushhour，andthereal-timenumberof parkedandrunningvehicles，this paperdescribes space-timecharacteristicsandoverallcharacteristicsofShanghai's traffc congestion.Incombination with the theoretical framework of traffic demand management，a targeted congestionrelief strategy is proposedtousetheprincipleofeconomicleverage.Understanding thecausesofroadcongestion inShanghai from theperspectiveoftrafficdemandmanagementcanprovideareferenceforShanghai'srfined traffccongestionmanagement.

關鍵詞交通需求管理;交通擁堵;交通態勢數據;經濟杠桿調控KeyWords trafficdemand management; trafficcongestion; traffic situationdata; economic leverageregulation

作者簡介

陳泳杰

華東師范大學訪問學者

上海公安學院交通與監所管理系

講師，碩士，chenyongjie82@126.com

0引言

城市交通擁堵是一種交通供需矛盾的產物，反映了交通需求與交通供給之間的不均衡性，即交通基礎設施和服務供給（例如道路容量、公共交通運力等）與人民群眾日益增加的交通出行需求之間存在的矛盾1。這種矛盾是導致交通擁堵、通勤效率低下和公共交通資源浪費的主要原因之一。傳統的道路擁堵研究側重于對擁堵道路節點的分析與預測，較少關注擁堵形成過程中的交通供需矛盾，因此難以解釋擁堵形成的內在原因，導致單純依賴增加道路交通基礎設施建設供給側難以緩解城市交通擁堵2]。而交通需求管理（TDM）強調運用經濟杠桿、政策引導等方式，調整出行需求分布，使交通需求與交通供給相適應，緩解交通壓力[3，從而提供了一種緩解交通擁堵的新視角和新研究方法。即通過擁堵溯源分析揭示交通供需矛盾與交通擁堵的內在關聯，繼而從交通需求側的合理調控和管理出發，制定精細化的緩堵策略。同時，當下大數據技術的進步使持續記錄和分析得以實現，為開展道路交通需求管理研究提供了新的機遇。

在現有的擁堵溯源及治理方面，上海市早在1994年就未雨綢繆，在全市機動車保有量還不足10萬輛時就率先嘗試實施私家車牌照額度拍賣政策，實施差別化停車收費、實施外牌限行等措施，其目的是控制交通需求4]。同時上海市還加快道路建設，采取公交優先戰略，其目的是增加交通供給。上海市的交通供需管理措施取得了一定的成效，但尚處于通過行政干預對機動車實施限購和限行的初級階段。2014年至今，上海市從普及新能源汽車、減少傳統燃油機動車的使用和降低環境污染目的出發，推出購新能源車免費送滬牌政策。新能源機動車數量顯著增加，從而導致上海市交通供需之間不平衡進一步加劇，城市交通擁堵嚴重，但相關部門并未針對此情況在交通需求管理方面提出有效的緩堵應對對策。

作為我國超大城市，上海市交通擁堵問題關系到城市的可持續發展[5。因此本文嘗試從交通需求管理視角，通過定量和定性相結合分析，對道路擁堵做全面的溯源，深化對道路擁堵內在機理的理解，并根據擁堵發生的時間、空間等特征，歸納擁堵規律。提出通過提高購車稅費、實施中心城區擁堵收費等經濟調控措施，強化交通需求管理；同時提升公共交通供給效能，構建供需協調的可持續出行體系，為上海交通規劃與管理提供新的思路和參考。

1研究方法與數據

1.1研究方法

從交通需求管理視角來著，交通擁堵體現的是交通需求與城市整體交通供給之間的不均衡性，即交通需求與交通供給之比越大，交通擁堵越明顯。因此必須深入了解上海城市交通需求與交通供給之間的數據變化，溯源擁堵演變的全過程，從而解釋擁堵形成的內在原因。研究思路如下。

（1）構建上海城市交通需求數據集。通過了解歷年上海市日均出行總量，掌握上海城市整體交通需求的變化；通過了解歷年機動車總量的變化，掌握“機動車總量”增長對于交通需求的“貢獻”。

（2）開展上海城市交通供需對比。通過了解歷年上海市道路總里程、上海公共交通日均運量，比較上海公交建設與道路交通建設投入，分析上海經營性泊車位和停車費用的變化數據等獲得上海市歷年交通供給的變化。繼而將上海交通需求與交通供給進行對比，溯源交通擁堵的內在原因。

（3）通過分析上海交通擁堵空間分布的交通態勢數據，還原上海交通擁堵空間特點；同時通過分析上海全市實時在途和在停車輛數量，還原上海交通擁堵時間特點，從而刻畫上海市交通擁堵形成的總體特征。

（4）對上海道路交通擁堵成因進行綜合分析，提出交通需求管理的規劃應對策略。

1.2 研究數據

交通供需態勢數據方面，本文采用的是歷年《上海市綜合交通運行年報》①中的2014—2023年全市日均出行總量數據、《上海市交通行業發展報告》中的上海道路總里程的數據、上海軌道交通總里程及流量數據；上海市公安局交通管理總隊公布的2014—2023年機動車總量的變化，機動車總量數據中還包含了駐滬燃油機動車及新能源機動車總量的數據；上海市統計局歷年公布的《上海市國民經濟和社會發展統計公報》③中的上海市交通基礎設施建設投入使用的對比數據；上海市交通委員會公布的上海公共交通的日均運量數據；上海市城鄉建設和交通發展研究院歷年公布的《上海市交通行業發展報告》中的上海市全市經營性停車場泊位數據;上海市發展和改革委員會歷年公布的《上海市市民價格信息指南》中的上海市道路停車收費標準數據。

交通擁堵時空特點數據方面，本文主要通過高德地圖②提供的上海2024年常發擁堵路段與常發擁堵路口、上海市交通委員會提供的上海2024年3月實時在途和在停車輛數量。高德地圖實時數據庫提供的2025年3月的上海嚴重擁堵地面區域擁堵指數等交通態勢數據。

2上海市城市交通擁堵總體溯源結果

2.1交通供需的基本特征

《上海市國民經濟和社會發展統計公報》《上海市綜合交通運行年報》中關于上海近10年常住人口與日均出行總量的數據顯示，上海市交通需求與人口增長基本成正比，除了2020年和2022年受到新冠疫情對出行的影響，總體交通需求呈現逐年上升的態勢 （見表1）。

通過了解2014—2023年上海歷年機動車總量的變化，我們可以了解近10年間上海機動車總量增加了 86% （見表2），年平均增長率為 7.15% （見圖1）。其中由于實施私家車牌照（滬牌燃油機動車）額度拍賣政策，同時受到新能源車在新車市場上的沖擊，滬牌燃油機動車的增長得到了一定程度的控制，但新能源機動車總量在10年間增長了117.09倍，且從近年市場銷售情況看，總量還呈現進一步遞增態勢。值得一提的是在上海除了滬牌機動車，還有大量駐滬外牌機動車進出上海市境。

表1上海市常住人口與日均出行總量（2014一2023年）Tab.1Shanghai'spermanent population and averagedaily travel volume （2014-2023）

資料來源：筆者自制。

通過了解2014—2023年上海道路總里程的變化（見圖2），我們可以發現10年間上海城市道路增加了 22% ；公路增加了 0.3% ，道路總里程僅增加了 6.4% ，增幅趨緩。

從上海近年公交建設與道路交通建設資金投入來看 ⑧ ，2014年軌道交通的投資為245.18億元，首次超過道路交通總投入

（237.2億元），顯示軌道交通成為核心發展方向。從上海近年公交建設與道路交通建設實際投入（見表3）來看：（1）軌道交通總里程年均增長 4.86% ，遠高于道路總里程年均增長的0.70% ，顯示《上海市城市交通白皮書》提出“公交優先”政策正在貫徹。但2021年后的數據顯示，因無新線開通，軌道建設趨緩。對比類似人口密度的日本東京，上海的軌道交通線網密度為 0.8km/km² ，東京為 1.5km/km² ，顯然上海仍有潛力增加軌道總里程。（2）從歷年道路建設數據來看，總里程雖然增加，但其增量放緩，顯示上海城市土地資源逼近極限，新增道路空間有限。（3）公交專用道總里程增速明顯，但對比道路總里程，公交專用車道總里程僅占道路網的 12.7% （2023年），遠低于國際標準（如倫敦為 5.0% ，巴黎為 6.0% ），可見地面公交路權仍顯不足，總里程尚需持續增加。

上海公共交通的日均運量呈現軌道交通運量增加、地面公交運量下降的趨勢，但公共交通運量近10年變化不大（見表4）。

上海全市經營性停車場泊位年平均增長率 6.23% ，低于機動車保有量年平均增長率7.15% （見表5，圖1）。上海全市經營性停車場泊位多位于上海商業繁華區域，泊車位不足易致每車尋找泊位時間增加，產生尋位交通流疊加效應，從而加劇交通擁堵。

根據上海市交通委、市道路運輸局、市公安局、市發展改革委、市財政局公布的《上海市道路停車場管理規定》和市發展改革委歷年公布的《上海市市民價格信息指南》，2018—2025年，上海市道路停車收費標準并未變化。在內環內重點區域，首小時收費15元，首小時后每30min收費10元。在內環線內的其他區域，首小時收費10元，首小時后每30

min收費6元。內外環線之間的區域道路停車收費標準則為首小時收費7元，首小時后每30min收費4元。由此可見，經濟調控措施并未根據上海交通需求與交通供給之間的變化采取相應的調整策略。

從近10年上海城市交通供需的整體變化來看，上海城市內機動車增幅明顯，日均出行總量在提升，但同時上海道路總里程的增加趨緩，公共交通日均運量并沒有呈現上升的態勢，停車場泊位數及停車收費標準也未根據交通供需變化采取動態調整。現階段，上海城市交通需求增長是不可逆的，因此只有改變現有交通供給的結構，通過減少對于機動車出行的交通需求，增加公共交通等方面的交通供給，才能從根本上解決上海城市道路交通的擁堵難題。

2.2上海城市交通擁堵的空間特點

根據高德地圖提供的數據分析2024年度上海常發擁堵路段（見表6-表7）與2024年度常發擁堵路口（見表8），上海內環高架（含）內的城市快速路是擁堵高發區域，占據常發擁堵路段（高速公路和城市快速路）的 55% =而中環高架內的地面道路和路口同樣是擁堵高發區域，分別占常發擁堵路段（城市地面道路）和常發擁堵路口的 75% 和 70% 。

上海城市交通擁堵在空間上呈現中環內道路為交通擁堵的重要源區，其中居住密集片區是引發全市擁堵的重要源區，而內環內的商務辦公、科創產業等就業功能片區，可在局部形成高強度集聚點（見表9）。

2.3上海城市交通擁堵的時間特點分析

過往的上海城市交通擁堵時間節點研究表明，每日早晚高峰是交通擁堵的高發時段，本文通過分析上海市交通委官網提供的數據，從上海每一時段實時在途和在停車輛數量角度出發，做進一步的研究。

圖3顯示，每日早高峰（7：00—9：00）和晚高峰（17：00—19：00）為全市機動車出行峰值。即使在機動車出行峰值的17：00，在途機動車也僅占全市機動車總量的 11% 。而每年春運、“五一”節小長假和“十一”國慶小長假期間，全市機動車在途達到峰值期間，在途機動車也僅占全市機動車總量的 25% 。由此可見，如果對機動車總量控制不力，且需求側調控力度不足，勢必導致交通擁堵會呈現愈演愈烈之勢。

3交通需求管理視角下上海城市交通擁堵的成因總結

3.1交通出行需求總量大且持續增長

上海作為中國的超大城市之一，人口高度集聚，經濟活力強勁。截至2023年，上海市常住人口已達2487.45萬人，人口密度位居全國前列。同時，上海作為國際經濟、金融、貿易和航運中心，各類商務、通勤、休閑等出行需求旺盛，日均出行總量高達5600萬人次，且仍呈逐年上升趨勢。龐大的出行規模使得城市交通系統長期處于高負荷運行狀態，尤其在高峰時段，主要干道和關鍵節點交通壓力顯著，供需矛盾日益突出。

3.2交通需求控制政策存在局限性

目前，交通需求控制政策存在兩方面局限。（1）上海通過牌照額度拍賣政策對傳統燃油機動車增長進行調控，一定程度上抑制了機動車總量的過快增長。然而，該政策主要針對燃油車，并未對新能源機動車實施同等力度的管控。近年來，在政策鼓勵和補貼推動下，新能源車輛數量呈現爆發式增長，2023年上海新能源汽車保有量已突破100萬輛。由于新能源車不受牌照限制，其快速增長部分抵消了燃油車管控的政策效果，導致機動車總量持續攀升，進一步加劇了道路資源緊張和交通擁堵問題。（2）經營性停車泊位主要分布在上海中心城商業繁華地帶，其收費標準未能根據上海交通需求與交通供給之間的變化采取相應的調整策略，未能從經濟調控的角度運用經濟杠桿調節私車出行的總量。

3.3交通供給結構不合理

目前，交通供給結構不合理體現在兩方面。（1）上海雖然擁有較為完善的地鐵網絡，但公共交通整體分擔率仍顯不足。過去10年間，軌道交通運量雖有所增長，但從軌道交通線網密度來著，上海仍有增加軌道總里程的空間需求。同時地面公交運量持續下滑，反映出公交線網覆蓋不全、換乘不便、準點率低等問題。部分區域和時段的公共交通服務未能滿足市民出行需求，尤其是在郊區和新城地區，公交線網密度低、發車間隔長，導致部分市民更傾向于選擇私家車出行。此外，公交專用道建設不足、路權保障不充分等因素也制約了公交運行效率，進一步削弱了公共交通的競爭力，使得私家車出行比例居高不下。全市經營性停車場泊位年平均增長率仍顯不足，未能與全市持續增長的機動車總量相適應，導致中心城區產生尋位交通流疊加效應，加劇交通擁堵。

3.4交通需求時空分布不均衡

從時間分布來看，上海早晚高峰時段交通流量高度集中，通勤潮汐現象明顯，主要通道如內環高架、延安高架等路段擁堵指數長期居高不下。從空間分布來看，中心城尤其是黃浦、靜安、徐匯等商業、辦公功能密集的區域，交通需求高度集中，道路資源供需矛盾突出。此外，大型活動期間，局部區域交通需求短期內激增，往往超出既有路網承載能力，導致周邊路網嚴重擁堵。這種時空分布的不均衡性不僅降低了整體交通運行效率，也對城市交通管理提出了更高要求。

4國內外超/特大城市交通需求管理經驗

4.1機動車保有量控制經驗

從國內外超特大城市機動車保有量的控制效果來看，中國香港、新加坡顯然是值得借鑒的。中國香港是世界上人口密度極高的城市之一，在常住人口達750萬人、日均出行量超過1400萬人次的背景下，其千人機動車擁有量為106輛/千人，僅為上海的1/2左右。香港通過增加稅收的方式控制機動車保有量。例如在香港擁有機動車，需要繳納“車輛登記首次稅”“牌照費”“燃油稅”等，這些高額的稅費舉措也使得近年來香港的機動車保有量增長率一直保持在 5% 以下的水平，甚至有些年度出現負增長，也為香港推進公交優先和保障道路交通有序運行奠定了堅實的基礎。新加坡同樣人口密度極高，但是城市道路交通運行井然有序，與上海相比，其機動車的千人保有量僅為上海的 75% 左右。新加坡控制機動車保有量是采取擁車證制度，在新加坡只有通過競拍獲得擁車證才能購買新車。擁車證的價格非常高，例如，2025年7月中小型車組的擁車證價格高達10.11萬新元（約等于人民幣56.41萬元）。此外，在新加坡停車費和油價都非常高，高昂的費用進一步增加了養車的成本。

表92024年2月上海晚高峰期間擁堵指數排名前 10的區域 Tab.9The top tencongested areas in Shanghaiduring theeveningrush hour inFebruary2024

資料來源：筆者自制。

圖32024年3月上海24h實時在途機動車數量和在停機動車數量Fig.3The real-time number of vehicles on thewayandvehiclesbeing stopped in ShanghaiinMarch2024

資料來源：筆者自制。

表10世界部分超特大城市千人機動車擁有量 Tab.10 Thenumberofmotorvehiclesownedby 1，000 people in some megacities in the world

資料來源：筆者自制。

4.2機動車使用控制經驗

從國內外超大城市機動車使用控制的效果來看，新加坡和倫敦是值得借鑒的。新加坡于1998年成為全球首個通過公路電子收費治理城市交通擁堵的城市，此后也一直不斷鞏固和完善收費制度，加強其他配套政策。新加坡通過全面實施各種經濟類措施，運用經濟杠桿調節小汽車的使用，并不斷完善配套政策加以鞏固。倫敦自2003年2月17日起對機動車征收交通擁增費，征收的區域從北按順時針依次是本頓維爾路、老街、商業街、塔橋路、大象城堡路和尤斯頓路圍成的城區，主要是商業、娛樂和金融區，這一區域名為“交通擁堵收費區”。征費時段為周一至周五的7：00到18：00，周末和法定節假日免征交通擁堵費。該制度的實施有效減少了城市中心區域的交通堵塞[10]。

4.3發展公共交通經驗

從國內外超特大城市發展公共交通的效果來看，東京是值得借鑒的。東京人口密度為6106人/km2，高于上海的3923人/km2。東京中心城區的擁堵指數通常為1.2—1.3（2023年數據）[1]，而上海中心城區擁堵指數通常為1.3—1.4 （2023年數據）。東京的擁堵指數較低，主要得益于高效的公共交通供給，通過收取私家車高額停車費的制度，結合大力發展軌道交通、公交專用道等措施，提升公共交通的便捷性和吸引力，在目前東京的交通出行總量中，地鐵系統占 86% ，遠遠高于上海的 58% 。

5交通需求管理視角下上海城市交通擁堵治理的規劃應對

5.1機動車總量的控制

控制機動車總量是緩解交通擁堵的根本之策，特別是針對目前上海市尚未對新能源機動車總量進行合理控制的背景下，急需采取措施，緩解其快速增長給城市交通擁堵帶來的負面因素。

（1）實行“一位一車”政策，即擁有固定車位是購買新車的前提條件。同時在出售新建住宅小區時將車位配比作為土地出讓條件，要求開發商建設充足的車位，并與房屋銷售捆綁，這種方式是利用價格杠桿來引導市民理性購車。

（2）采取新能源機動車拍牌制度。在現有燃油車拍牌制度的基礎上，增加對新能源機動車牌照實行拍牌，并進一步調高價格門檻，引導市民優先選擇公共交通出行。

（3）提升車船稅，根據車輛排放標準和行駛里程，實行差異化車船稅政策，對高排放、高里程車輛征收更高的稅費，抑制機動車使用強度。

5.2中心城區采取征收擁堵費的政策

征收擁堵費是國際上緩解交通擁堵的有效手段。上海市應在增加全市經營性停車場泊位的基礎上，借鑒倫敦、新加坡等城市的經驗，實行征收擁堵費的政策。

（1）分時段和區域收取擁堵費。通過劃定擁堵收費區域，將內環內市中心商業區、交通樞紐等擁堵嚴重區域劃定為收費區域。同時實行差異化收費，根據交通擁堵程度，設置不同的收費標準，高峰時段和擁堵嚴重區域收費更高。在落實收費政策方面，可利用科技手段，通過電子收費系統、車牌識別技術等手段，實現自動收費和監管。

（2）分時段和區域增加停車收費。通過在擁堵收費區域內，大幅提高停車收費標準，利用價格杠桿減少機動車進入。同時實行差異化收費，根據停車時長和區域設置不同的收費標準，長時間停車和核心區域停車收費更高。

5.3提升公共交通運量

公共交通能為交通擁堵路段提供最大程度的服務，因此提升公共交通運量是緩解交通擁堵的長久之計[12]。

（1）進一步拓展軌道交通線路密度。上海可借鑒東京的經驗，目前上海核心圈層地鐵站點密度為0.34個 /km² ，遠低于東京的0.81個 /km². 建議通過加快軌道交通建設，加密中心城區軌道交通網絡，同時延伸軌道交通線路至郊區新城，提高軌道交通覆蓋率。此外，上海還應優化軌道交通運營，縮短列車運行間隔，延長運營時間，提高軌道交通運營效率和服務水平。

（2）提升地面公共交通運量。加快公交專用道建設、保障公共汽（電）車優先路權，提升地面公共交通運行效率。根據客流需求變化，優化公交線路走向，減少線路重復，提高交通盲區的覆蓋，從而提高公交線路運行效率。在主要客流走廊上建設快速公交系統，提供高效、便捷的公交服務。此外還要提升公交服務水平，改善公交車輛設施，吸引更多市民選擇公交出行。

上海市交通擁堵是多種因素共同作用的結果。基于TDM視角，緩解擁堵需要從控制出行需求總量、優化出行結構、均衡交通需求時空分布，以及完善交通需求管理措施等方面入手，綜合施策，才能有效改善交通狀況。

6結論與討論

本文從交通需求管理（TDM）視角溯源導致上海城市交通擁堵的內在原因，目的是尋找緩解上海道路交通擁堵的規劃應對措施。通過比對分析上海2014—2023年機動車總量、市日均出行總量和道路總里程等數據，掌握上海交通供需之間存在的矛盾。在制定規劃應對策略時，通過掌握2024年度分時段實時在途和在停車輛數、常發擁堵路段與常發擁堵路口、上海晚高峰期間擁堵指數排名前10的區域等交通態勢數據，還原上海交通擁堵時空特點，刻畫上海市交通擁堵形成的總體特征，進而結合交通需求管理理論框架提出運用經濟杠桿原理控制上海機動車總量、約束機動車出行，并提出加強公共交通運量的規劃應對緩堵策略。

本文為擁堵治理提供以下參考：一是從交通需求管理的視角出發，從溯源交通擁堵的內在原因，為上海城市治理交通擁堵提出了新的思路；二是為精細化的擁堵治理提供切入點，提出運用經濟杠桿原理調整交通需求結構，為治理交通擁堵提出具體的規劃應對建議；三是對公共交通運量提升提出應對建議，為上海交通的可持續發展提供了具有可行性的操作方案。

展望未來，緩解上海市交通擁堵依舊是一項復雜的系統工程，需要政府、企業和市民的共同努力。特別是在實施機動車總量控制的過程中，需要思考如何在推廣新能源機動車、實現減少碳排放的環保目標前提下，同時科學有序地控制新能源機動車總量，避免加劇交通擁堵，這有待我們做進一步研究。

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