超大城市保障性租賃住房空間治理優化研究

AbstractThedevelopmentofafordablerntalhousingiselatedtotheproductioofurbanspaceandthedistributionofspatialights andinterestsandtheoptimizationofitsspatial govemanceisof geatsignificancetosolvethehousingchallengeinmacities. Onthebasisof theliteraturereview，thispaperanalyzes theconnotation，principlesand frameworkof spatialgovemance foraffordablerental housing inmegacities，and discusses theimportantrelationshipsamong them.Taking Shanghaiasan example，the paper analyzes thecharacteristicsand problems ofspatial governanceofaffordablerental housing in megacities， namely，relativelyweakdata foundation，poorplanningarticulationandontrol，incompletecoordinationmechanism，and insuicientspatialpolicies.Finall，itputsforwardcountermeasuresandsuggestionssuchasstrengtheninghousingseyand demandresearch，improvingplaning transmissionandevaluation，optimzingdigitalcoordinationmechanisms，andeploing differentiated spatial policies.

關鍵詞保障性租賃住房;空間治理;超大城市;住房規劃 Key words affordable rental housing; spatial governance; megacities; housing planning

作者簡介

洪成

上海市房地產科學研究院

高級工程師，碩士，343417811@qq.com

0引言

隨著我國城市住房供求關系發生重大變化，住房供需矛盾從總量轉向結構性，突出反映在人口流入多的超大城市，焦點在于新市民、青年人的階段性住房困難。在此背景下，發展保障性租賃住房（以下簡稱“保租房”）成為超大城市轉變發展方式的重要舉措：一方面有助于解決新市民、青年人的居住問題，使其“進得來、留得下、住得安、能成業”；另一方面有助于集聚創新要素，提高超大城市的人才吸引力與核心競爭力[12。

我國超大城市已進入存量發展階段，規劃領域的關注重點也從“規模化建設”轉向“全過程治理”。規劃建設保租房涉及城市空間生產與空間權益分配的底層邏輯，不僅為新市民、青年人提供了基本居住空間，也決定了其日常生活的環境與區位。在我國城市大規模建設階段，各類保障性住房出現了選址偏遠、過度集中、設施不足、職住分離等空間問題，造成城市空間績效降低和社會效益受損[2]。在新的發展階段，有必要立足保租房空間發展全過程進行整體治理與系統協調。這不僅是當前超大城市發展治理的重要議題，也是貫徹落實“人民城市”理念的內在要求。

1相關文獻綜述

1.1國外社會住房發展與布局空間

歐美國家在住房短缺期間大量集中興建社會住房，其選址往往落在較為弱勢的區域，導致了社會階層分化、低收入群體大范圍聚居等問題[3]。美國學者JohnKain[4提出空間不匹配假設，發現縮小就業和住房之間的空間障礙可以顯著改善弱勢群體的經濟前景。1970年后，歐美國家社會住房逐漸從集中建設轉變為配建模式，在增加供應量的同時也關注到房屋品質、周邊設施、人文環境等因素。例如，美國采用包容性住房計劃，推動社會住房無差別融入商品房住區，不僅解決了種族隔離和空間分異，還有助于減少通勤，解決地方工作崗位和住房供給的不匹配問題[]。

國外學者對歐洲12個國家的社會住房政策和實踐進行了比較研究，認為除丹麥和法國以外，其他10個國家社會住房的市場化程度均有明顯提高。英國倫敦通過多種政策手段引導市場主體參與社會住房建設，并強化住房規劃的編制實施，推動社會住房空間適配[8]。

1.2我國配租型保障性住房發展與布局空間

促成住房理論認為：對于發展中國家，住房建設不應當是沒有政府干預的自發行為；政府不應當是住房和補貼的唯一來源;政府應發揮協作者和促成者的作用，完善制度框架，促進各方合作實現住房發展。多位學者探討了保租房與其他類型保障性住房在機制、政策、供給、退出等方面的差異[10-1]。朱莊瑞[12建議以保租房建設為突破口，提升租賃住房的產權穩定性和吸引力，助推新市民融入城市。部分學者提出，要從建立長效機制、落實主體責任、優化結構布局、保障運營資金、實施專業化管理等方面提升保租房發展質量[13-14]。

有學者提出，在市場經濟語境下，空間的生產本身成為城市政府、工商資本實現資本積累的途徑[15]。因保租房的“福利品”性質，政府一般盡可能降低土地、配套設施的成本，使得受保障對象變相被“剝奪空間”[16]157。劉曉君等1提出，工作和生活的不便利是居民退租公共租賃住房的主要原因。俞振寧[18]認為在上海減量化發展背景下，租賃住房用地供應積極性不高，同時面臨選址偏遠、職住分離等問題。譚榮19提出，保租房面臨用地緊缺、選址受排擠、制度成本高等問題，建議創新規劃土地政策。

1.3相關研究評述

歐美國家較早經歷了社會住房過度集中帶來的居住問題，因此注重優化住房發展方式以改善人群聚居格局。國內相關研究涵蓋了保租房政策理論、空間生產、空間效應等方面，目前還沒有針對保租房空間治理全過程的研究。本文綜合政策與空間的雙重視角，以上海市為例，探討超大城市保租房空間治理的理論框架與現實問題，并提出優化建議。

2保租房空間治理理論邏輯

2.1概念內涵

根據空間生產理論，空間并不是孤立存在的物質空間，空間本身就是社會關系，空間在生產著新的社會關系[20]。建設保租房已成為超大城市空間生產的重要載體，并深刻影響著社會空間，這是優化保租房空間治理的邏輯起點。保租房空間治理是政府與其他群體合作，對保租房空間發展進行綜合管理的過程。其中，政府肩負著行政管理者和公共利益代理人的雙重角色；市民通過用腳投票和公眾參與發揮影響，其空間需求和利益是治理的最終落腳點；市場主體以經濟收益為導向，參與多個發展環節。

保租房空間治理的對象是保租房相關的空間資源與空間關系，涉及職住關系（城市層面）、公共服務（周邊層面）鄰里交往（住區層面）、居住品質（住房層面）等多個層面；方式是政府引導下的多主體聯動；目標是多元主體利益協調，實現空間公平正義與綜合效益最大化；抓手是空間生產過程，涉及政策、規劃、土地、資金等多項要素。

2.2治理原則

2.2.1人民性

大衛·哈維指出，空間生產蘊含著特定社會的意識形態與價值準則。人民性是社會主義城市的根本屬性[21]，這一屬性決定了保租房的發展屬于誰、依靠誰和為了誰。保租房空間利益相關群體不僅包括入住對象，也包括業主、周邊居民等其他群體。發展保租房要保證多數者的重要需求，并向弱勢群體適當傾斜，消除因收入差異帶來的空間隔離。

2.2.2科學性

習近平總書記在上海考察時指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。”保租房具有雙重空間效應，既可以改善居住條件、增強地方認同、拓展城市功能，也可能導致資源剝奪、空間失配、居住隔離等問題。發展保租房需要尊重城市發展規律，通過科學的機制與工具實現有效治理。

2.2.3整合性

保租房是住房政策與社會經濟關系在空間上的投影[16]38-40，其發展需要統籌考慮住房與其他要素的協同關系。保租房涉及多主體、多領域、多要素的整合，單一維度的決策可能降低整體空間績效。發展保租房應注重技術邏輯、社會邏輯與行政邏輯的協調，并融入城市宏觀治理體系，以系統觀念追求整體優化。

2.3 重要關系

2.3.1集中與分散

保租房以集中或分散的方式分布存在爭議：過于集中可能導致通勤距離增加，設施壓力加大，空間分異加劇；過于分散可能導致管理成本增加，社會網絡解體，社區融合困難[22-23]。“理性城市人”以最小氣力追求最優的空間接觸機會和最高的自存共存平衡[24]，發展保租房一方面要追求空間公平正義，另一方面也要考慮管理服務的可能，實現入住者自存共存平衡。

2.3.2政府與市場

在住房發展中，政府與市場的力量相互滲透，邊界趨于動態化和模糊化[25]。保租房涉及資源要素多而經濟性弱，如果完全依賴市場力量會面臨落地困難、規模不足、布局偏遠等問題；如果完全依賴政府力量則會與住房市場割裂，降低資源配置效率。發展保租房需要整合市場與政府的雙重力量，通過政府手段解決空間公平問題，通過市場力量促進供需高效匹配。

2.3.3標準與差異

標準化是治理現代化的基石[26]，保租房空間緊湊，適合以標準化方式提高建設效率[27]。然而新市民、青年人群體存在較強異質性，其住房需求受年齡、職業等多重因素的影響[1]147-149。過度標準化可能導致居住空間同質化，難以滿足多元化需求。因此，保租房發展應采取“通用標準 + 彈性定制”模式，在確保基本功能的同時兼顧群體差異，實現精準供給。

2.4框架模式

2.4.1數據基礎

隨著信息技術的發展，城市治理走向“智慧化”。有效治理的前提是準確把握發生著的空間問題，因此及時、豐富、完整的數據是保租房空間治理的基礎。保租房空間治理離不開供應和需求兩個維度的數據支撐，涉及人、房、地、錢等方面的基礎信息。

2.4.2規劃體系

規劃是決策與實施相融合、多方參與協調治理的復雜過程[28]。保租房的有效治理離不開分級分類的規劃體系。保租房空間治理內容應當納入不同層級的規劃，一方面各有側重，體現“一級政府、一級事權”，另一方面通過縱向傳導和橫向協調，實現逐級細化和有效銜接。

2.4.3協同機制

城市治理的關鍵在于尋求利益主體的整合機制29。保租房的選址、土地、配套、建設等事項涉及各類機構和人員，不僅是技術問題，更是復雜的社會經濟問題。保租房空間治理需要面向發展全局，協調各方目標與行為邏輯，防止執行中的片面化與短期化行為。

2.4.4政策工具

政策供給是治理水平的重要體現。保租房發展涉及土地、產權、財政、稅收等多方面的政策工具，相關政策的導向和力度對保租房空間生產具有重大影響。保租房空間治理要積極發揮政策指引作用，將空間導向性融入不同領域的政策工具中。

3上海保租房空間治理實證分析

3.1保租房建設迅速，供需匹配度有待提高

上海保租房體系由公共租賃住房和政策性租賃住房體系融合發展演變而來。自2021年出臺保租房政策開始，上海把發展保租房作為超大城市住房體系建設的重中之重，舉全市之力加快推進[1]61。截至2024年底，上海已累計建設籌措各類保租房53.8萬套（間）、供應34萬套（間），分別達到“十四五”規劃目標的 89.6% 和 85% 。從發展速度和規模來看，保租房已成為上海優化城市空間結構的重要載體，并深刻影響著保障對象的居住生活。

上海保租房的供需匹配度有待進一步提升，這一問題在不同地區的表現形式和影響因素存在差異。上海中心城就業崗位集中、租賃需求旺盛，但空間資源緊約束導致保租房供應成本高、難度大。中心城已供應保租房規模占比低于保障對象規模占比①。部分就業在中心城的保障對象出現職住分離，增加了通勤成本和交通壓力。與中心城相比，上海郊區保租房供應成本相對較低，已供應保租房分布范圍相對較廣。郊區部分保租房項目規模較大，但周邊產業集群缺乏、公共交通不便，導致實際入住率較低。

3.2保租房空間治理框架有待進一步完善

3.2.1數據基礎有待夯實

上海住房數據由房管部門掌握，其中新建住房數據更加豐富準確。住宅用地數據由規劃資源部門掌握，由于涉密程度高，可獲取性較差。常住人口數據由統計部門掌握，實有人口數據由公安部門和研究機構掌握。住房投資交易數據由相關職能部門和研究機構掌握。居民住房面積、類型、支出等數據以人口普查、人口抽樣調查和統計年鑒數據為主，以研究機構調查數據為輔。上海市民住房需求、居住意向、居住滿意度等主觀性數據主要來源于研究機構的抽樣調查。

總體來看，上海保租房空間治理的數據基礎有待夯實，人、房、地、錢的基礎數據銜接性還有待加強。目前較難實現全市不同區域、不同類型住房供需數據的精細化比對，制約了空間治理手段的科學性和針對性，給精準調控、因區施策帶來一定困難。

3.2.2規劃傳導管控不足

上海多項規劃涉及保租房空間治理（見表1）。既有規劃對保租房在中微觀層面的傳導和管控較弱，導致其在實際選址布局中容易受到空間擠壓。

既有規劃中保租房相關內容包括指標、策略、布局3類：指標是新增住房中政府、機構和企業持有的租賃性住房比例；策略是對保租房選址提出的文字性指引；布局是保租房相關的規劃圖紙。目前上海單元規劃層面的保租房規劃內容與市級總規深度類似，對詳細規劃層面的用地布局引領性較弱。在詳細規劃中，上海通過Rr4用地管控保租房新建和改建活動，通過其他住宅用地管控保租房配建活動。從公共干預的角度來看，商品住房的市場化屬性更強，適合留有一定彈性；保租房具有準公共產品屬性，應適當加強規劃控制，才能有效抑制外部性，促進空間匹配。

表1上海保租房空間治理相關規劃內容要點 Tab.1Key points of spatial governance planning of Shanghai affordable rental housing

資料來源：筆者根據相關資料整理。

3.2.3協同機制有待完善

上海保租房建設涉及政府、企業、居民3類主體，其中政府可以細分為市級、區級、街鎮3級政府的不同部門，企業可以細分為國企和民企，居民可以細分為保障對象、本地業主、周邊居民及就業者等。

從政府層面來看，保租房空間治理協同機制有待完善。政府的保租房治理是通過各部門制定實施政策、行政管理等方式開展。從空間治理事權來看，保租房政策標準制定和操作指引由住建、房管部門承擔；規劃編制實施由住建、房管和規資部門承擔；審核立項由發改部門承擔；土地供給由規資部門承擔；社區治理由民政部門、街鎮政府等承擔。市、區兩級保租房工作領導小組和聯席會議是部門間協調的主要載體。總體來看，保租房不同建設階段的空間事權涉及多個職能部門，常態、有效的協同機制還有待完善。

從居民和企業層面來看，保租房供需對接和聯動參與機制有待優化。對居民而言，上海保租房供后評價機制相對健全，供前需求收集和規劃參與機制有待完善。對市場主體而言，保租房資產流動性差、回本周期長，融資和運營難度較大。只有建立起合理的激勵制度，通過“外部效益內部化”提高市場主體的參與積極性，才能有效借助市場力量優化空間資源配置。

3.2.4空間政策有待加強

為支持保租房發展，上海出臺了規劃、土地、金融、財稅、公共服務等多方面政策，相關政策工具的空間引導性亟需加強。

根據既有政策，上海通過新建、配建、改建3種方式建設保租房。新建政策方面，支持通過單獨選址的Rr4用地、集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地等建設保租房，并需滿足符合規劃、設施可承載、交通便利等原則性布局要求。配建政策方面，規定新出讓商品住房用地配建企業自持租賃住房（主要用作保租房），產業園區產業類項目配建宿舍型保租房，配建比例標準無區域差異。改建政策方面，支持非居存量房屋改建為保租房，并需滿足職住平衡、滿足基本公共服務和市政交通配套等原則性選址要求。

保租房由于經濟功能較弱，在激勵政策不足的情況下易受到空間擠壓，從而布局在相對偏遠的地區。在租賃需求旺盛的上海中心城，無論通過新建、配建還是改建方式供應保租房都會面臨空間不足和成本較高的問題，較難形成充足房源。

4上海保租房空間治理優化策略

4.1強化住房調查與研究，夯實治理數據基礎

一是強化全市住房調查及關聯數據整合。建議定期開展上海城鎮住房普查與抽樣調查，并軌組織住房調查與人口普查、國土調查、自然災害綜合風險普查等調查工作，統一住房相關數據的口徑標準。在此基礎上建立跨部門數據協同機制，整合人一房一地一錢數據形成空間信息平臺，摸清“家底”。

二是優化保租房供需預測技術方法。需求方面，加強保租房滿意度和租客需求調查，尤其是注重不同人群的租住意愿特征。以就業崗位分布、租賃人口規模、租住意愿與需求等數據為基準，形成全市不同板塊口徑統一、結果可比較的保租房需求預測機制。供給方面，結合各板塊居住用地供應、服務設施配套、地區發展潛力、開發限制因素等條件，形成標準化的保租房供給潛力預測方法。通過精細化的供需數據對比，夯實保租房空間治理的數據基礎。

4.2完善規劃傳導與評估，優化治理過程載體

一是完善保租房規劃傳導和實施制度。上海應進一步完善住房發展規劃與單元規劃、詳細規劃的銜接傳導機制，細化分解保租房建設任務，強化中微觀層面的空間落地。針對保租房建立“地隨人走”的用地指標流動機制。將保租房供應作為城市更新及商品住房項目實施中的重要環節，并與土地出讓、項目審批等程序掛鉤，完善激勵制度。

二是建立保租房規劃動態評估機制。持續跟蹤全市各區就業人口規模、租賃人口結構、產業支撐、土地供應、設施配套等方面的變化情況，建立住房規劃動態評估和調整機制。將保租房發展作為城市體檢評估的重要內容，根據保障對象和關聯因素的變化趨勢，對保租房建設布局進行主動式評估優化，及時發現和應對空間問題，促進供需動態匹配。

4.3優化數字化協同機制，提高各方參與程度

一是推動數字化協同，促進工作銜接。立足保租房規劃建設與運營全周期，進一步優化不同部門對保租房的管理邊界與相互關系。以空間綜合效益為基準優化各項指導政策與評價考核機制，推動不同部門目標一致、行動協同。依托信息化手段，對保租房調查、規劃、建設、申請、輪候、配管等工作進行數字化協同，提升整體效能。

二是強化柔性治理手段，激發多主體參與活力。創新市場化激勵手段，引導社會資本更有效地參與保租房建設運營，實現空間資源配置中的外部性內在化。在政府搭臺與監督的基礎上，通過征詢反饋、操作指引、工作聯系站等方式促進多主體協同合作。建立保障對象全過程參與評價機制，在保租房的供前規劃、供后評估中引入市場主體和社會組織，提高規劃編制實施過程中的多主體參與程度。

4.4探索分區差異化政策，引導治理成果落地

一是探索差異化的保租房配建政策。針對通勤便利、配套設施齊全、保租房需求旺盛的地區，推動配建指標以實物形式實現。針對保租房供給飽和或就業通勤不便、租賃需求較少的區域，以貨幣交易等方式將相應的配建指標轉移到需求旺盛的地區進行建設供應。

二是實施差異化的激勵措施。建議結合住房供需調查與規劃編制，劃定全市保租房發展重點地區范圍，促進適建用地優先用于保租房建設。在重點地區執行差異化的財稅、審批與容積率政策，推動保租房高強度發展及空間復合利用。結合城市更新盤活重點地區閑置存量空間，打通非居存量建筑改造用作保租房的政策堵點，鼓勵利用小型地塊、過渡性用地建設保租房。

5結語

發展保租房已成為我國解決城市住房問題的重要舉措，快速增加的保租房對城市空間結構和市民生活產生了深遠影響。隨著我國超大城市進入質效提升的存量發展階段，未來應持續優化保租房空間治理，在增加供給的同時，推動整體空間績效提升。

（感謝上海市房地產科學研究院嚴榮研究員、張黎莉副研究員對相關研究的幫助與指導。）

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