縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)的關(guān)鍵問(wèn)題與優(yōu)化路徑

AbstractTheimplementationand transmissonofcounty-leveltitorialspatialplanningfaces manykeyproblems，involving ineffective goal transmisionand ambiguous rights and responsibilities among planning levels，the lack ofconnection betweenmainfunctionalareasandplanningdivisionsandthedificultyinimplementingtheindexsystem，thefragmented spatiallayoutcausedbythelackoftransmissonpathsof the \"threelines\"inthecountyarea，aswellasbotlenecks such as insuffcientconnectionof planning units，overlytight index constraints and unbalanced landuse transformation in the transmission from \"general planning\"to\"detailedplaning\".Then，theimplementationand transmissonpathof countylevelterritorialspatialplaningisproposed，thatis，taking\"verticalevetransmisionanddynamicadaptation\"asthemain line，through building acollaborative mechanism of \"rights and responsibilities constraints + datastandards + technical empowerment\"toestablishatrinityframeworkof\"functionalzonng-developmentrightalocation-dynamicadjustment\"， optimizingthedelimitationofthe\"thre lines\"andthecontrolsystemofurbandevelopmentboundaries，refiningmulti-level planing divisionsand strengthening index decomposition，andfinally takingthe detailed planningcompilation unit as the starting point to achieve efficient transmission of all elements from general planning to detailed planning.

關(guān)鍵詞縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃;實(shí)施傳導(dǎo);關(guān)鍵問(wèn)題;優(yōu)化路徑 Keywordscounty-levelterritorial spatial planning;implementationand transmissonpath; keyisses; optimization

0引言

作者簡(jiǎn)介

謝波

武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院

教授，博士生導(dǎo)師，博士，xiebo317@whu.edu.cn

袁冬苗

武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院

碩士研究生

在國(guó)土空間規(guī)劃體系改革進(jìn)入實(shí)施階段，提升規(guī)劃編制成果的可操作性和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的多級(jí)、多類有序銜接與傳導(dǎo)，已成為當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)領(lǐng)域亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。面向國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、空間治理體系現(xiàn)代化及全域空間用途管制等新時(shí)代戰(zhàn)略需求2，縣域國(guó)土空間發(fā)展模式正經(jīng)歷著前所未有的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)壓力。根據(jù)全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)，縣級(jí)城市普遍面臨人口流失的困境，而土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)下的過(guò)度房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)盲目擴(kuò)張，不僅導(dǎo)致大量土地資源閑置浪費(fèi)，還引發(fā)了產(chǎn)業(yè)空心化和公共資源配置失衡等連鎖反應(yīng)，進(jìn)一步激化了縣級(jí)城市人口與土地利用之間的矛盾，迫切要求優(yōu)化調(diào)整縣級(jí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局。作為國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)”體系中國(guó)家事權(quán)的基層落實(shí)環(huán)節(jié)，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃不僅是市級(jí)規(guī)劃向下延伸的關(guān)鍵紐帶，也是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間治理的重要依據(jù)4。因此，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃亟需在確保永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線不可逾越的前提下，從過(guò)去單純追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地和開發(fā)區(qū)用地規(guī)模擴(kuò)張的模式，轉(zhuǎn)向以舊區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共空間優(yōu)化等存量更新為主導(dǎo)，并著重補(bǔ)齊公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施短板，促進(jìn)縣域國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展。

為有效推進(jìn)縣級(jí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建一個(gè)既具剛性約束又具彈性適應(yīng)性的縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制尤為重要。這要求明確各級(jí)規(guī)劃的管控重點(diǎn)與傳導(dǎo)路徑，確保上級(jí)規(guī)劃關(guān)于戰(zhàn)略目標(biāo)、主體功能區(qū)劃、“三區(qū)三線”、規(guī)劃分區(qū)及指標(biāo)體系等要求能夠精準(zhǔn)下達(dá)，并將縣級(jí)空間規(guī)劃內(nèi)容有效傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃，科學(xué)指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的制定。本文從層級(jí)傳導(dǎo)理論和協(xié)同理論入手解析縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，深入剖析縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施傳導(dǎo)中的關(guān)鍵問(wèn)題，并提出優(yōu)化思路及路徑，對(duì)于完善國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，提升規(guī)劃的可操作性和執(zhí)行力，具有重要的實(shí)踐價(jià)值與理論指導(dǎo)意義。

1縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)的內(nèi)在 邏輯

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)面臨多維矛盾，突出表現(xiàn)為縱向戰(zhàn)略目標(biāo)逐層衰減、功能分區(qū)動(dòng)態(tài)銜接缺失、開發(fā)邊界劃定技術(shù)瓶頸突出及規(guī)劃單元與行政單元錯(cuò)配4大困境，導(dǎo)致管控指標(biāo)失效與空間落位低效，亟需從層級(jí)協(xié)同、動(dòng)態(tài)適配、技術(shù)優(yōu)化和單元重構(gòu)等維度系統(tǒng)破解傳導(dǎo)機(jī)制斷裂問(wèn)題，構(gòu)建目標(biāo)一管控—實(shí)施的全鏈條優(yōu)化路徑。

從層級(jí)傳導(dǎo)理論視角解析國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，其核心在于強(qiáng)調(diào)規(guī)劃體系內(nèi)部各層級(jí)之間的有序銜接與高效傳遞。規(guī)劃體系的傳遞應(yīng)遵循自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)，確保市級(jí)規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向與核心要素能夠準(zhǔn)確、完整地傳遞至縣級(jí)規(guī)劃，確保主體功能區(qū)劃、“三區(qū)三線”等關(guān)鍵要素在縣級(jí)層面的精準(zhǔn)落地與細(xì)化。針對(duì)當(dāng)前縱向銜接不暢問(wèn)題，亟需建立“戰(zhàn)略傳導(dǎo)一目標(biāo)分解一空間轉(zhuǎn)譯”的三階傳導(dǎo)模型：在市級(jí)規(guī)劃層面強(qiáng)化戰(zhàn)略目標(biāo)的要素提煉，通過(guò)“核心指標(biāo) B： 空間單元”的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)傳導(dǎo)；在縣級(jí)規(guī)劃層面建立“目標(biāo)解碼一空間映射”機(jī)制，將抽象戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可操作的分區(qū)管制規(guī)則。針對(duì)動(dòng)態(tài)適應(yīng)需求，應(yīng)構(gòu)建“定期評(píng)估一動(dòng)態(tài)校準(zhǔn)一反饋修正”的循環(huán)機(jī)制，通過(guò)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效評(píng)估觸發(fā)空間管制規(guī)則的動(dòng)態(tài)調(diào)整，尤其針對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略建立“五年期功能評(píng)估 + 年度實(shí)施監(jiān)測(cè)”的動(dòng)態(tài)響應(yīng)制度，破解靜態(tài)功能定位與動(dòng)態(tài)發(fā)展需求的矛盾。

協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)復(fù)雜系統(tǒng)的自組織演化特性，要求建立“多元主體一多層規(guī)劃一多項(xiàng)政策”的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。在縣級(jí)規(guī)劃的實(shí)施傳導(dǎo)中，協(xié)同理論要求縣級(jí)規(guī)劃必須與其他層級(jí)的規(guī)劃、相關(guān)部門等形成緊密的協(xié)同關(guān)系5，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的共同推進(jìn)與實(shí)施效果的整體提升。因此，針對(duì)實(shí)施載體缺陷，應(yīng)構(gòu)建“行政單元一規(guī)劃單元一實(shí)施單元”的耦合體系：通過(guò)規(guī)劃編制單元與街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理邊界的精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度等指標(biāo)的行政單元配額管理;建立跨部門協(xié)同平臺(tái)，整合環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等部門的專業(yè)訴求，形成“多規(guī)合一”的技術(shù)協(xié)同機(jī)制。針對(duì)“三線”矛盾，應(yīng)構(gòu)建“生態(tài)—農(nóng)業(yè)一城鎮(zhèn)”空間沖突的識(shí)別與協(xié)調(diào)模型，通過(guò)空間適宜性評(píng)價(jià)與多目標(biāo)決策支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)三線劃定從“技術(shù)博弈”向“協(xié)同治理”的范式轉(zhuǎn)變。

2縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)中存在的關(guān)鍵問(wèn)題

2.1縱向?qū)蛹?jí)銜接的傳導(dǎo)脫節(jié)，權(quán)責(zé)不清與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃存在與上級(jí)規(guī)劃縱向?qū)蛹?jí)銜接不足的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為規(guī)劃目標(biāo)傳導(dǎo)失效、權(quán)責(zé)劃分模糊、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及技術(shù)支撐薄弱。首先，規(guī)劃目標(biāo)的傳導(dǎo)失效源于層級(jí)間缺乏系統(tǒng)化的分解機(jī)制，上級(jí)規(guī)劃（如省級(jí)、市級(jí)）的宏觀戰(zhàn)略與縣級(jí)規(guī)劃的具體實(shí)施需求之間未形成精準(zhǔn)匹配。例如，省、市級(jí)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但縣級(jí)規(guī)劃在承接時(shí)可能因地方發(fā)展需求差異而難以落實(shí)，導(dǎo)致“一刀切”或“過(guò)度彈性”現(xiàn)象。其次，縱向傳導(dǎo)機(jī)制未明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則，權(quán)責(zé)劃分模糊加劇了傳導(dǎo)障礙8。主要原因在于地方自主性與上級(jí)剛性約束的矛盾，縣級(jí)規(guī)劃在落實(shí)約束性指標(biāo)時(shí)需兼顧地方發(fā)展訴求，但上級(jí)規(guī)劃未預(yù)留彈性調(diào)整空間，導(dǎo)致執(zhí)行偏差。例如在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整中，縣級(jí)規(guī)劃編制單位常面臨“是否充許超邊界布局”的政策模糊性，缺乏明確的審批路徑和權(quán)限界定。此外，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致信息共享與整合困難，各級(jí)規(guī)劃采用的分類體系、坐標(biāo)基準(zhǔn)、屬性字段等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在顯著差異[。以“三調(diào)”數(shù)據(jù)與生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估為例，二者在用地分類轉(zhuǎn)換規(guī)則、矢量邊界容差標(biāo)準(zhǔn)等方面存在技術(shù)斷層，導(dǎo)致縣級(jí)規(guī)劃調(diào)整時(shí)需耗費(fèi)大量工作量進(jìn)行數(shù)據(jù)校核。這種標(biāo)準(zhǔn)割裂不僅造成規(guī)劃編制效率的下降，更易引發(fā)管控邊界重疊、指標(biāo)傳導(dǎo)失真等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2.2主體功能區(qū)與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)的銜接缺失及指標(biāo)體系傳導(dǎo)的落地難題

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在縣域和中心城區(qū)兩個(gè)層面上實(shí)施分區(qū)管控，往往將中心城區(qū)及重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定為城市化發(fā)展區(qū)，將其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。后者的發(fā)展空間被限制，且因開發(fā)保護(hù)矛盾、更新策略實(shí)施難而被進(jìn)一步壓縮[10]143。同時(shí)，由于各主體功能區(qū)的自然資源要素配置未體現(xiàn)差異化發(fā)展需求并缺乏明確的目標(biāo)引導(dǎo)和指標(biāo)管控，導(dǎo)致縣域主體功能區(qū)策略趨同，難以有效指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境治理。而且，現(xiàn)有主體功能分區(qū)的調(diào)整缺乏監(jiān)測(cè)評(píng)估體系與跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，無(wú)法實(shí)時(shí)掌握各功能區(qū)核心指標(biāo)（如生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人類活動(dòng)強(qiáng)度、耕地非農(nóng)化趨勢(shì)等）的動(dòng)態(tài)變化，導(dǎo)致功能區(qū)劃與實(shí)際發(fā)展脫節(jié)，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化、生態(tài)保護(hù)等快速變化的需求。尤為關(guān)鍵的是，以行政單元為主體細(xì)分的主體功能區(qū)與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)存在空間單元的不匹配現(xiàn)象，以及規(guī)劃分區(qū)的“分區(qū)一用途一指標(biāo)”3級(jí)管控規(guī)則缺乏精細(xì)化設(shè)計(jì)，導(dǎo)致主體功能區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)和指標(biāo)體系難以在國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)中得以落實(shí)。此外，縣級(jí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)指標(biāo)體系的傳導(dǎo)采取自上而下分解至鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管控的方式，但與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)的銜接尚不緊密。具體而言，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、生態(tài)保護(hù)紅線面積、建設(shè)用地總面積等底線管控指標(biāo)主要依托國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)確定，而結(jié)構(gòu)效率指標(biāo)和空間品質(zhì)指標(biāo)（常住人口規(guī)模、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施步行15分鐘覆蓋率等）主要依托行政單元進(jìn)行管控。因此，傳統(tǒng)的依托行政單元傳導(dǎo)指標(biāo)體系的模式亟待打破，以期在國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)的指標(biāo)分解與管控。

2.3縣域“三線”傳導(dǎo)的可操作路徑缺失

生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（即“三線”）作為國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、自然資源保護(hù)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要規(guī)劃手段，往往采取自上而下的方式由市縣傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃予以實(shí)施。然而，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的傳導(dǎo)面臨“市一縣”博弈，從縣級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的“層級(jí)傳導(dǎo)”以及從總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“總規(guī)”）向詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“詳規(guī)”）的“類型傳導(dǎo)”存在嚴(yán)重制約。為了保障市域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模，縣域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界往往面臨市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“卡脖子”問(wèn)題，難以保障基本的擴(kuò)展系數(shù)，導(dǎo)致縣域城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)過(guò)度集中于中心城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)空間受限。同時(shí)，指標(biāo)約束下部分存量用地難以納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以及集中建設(shè)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的劃定未考慮遠(yuǎn)期發(fā)展需求，僅依據(jù)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地類型與形態(tài)將其納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，剔除了開發(fā)邊界范圍內(nèi)的耕地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地等，導(dǎo)致縣域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界存在大量細(xì)碎圖斑、“開天窗”和形態(tài)不規(guī)整等問(wèn)題，為控規(guī)編制帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何整合細(xì)碎用地圖斑、優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃編制單元邊界形態(tài)，形成功能完整、基礎(chǔ)設(shè)施連續(xù)、形態(tài)規(guī)整的用地布局模式，是當(dāng)前“三線”從國(guó)土空間總規(guī)向詳規(guī)傳導(dǎo)亟待解決的技術(shù)難題。

2.4總規(guī)向詳規(guī)傳導(dǎo)的制約與瓶頸

詳規(guī)編制單元是保障總規(guī)的戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線管控與用途管制要求落地的重要手段。然而，在縣域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)不規(guī)整、圖斑破碎化的約束下，規(guī)劃編制單元往往按照傳統(tǒng)的人口規(guī)模、居住區(qū)規(guī)模、建設(shè)規(guī)模與基礎(chǔ)設(shè)施“自平衡”原則進(jìn)行劃分[115，與行政管理單元的銜接不充分，導(dǎo)致總規(guī)與詳規(guī)存在脫節(jié)現(xiàn)象[10]142，在傳導(dǎo)管控內(nèi)容與指標(biāo)時(shí)面臨難以實(shí)施的問(wèn)題。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)約束下縣級(jí)城市的高強(qiáng)度發(fā)展模式帶來(lái)了交通擁堵嚴(yán)重、居住環(huán)境惡化等問(wèn)題，新城區(qū)的高強(qiáng)度開發(fā)也超出了實(shí)際居住人口需求，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配套浪費(fèi)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。因此，縣級(jí)國(guó)土空間總規(guī)需要充分銜接規(guī)劃編制單元與行政管理單元，并通過(guò)有效途徑確定詳規(guī)編制單元的開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度等指標(biāo)，合理保障公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的空間落位，以期有效地將“總規(guī)”的用途管制要求傳導(dǎo)至控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）。此外，為了強(qiáng)調(diào)底線約束和管控，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總規(guī)中需要進(jìn)一步劃定中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三線”及藍(lán)線、紫線、黃線等“五線”。然而，縣級(jí)城市面臨人口收縮和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的瓶頸，導(dǎo)致工業(yè)用地閑置、土地利用不集約等問(wèn)題，進(jìn)而在控規(guī)編制中出現(xiàn)工業(yè)用地向商業(yè)、辦公用地轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象，脫離了縣級(jí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、土地集約化利用目標(biāo)，迫切需要在現(xiàn)有控制線基礎(chǔ)上劃定工業(yè)用地控制線，保障工業(yè)用地邊界在詳規(guī)中落實(shí)。

3縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)的基本思路及路徑

目前，全國(guó)各級(jí)國(guó)土空間總規(guī)已編制完成，實(shí)現(xiàn)了全域統(tǒng)籌的國(guó)土空間用途管制轉(zhuǎn)型。國(guó)土空間規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵤╇A段，不同層級(jí)、類型的規(guī)劃需要明確傳導(dǎo)和管控內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)各類傳導(dǎo)和管控方式之間的協(xié)同配合，保證國(guó)土空間規(guī)劃體系的有機(jī)統(tǒng)一[12]。對(duì)于縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃而言，為保障縣域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo)和用途管制要求的實(shí)施傳導(dǎo)，需要?jiǎng)?chuàng)新“縱向傳導(dǎo)—橫向協(xié)同”雙軌機(jī)制。縱向構(gòu)建“目標(biāo)傳遞一規(guī)則轉(zhuǎn)化一績(jī)效評(píng)估”閉環(huán)系統(tǒng)，橫向打造“多元協(xié)同一動(dòng)態(tài)調(diào)適一空間整合”開放平臺(tái)，形成“總規(guī)引領(lǐng)、全域覆蓋、單元統(tǒng)籌、分類傳導(dǎo)、逐級(jí)細(xì)化”的縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)思路[13]63-66。

理順國(guó)土空間多層級(jí)分區(qū)管控關(guān)系是落實(shí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略、底線管控要求與指標(biāo)體系的必要條件?？h域主體功能區(qū)、國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃編制單元作為國(guó)土空間用途管制的分區(qū)管控單元，應(yīng)遵循自上而下的“分級(jí)管控”方式，并完善自下而上的“動(dòng)態(tài)反饋”調(diào)整機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制7。而且，為了實(shí)現(xiàn)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)與格局、主體功能區(qū)、“三區(qū)三線”、指標(biāo)體系的有效傳導(dǎo)與精準(zhǔn)落地[14-15]，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總規(guī)及詳規(guī)的編制，需要基于行政管理單元細(xì)化規(guī)劃分區(qū)并充分銜接各規(guī)劃單元[13]63-65，以“約束性指標(biāo) + 控制線 ⁺ 重點(diǎn)名錄 + 管控規(guī)則”為抓手明確縱向傳導(dǎo)重點(diǎn)[1，并通過(guò)“主體功能區(qū) ⁺ 分區(qū)單元+規(guī)劃編制單元”縱向傳導(dǎo)國(guó)土空間用途管制要求（見圖1）。

面向縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)的瓶頸，建立匹配事權(quán)的國(guó)土空間管控體系尤為關(guān)鍵[17]。當(dāng)各級(jí)政府的公共事權(quán)與規(guī)劃事權(quán)協(xié)調(diào)一致時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃才能有效實(shí)施與傳導(dǎo)[18]。市級(jí)國(guó)土空間總規(guī)在保障核心剛性管控內(nèi)容向下傳導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)市、縣事權(quán)的劃分加強(qiáng)自下而上的反饋銜接，形成上下結(jié)合、市縣互動(dòng)的規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制[1，并構(gòu)建層級(jí)聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系及共享機(jī)制提升規(guī)劃傳導(dǎo)效能，使規(guī)劃能夠更好地滿足各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需求，既保障約束性指標(biāo)與控制線的落地[2，也合理解決縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和瓶頸。此外，為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制控規(guī)的難點(diǎn)問(wèn)題，需創(chuàng)新規(guī)劃編制與管理方法，深化詳規(guī)編制單元的控制線與指標(biāo)管控內(nèi)容以及公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)名錄的管控要求，并采取彈性控制方式彌補(bǔ)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定存在的問(wèn)題以及難以指導(dǎo)控規(guī)編制與實(shí)施的短板。

圖1國(guó)土空間規(guī)劃單元的銜接關(guān)系Fig.1Connectionrelationshipofterritorial spatialplanningunits資料來(lái)源：筆者自繪。

3.1加強(qiáng)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的縱向?qū)蛹?jí)傳導(dǎo)

為了破解縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃縱向傳導(dǎo)困境，需從優(yōu)化權(quán)責(zé)分配、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化技術(shù)賦能3方面協(xié)同，形成上下貫通、動(dòng)態(tài)適配的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制。首先，針對(duì)當(dāng)前“權(quán)責(zé)模糊”導(dǎo)致的傳導(dǎo)阻滯，亟需建立“剛性約束 ⁺ 彈性實(shí)施”的新型權(quán)責(zé)配置模式。立法層面應(yīng)明確三級(jí)規(guī)劃事權(quán)清單，細(xì)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)在指標(biāo)分解、空間布局調(diào)整等方面的具體權(quán)限。同時(shí)，為了厘清“三區(qū)三線”管控中剛性約束與彈性調(diào)整的邊界，需構(gòu)建一套考核獎(jiǎng)懲機(jī)制[21]67，以平衡上級(jí)剛性要求與地方自主性，避免政策執(zhí)行中的“一刀切”或過(guò)度彈性化。以福建省為例，通過(guò)建立耕地保護(hù)目標(biāo)差值梯度分解機(jī)制（年度分解 10% 任務(wù)量），配套“新增指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)+恢復(fù)資源庫(kù)監(jiān)管”的雙向激勵(lì)，既保障省級(jí)統(tǒng)籌又賦予地方實(shí)施彈性;同時(shí)將土地征收成片開發(fā)審批權(quán)委托省級(jí)各部門，放寬公益性用地比例并實(shí)行動(dòng)態(tài)備案，實(shí)現(xiàn)“審批集權(quán)”與“落地分權(quán)”的平衡。

針對(duì)當(dāng)前各級(jí)規(guī)劃數(shù)據(jù)碎片化造成的傳導(dǎo)失效，應(yīng)構(gòu)建“國(guó)標(biāo)一省標(biāo)一縣標(biāo)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系，打造縣域統(tǒng)一的空間治理數(shù)字底板，集成多源數(shù)據(jù)并建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。通過(guò)開發(fā)智能轉(zhuǎn)換工具實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)接，建立“季度微調(diào) + 年度更新”的動(dòng)態(tài)機(jī)制，配套智能推送系統(tǒng)和數(shù)據(jù)健康度考核，將縱向銜接誤差率控制在合理區(qū)間。例如，福建省依托省級(jí)耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)，整合數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推行“田長(zhǎng)制”網(wǎng)格化監(jiān)管模式，形成行政考核與社會(huì)監(jiān)督的合力，有效破解了“上下權(quán)責(zé)脫節(jié)”與“保護(hù)發(fā)展失衡”的矛盾。此外，針對(duì)基層技術(shù)短板導(dǎo)致的實(shí)施滯后，應(yīng)構(gòu)建“監(jiān)測(cè)—預(yù)警—評(píng)估”智能閉環(huán)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)和AI算法實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施全周期動(dòng)態(tài)跟蹤，建立國(guó)土空間“數(shù)字孿生”系統(tǒng)。通過(guò)下沉式技術(shù)培訓(xùn)提升縣級(jí)部門在數(shù)據(jù)分析、詳規(guī)編制等方面的能力，推動(dòng)規(guī)劃從“靜態(tài)藍(lán)圖”向“動(dòng)態(tài)治理”轉(zhuǎn)型。

平高效[219;最后，建議構(gòu)建“監(jiān)測(cè)—預(yù)警—響應(yīng)一優(yōu)化”全鏈條治理機(jī)制：依托縣級(jí)“一張圖”平臺(tái)建立全要素實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人類活動(dòng)強(qiáng)度、耕地非農(nóng)化率、建設(shè)用地開發(fā)效率等核心指標(biāo)設(shè)置分級(jí)預(yù)警閾值，當(dāng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)突破臨界值（如生態(tài)區(qū)開發(fā)強(qiáng)度連續(xù)兩年超標(biāo)）時(shí)，自動(dòng)觸發(fā)跨部門協(xié)同決策程序。決策過(guò)程以自然資源部門為樞紐，通過(guò)沖突類型識(shí)別（如生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)用地矛盾）、優(yōu)先級(jí)規(guī)則判定（生態(tài)紅線 gt; 永久農(nóng)田 gt; 城鎮(zhèn)擴(kuò)展）多情景模擬推演及利益補(bǔ)償協(xié)商（如指標(biāo)置換、碳匯交易），生成兼顧保護(hù)與發(fā)展的優(yōu)化方案。經(jīng)規(guī)委會(huì)審議后，同步更新“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)并調(diào)整規(guī)劃許可條件，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)配置的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)適配。該機(jī)制通過(guò)數(shù)字化手段將傳統(tǒng)靜態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)型為韌性治理體系，顯著提升國(guó)土空間配置的響應(yīng)速度與治理效能。

3.2深化縣域主體功能區(qū)劃，傳導(dǎo)國(guó)土空間管控要求

為了保障縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的功能分區(qū)與規(guī)劃指標(biāo)能夠精準(zhǔn)下沉實(shí)施，本文提出“功能區(qū)劃一發(fā)展權(quán)分配一動(dòng)態(tài)調(diào)適”三位一體的實(shí)施框架：首先，以街道及鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元精細(xì)化劃分主體功能區(qū)，明確各單元功能定位、管制規(guī)則及規(guī)劃指標(biāo)體系22；其次，構(gòu)建“市一縣一鄉(xiāng)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)的土地發(fā)展權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)配機(jī)制，通過(guò)“規(guī)劃配額+詳細(xì)規(guī)劃+許可管理”模式，結(jié)合5年綜合評(píng)估與年度考核，實(shí)行差異化發(fā)展權(quán)配置（生態(tài)區(qū)側(cè)重生態(tài)保護(hù)實(shí)效，農(nóng)產(chǎn)品區(qū)關(guān)注糧食產(chǎn)能，城鎮(zhèn)化區(qū)考核產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新），并建立跨部門協(xié)同考核機(jī)制確保公

在功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)差異化的自然資源配置策略實(shí)現(xiàn)各功能區(qū)的特色發(fā)展與核心目標(biāo)。城市化發(fā)展區(qū)聚焦集約發(fā)展與品質(zhì)提升，重點(diǎn)傳導(dǎo)常住人口城鎮(zhèn)化率、公共服務(wù)覆蓋率等5大指標(biāo)；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)嚴(yán)守耕地紅線，從耕地保護(hù)、污染治理等維度強(qiáng)化農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)管控；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，在滿足民生需求的前提下，強(qiáng)化森林覆蓋率、濕地保護(hù)率等生態(tài)指標(biāo)約束。針對(duì)主體功能區(qū)存在的跨功能區(qū)沖突問(wèn)題，需構(gòu)建“空間置換+指標(biāo)交易”雙軌制補(bǔ)償機(jī)制[10]145。例如，當(dāng)城鎮(zhèn)化區(qū)域因重大項(xiàng)目確需占用生態(tài)保護(hù)區(qū)時(shí)，除嚴(yán)格執(zhí)行占補(bǔ)平衡外，可探索建立“生態(tài)指標(biāo)銀行”，允許通過(guò)購(gòu)買其他區(qū)域生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生的指標(biāo)（如新增濕地面積、森林碳匯增量）進(jìn)行對(duì)沖；對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)因嚴(yán)守耕地導(dǎo)致的財(cái)政損失，可通過(guò)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)跨鎮(zhèn)交易”平臺(tái)，將其節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓給城市化發(fā)展區(qū)，所得收益專項(xiàng)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

此外，本文進(jìn)一步提出將國(guó)土空間分區(qū)與行政區(qū)劃深度融合（見圖2），通過(guò)建立“分區(qū)一用途一指標(biāo)”三級(jí)管控規(guī)則，清晰界定并強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等規(guī)劃分區(qū)的具體管控要求與實(shí)施路徑。例如，在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)允許適度布局與生態(tài)功能兼容的民生設(shè)施（如生態(tài)研學(xué)基地），但需限定建筑密度 ?10% 容積率 ?0.5 ；在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)推行“彈性用地清單”，對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可突破基準(zhǔn)容積率 20% ，但需配套不低于 15% 的綠地空間。此類精細(xì)化規(guī)則設(shè)計(jì)為國(guó)土空間高效管理提供了科學(xué)決策支持。

3.3以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為核心的“三線”優(yōu)化與實(shí)施傳導(dǎo)

針對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界普遍存在的細(xì)碎圖斑、“開天窗”及形態(tài)不規(guī)整等問(wèn)題，建議從傳導(dǎo)機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)劃技術(shù)優(yōu)化和管制策略強(qiáng)化3個(gè)方面探索實(shí)施策略。首先，需重構(gòu)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的層級(jí)管控體系，打破傳統(tǒng)“自上而下”由市級(jí)政府單一決定的模式，倡導(dǎo)在確保基本城鎮(zhèn)開發(fā)擴(kuò)散系數(shù)的前提下，賦予縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府“自下而上”的協(xié)調(diào)反饋機(jī)制，旨在確保永久基本農(nóng)田與生態(tài)紅線的同時(shí)，滿足縣域城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的合理規(guī)模23]。其次，為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)部圖斑碎片化及“開天窗”現(xiàn)象，建議在國(guó)土空間分區(qū)規(guī)劃中深化城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)的細(xì)分策略，于現(xiàn)有城鎮(zhèn)集中區(qū)外劃定遠(yuǎn)景發(fā)展區(qū)，并將未直接納入當(dāng)前城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的圖斑優(yōu)先視為儲(chǔ)備區(qū)，依據(jù)其現(xiàn)有地類進(jìn)行管理，為后續(xù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)化調(diào)整奠定基礎(chǔ)。對(duì)于“開天窗”問(wèn)題，建議通過(guò)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局等方式，確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的連續(xù)性和完整性?；诖?，考慮到規(guī)劃編制單元的功能完整性和用地形態(tài)的規(guī)范性要求，建議將規(guī)劃編制單元范圍適度延伸至城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，在確保不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界儲(chǔ)備區(qū)的現(xiàn)有用地整體納入控規(guī)編制框架，明確用地類型、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度和設(shè)施配套要求，而暫不執(zhí)行具體的規(guī)劃許可程序[24]（見圖3）。

以湖北省棗陽(yáng)市為例，作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣、襄陽(yáng)市域副中心城市，棗陽(yáng)市在“三區(qū)三線”劃定中承擔(dān)了全市第二的永久基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)位居全市末尾，僅為1.15倍。在此背景下，棗陽(yáng)市堅(jiān)持在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，并加強(qiáng)與水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線等協(xié)同管控。同時(shí)，為了兼顧國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的彈性發(fā)展，棗陽(yáng)市劃定了彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)，即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界儲(chǔ)備區(qū)。棗陽(yáng)市規(guī)定彈性發(fā)展區(qū)在滿足特定條件下方可進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)，在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局可在彈性發(fā)展范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。而特別用途區(qū)原則上禁止任何城鎮(zhèn)集中建設(shè)行為，實(shí)施建設(shè)用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通物流基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)工程、必要的配套及游憩設(shè)施外的其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地。在國(guó)土空間規(guī)劃編制層面，棗陽(yáng)市規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)該管控手段提供了政策和技術(shù)保障。具體而言，在中心城區(qū)規(guī)劃中，棗陽(yáng)市依據(jù)行政區(qū)劃劃定了中心城區(qū)規(guī)劃范圍，該范圍超出了中心城區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。通過(guò)編制中心城區(qū)規(guī)劃范圍的土地使用規(guī)劃圖，提供了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)的土地使用用途，但不作為國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可和監(jiān)督管理的直接依據(jù)。同時(shí)，棗陽(yáng)市明確了規(guī)劃范圍內(nèi)具體地塊的土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、用地邊界和用地兼容等用途管制要求在詳規(guī)中確定，按照法定程序?qū)徟?，方可作為?guī)劃實(shí)施和監(jiān)管的法定依據(jù)。

3.4多層級(jí)細(xì)化規(guī)劃分區(qū)，傳導(dǎo)國(guó)土空間用途管制要求

為有效傳導(dǎo)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域國(guó)土空間規(guī)劃布局的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化與精準(zhǔn)管控，本文提出一套系統(tǒng)化的規(guī)劃分區(qū)體系。該體系首先依據(jù)各主體功能區(qū)的特性，將縣域國(guó)土空間科學(xué)劃分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等一級(jí)規(guī)劃分區(qū)，并依托行政單元在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確一級(jí)規(guī)劃分區(qū)的管控要求，形成貫穿各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃并銜接行政單元的基礎(chǔ)空間載體與管制體系[1]15-16。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)進(jìn)行細(xì)化，設(shè)定二級(jí)規(guī)劃分區(qū)，并精準(zhǔn)界定各分區(qū)的規(guī)模、主導(dǎo)功能用地及兼容用地類型。城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)被細(xì)分為居住生活區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)、綠地景觀區(qū)等，而鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)則涵蓋村莊建設(shè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)和林業(yè)發(fā)展區(qū)等。規(guī)劃分區(qū)的細(xì)分不僅有助于提升國(guó)土空間的使用效率和功能協(xié)調(diào)性，而且為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總規(guī)的編制提供了更為靈活和精細(xì)的基礎(chǔ)。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持片區(qū)基本功能布局穩(wěn)定的前提下，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)二級(jí)規(guī)劃分區(qū)進(jìn)行適度調(diào)整，以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間用途管制的彈性發(fā)展需求。這一調(diào)整機(jī)制既保證了規(guī)劃的剛性約束，

圖2縣級(jí)主體功能區(qū)與國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)的關(guān)系 Fig.2 Relationship betweencounty-level main functional zones and territorial spatial planning divisions

資料來(lái)源：筆者自繪。

圖3城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)化模式Fig.3 Optimizationmodel of urban developmentboundaries

資料來(lái)源：筆者自繪。

又賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主權(quán)，有助于提升規(guī)劃的可操作性和適應(yīng)性。

在指標(biāo)傳導(dǎo)方面，需要建立從縣總規(guī)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的指標(biāo)分解與傳導(dǎo)機(jī)制。通過(guò)將縣域生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以及耕地保有量、林地保有量等關(guān)鍵約束性指標(biāo)定規(guī)模、定位置分解到中心城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并進(jìn)一步落實(shí)到具體的規(guī)劃分區(qū)中，確保規(guī)劃指標(biāo)的有效傳導(dǎo)和落地實(shí)施。同時(shí)，在鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，建議結(jié)合不同鄉(xiāng)村的空間功能差異，進(jìn)一步劃分各行政村的類型，并制定相應(yīng)的分類指引模式和策略[25]，以指導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制與實(shí)施。

3.5以詳規(guī)編制單元為抓手，實(shí)現(xiàn)總規(guī)至 詳規(guī)全要素的高效傳導(dǎo)

為確保規(guī)劃管理和實(shí)施的彈性及可操作性，本文提出以詳規(guī)編制單元為關(guān)鍵抓手，通過(guò)設(shè)置中間層級(jí)實(shí)現(xiàn)總規(guī)與詳規(guī)之間在空間單元范圍上的無(wú)縫對(duì)接與要素傳導(dǎo)，旨在兼顧規(guī)劃的剛性與彈性，既保障總規(guī)的底線管控、指標(biāo)要求，又滿足設(shè)施落點(diǎn)的空間需求[26]。在縣域國(guó)土空間格局向詳規(guī)層面的傳導(dǎo)過(guò)程中，對(duì)“三線”、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等底線要素在詳規(guī)編制單元實(shí)施嚴(yán)格的剛性管控與傳導(dǎo)。同時(shí)，為優(yōu)化工業(yè)用地布局與規(guī)模集聚，依托詳規(guī)編制單元統(tǒng)籌劃定工業(yè)用地控制線，確保在詳規(guī)編制中，除公共服務(wù)設(shè)施、交通與市政基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠地等公益用地外，不得將工業(yè)用地隨意置換為非工業(yè)用途，從而避免大規(guī)模商業(yè)、居住和辦公用地的無(wú)序建設(shè)。

在總規(guī)向詳規(guī)的指標(biāo)傳導(dǎo)方面，為了協(xié)調(diào)縣域各詳規(guī)編制單元的開發(fā)強(qiáng)度，合理引導(dǎo)控規(guī)編制，避免城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度的過(guò)高發(fā)展，建議對(duì)詳規(guī)編制單元的開發(fā)規(guī)模、容積率、建筑高度等指標(biāo)進(jìn)行總量控制，并采用區(qū)間約束的方式實(shí)現(xiàn)規(guī)劃指標(biāo)的彈性管控。此外，為保障重大公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及歷史文化遺產(chǎn)的精準(zhǔn)落位，建議在詳規(guī)編制單元內(nèi)明確清單名錄及管控要求。對(duì)于縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃已明確邊界的公共設(shè)施，強(qiáng)調(diào)在詳規(guī)編制單元內(nèi)對(duì)其設(shè)施類型、數(shù)量和用地規(guī)模進(jìn)行剛性約束，并在傳導(dǎo)至詳規(guī)時(shí)考慮彈性發(fā)展需要，充許在保證規(guī)模與位置的前提下對(duì)其用地紅線的形狀進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于點(diǎn)位控制的公共設(shè)施，建議在詳規(guī)編制單元明確其類型和數(shù)量，但允許在編制單元內(nèi)靈活選址，最終通過(guò)詳規(guī)確定具體用地紅線。

4結(jié)語(yǔ)

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施傳導(dǎo)主要面臨縱向戰(zhàn)略目標(biāo)逐層衰減、功能分區(qū)動(dòng)態(tài)銜接缺失、開發(fā)邊界劃定技術(shù)瓶頸突出及規(guī)劃單元與行政單元錯(cuò)配等問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，必須以“縱向?qū)蛹?jí)傳導(dǎo)與動(dòng)態(tài)適配”為主線，通過(guò)構(gòu)建“權(quán)責(zé)約束 ⁺ 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn) 技術(shù)賦能”的協(xié)同機(jī)制，建立“功能區(qū)劃一發(fā)展權(quán)配置一動(dòng)態(tài)調(diào)適”三位一體的框架，優(yōu)化“三線”劃定與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控體系，細(xì)化多級(jí)規(guī)劃分區(qū)并強(qiáng)化指標(biāo)分解，最終以詳規(guī)編制單元為抓手，實(shí)現(xiàn)總規(guī)向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的全要素高效傳導(dǎo)。這一機(jī)制的構(gòu)建不僅對(duì)于夯實(shí)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用、優(yōu)化縣域國(guó)土空間格局具有深遠(yuǎn)意義，更是提升國(guó)土空間治理水平、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

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