公共圖書館總分館社會化運營監管體系研究

中圖分類號：G258.2 文獻標識碼：A 文章編號:1003-1588(2025)09-0020-04

1背景

公共圖書館作為公共文化服務體系核心陣地，其社會化運營實踐是深化文化體制改革、提升服務效能的重要路徑。自20世紀末我國探索公共文化服務領域社會化改革以來，政策層面持續釋放積極信號：2013年《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》1]首次將公共文化設施社會化運營納人制度框架；隨后，《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[2]《中華人民共和國公共文化服務保障法》[3]等一系列法律文件明確了政府購買服務的合法地位；2021年《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》（文旅公共發[2021]21號）[4提出要“探索開展公共文化設施社會化運營”，標志著該領域的改革進人系統化推進階段。然而，政策紅利與實踐挑戰并存。隨著公眾文化需求的多元化升級，以為代表的發達地區率先開展圖書館社會化運營探索，如：5個區級館通過購買服務方式拓展陣地管理、閱讀推廣等服務場景[5]。但實證調研發現，監管體系建設顯著滯后于運營實踐，目前僅有龍崗館引入“卓越績效管理模式”開展績效評估，多數場館仍面臨監管機制缺位、評價標準模糊等問題[6。這種“重運營、輕監管”的現狀，在總分館制縱深發展背景下尤為凸顯：區、街道、社區三級圖書館在社會化運營中暴露出服務效益不均衡、權責邊界模糊、人員管理松散等結構性矛盾，亟待建立覆蓋多層級場館的全流程監管體系。

基于此，本研究以市寶安區總分館體系為實證樣本，梳理總分館體系下區、街道、社區三級基層圖書館社會化運營實踐及監管現狀，分析在社會化運營項目開展過程中服務效益、權責劃分、人員管理、監管評價等方面存在的問題，并結合公共圖書館總分館事業發展及業務需要，構建具備可操作性的公共圖書館社會化運營監管體系。

2公共圖書館總分館社會化運營及監管現狀

市寶安區作為粵港澳大灣區核心區域，其公共圖書館總分館體系在社會化運營實踐中具有典型示范價值。自2015年啟動總分館制改革以來，寶安區通過“政府主導、社會參與、專業運營\"模式，構建了“區館—街道館—社區服務點”三級聯動體系，累計引入12家社會力量參與場館運營，覆蓋全區10個街道、124個社區。

在社會化運營實踐中，寶安區聚焦服務效能提升，創新實施“圖書館 + ”融合模式，如：在新安街道館打造“閱讀 + 創客”空間，引人科技企業提供數字資源服務；在福永街道館建設“非遺文化體驗專區”，聯合非遺傳承人開展傳統文化活動，形成“一館一品”特色服務矩陣。從監管實踐看，寶安區初步構建了“行政監管 + 行業評估 + 社會監督”的三元監管框架。在行政監管層面，區文化廣電旅游體育局制定《寶安區公共圖書館社會化運營管理辦法》，明確運營方資質準人、服務標準及退出機制。在行業評估層面，寶安區委托市圖書館學會組建專家團隊，每年對運營項目開展績效評估，評估內容涵蓋服務人次、資源流通率等基礎指標。在社會監督層面，寶安區通過構建“讀者滿意度測評系統”，實時收集公眾反饋。在技術應用方面，寶安區率先搭建智慧監管平臺，通過物聯網技術實時監控場館運營數據，如讀者流量、設備使用率等，實現對運營過程的動態監測。同時，各級館運用大數據分析技術，對讀者行為數據進行挖掘，為優化服務供給提供決策依據。然而，寶安區在社會化運營監管中仍存在結構性矛盾：從縱向層級看，區館與街道館、社區服務點之間的監管權責劃分模糊，街道層面缺乏專業監管力量，導致社區服務點出現服務標準化程度不足等問題;從橫向協同看，文化、財政、審計等部門尚未形成監管合力，在資金使用、項自驗收等環節存在監管盲區；從制度建設看，現行監管標準多為原則性規定，缺乏針對不同層級場館的差異化指標體系，難以適應社區服務點“小而精”的運營特點。

3公共圖書館總分館社會化運營及監管存在的問題

3.1 監管機制協同性不足

寶安區總分館體系在監管實踐中呈現“碎片化”特征，多元監管主體間缺乏有效的協同機制。政府部門間存在職能交叉與空白地帶，文化部門側重服務內容監管，財政部門聚焦資金使用合規性，審計部門關注項目績效，各部門監管標準和評價維度缺乏銜接，導致運營方要應對多重監管要求，增加合規成本。

行業協會的第三方評估作用未能充分發揮，當前市圖書館學會的評估工作主要基于政府購買服務協議，評估指標設計缺乏獨立性和專業性，且評估結果應用局限于年度考核，未能與運營方的信用管理、項目續約等形成聯動機制。社會監督渠道雖然多元，但收集公眾意見后缺乏有效的反饋閉環，2023年讀者提出的關于社區服務點開放時間不合理的1，200余條建議中，僅有 35% 得到實質性響應，監督效能有待提升。

3.2評價指標體系欠缺科學性

現行績效評價指標體系存在“一刀切”問題，未能充分體現總分館不同層級館的功能定位和服務特點。區館作為區域資源中心，承擔著資源采購、業務指導等核心職能，但現有指標對資源建設的系統性、業務培訓的實效性等考核權重不足；街道館作為承上啟下的樞紐節點，應側重服務輻射能力和區域文化特色培育，但指標體系中“活動品牌建設”“區域資源整合度”等維度設置過于籠統，缺乏可量化的評估標準；社區服務點作為服務末梢，應突出便利性和精準性，但現行指標仍以流通量、服務人次等規模性指標為主，忽視了對老年讀者上門服務、特殊群體定制化服務等“微服務”的考核。

在指標設計理念上，現行績效評價指標體系過度關注短期產出而忽視長期效益，如對閱讀推廣活動的評價側重場次和參與人數，卻較少考量活動對讀者閱讀習慣養成的持續影響；重視制度建設、人員培訓等內部管理指標，對讀者滿意度、社區文化影響力等外部效益指標的權重設置偏低，2023年行業評估中“讀者滿意度”指標權重僅占 15% ，與公共文化服務“以人民為中心”的價值導向存在偏差。

3.3社會多元主體協同治理存在真空

社會化運營監管中存在“政府主導、市場缺位、社會失語”的治理困境。市場主體參與監管的制度化通道尚未建立，運營方與監管部門間存在信息不對稱，2023年行業調查顯示 78% 的運營企業認為監管要求與市場運作存在沖突。寶安區社會組織培育機制不健全，僅有2家本土文化類社會組織參與評估，專業評估機構市場占有率不足 15% ，遠低于北京、上海等地 45% 的平均水平。

政社協同機制存在三重斷裂：在政策傳導層面，政府購買服務合同未明確社會監督的法定權限；在資源整合層面，社區文化委員會等自治組織未能有效接人監管鏈條；在文化認同層面，公眾參與文化治理的“共同體意識”薄弱，2023年社區議事會文化議題參與率僅為 23% 。這種治理真空導致監管體系呈現“單中心”特征，難以適應總分館制“多中心治理”的內在要求。

3.4權責劃分與激勵機制失衡

激勵機制與監管體系銜接不暢，現行監管結果主要被應用于運營方的年度考核和資金撥付，缺乏對優秀運營方的動態激勵措施，如優先續約權、行業榮譽表彰等；針對考核不達標的運營方，退出機制執行不夠嚴格，存在“能進不能出”等現象，2021—2023年累計有5家運營方考核不合格，但僅有兩家被終止服務協議，降低了監管的權威性和公信力。

4公共圖書館總分館社會化運營監管體系構建

4.1構建多元協同監管機制

寶安區應構建“政府統籌、行業主導、社會參與”的協同監管機制，明確文化、財政、審計等部門的監管職責邊界，制定“寶安區公共圖書館社會化運營監管協同工作方案”等相關文件，建立跨部門聯席會議制度，每季度召開監管協調會，共享監管信息，并聯合開展專項檢查。

寶安區應強化行業協會的第三方評估職能，支持市圖書館學會構建獨立的評估標準體系，賦予其指標設計、現場評估、結果公示等自主權；構建評估結果“雙反饋”機制，一方面向政府部門提供決策參考，另一方面向運營方反饋改進建議，推動評估結果與運營方能力建設相結合。

寶安區應完善社會監督體系，建立“公眾監督員庫”，吸納讀者代表、文化志愿者、社區工作者等多元主體參與監管，定期開展“監管開放日”活動，邀請公眾參與場館服務質量檢查；優化“讀者滿意度測評系統”，將測評結果與運營方考核直接掛鉤，構建“滿意度低于 70% 一票否決”機制，倒逼運營方提升服務質量。

4.2構建分層分類評價指標體系

4.2.1指標體系設計原則。寶安區應堅持“功能導向、差異考核、長短期結合”原則，根據總分館不同層級的功能定位設計差異化指標：區館側重資源建設、業務指導和區域文化引領，指標體系應突出“資源保障率”“業務培訓覆蓋率”“品牌活動影響力”等維度；街道館側重服務輻射和區域特色培育，指標體系應設置“服務半徑達標率”“區域文化資源整合度”“特色活動占比”等指標；社區服務點側重服務便利性和精準性，指標體系應重點考核“步行15分鐘可達率”“特殊群體服務覆蓋率”“讀者需求響應速度”等指標。

4.2.2核心指標體系構建。寶安區應構建“專項業務一運營服務一圖書館影響力”三位一體的評價指標體系：一是專項業務評價指標。針對讀者服務評價指標，區館應設置“參考咨詢服務準確率”“數字資源訪問量增長率”等指標，街道館應設置“預約服務響應率”“線下咨詢服務滿意度”等指標，社區服務點應設置“上門服務覆蓋率”“適老化服務完善度”等指標。針對流通服務評價指標，區館應設置“藏書體系完整性”“新書更新率”等指標，街道館應設置“通借通還周轉率”“圖書破損率”等指標，社區服務點應設置“人均藏書量”“圖書漂流活動參與率”等指標。針對閱讀推廣服務評價指標，區館應設置“區級品牌活動數量”“活動跨區域輻射度”等指標，街道館應設置“街道特色活動占比”“青少年活動參與率寺指標，杠區服務點應設直親于閱讀活動頻次”“老年讀者活動覆蓋率\"等指標。二是運營服務評價指標。針對制度建設，通用指標包括“運營管理制度完備率”“服務規范執行度”，區館應額外設置“總分館業務協同機制有效性”指標，社區服務點應額外設置“應急響應機制健全性\"指標。針對人員管理評價指標，區館應設置“專業館員占比”“業務培訓時長”等指標，街道館和社區服務點應設置“服務人員穩定性”“崗位技能考核合格率”等指標。針對溝通執行評價指標構建\"需求反饋閉環率\"指標，考核運營方對政府部門、讀者需求的響應速度和解決效果，區館側重對街道館的業務指導反饋，社區服務點側重對居民個性化需求的處理效率。針對場館維護與后勤保障評價指標，通用指標應包括“設施設備完好率”“環境衛生達標率”，街道館和社區服務點應增加“無障礙設施使用率”等指標。三是圖書館影響力評價指標。針對活動品牌建設評價指標，區館應設置“市級以上品牌活動數量”“品牌活動媒體曝光度”等指標，街道館應設置“區域知名活動數量”“居民活動知曉率”等指標，社區服務點應設置“社區特色微品牌數量”“鄰里口碑指數”等指標。針對空間建設品牌評價指標，區館應設置“智慧化空間占比”“多功能場館使用率”等指標，街道館應設置“融合式服務空間創新度”等指標，社區服務點應設置“溫馨角落打造數量”“共享空間利用率\"等指標。針對陣地建設品牌評價指標，通用指標應包括“總分館標識系統統一度”“文化宣傳陣地更新頻率”，區館應額外設置“基層館業務指導成效\"指標，社區服務點應額外設置“與周邊機構合作共建項目數”指標。

4.3構建文化治理導向的協同共治體系

寶安區應構建“政企社”三元協同機制，制定“社會力量參與圖書館治理指引”相關文件，明確企業運營方的治理參與權，設立“文化治理創新實驗室”，孵化文化科技融合企業；培育“文化治理共同體”，推動街道成立文化發展基金會，引導社區議事會設立文化專委會，構建“政府定標準、企業供服務、社會評效果”的治理模式。

寶安區應創新“參與式預算”機制，在總分館建設項目中試點“文化預算眾籌”，通過數字平臺讓市民投票決定部分服務采購方向；構建“文化治理數字孿生體”，在元宇宙空間搭建虛擬治理平臺，市民可通過虛擬化身參與服務標準制定、運營效能監督；構建文化治理社會信用體系，將運營方信用數據接入市文化監管鏈，對信用優良主體給予政策支持，形成“信用賦能一服務創新一治理優化”的正向循環。

4.4優化權責劃分與激勵約束機制

寶安區應完善激勵約束機制，構建“星級運營方”評價體系，根據年度績效評估結果將運營方劃分為三星、四星、五星三個等級，對五星運營方給予優先續約、項目推薦等激勵措施；將連續兩年考核不合格的運營方列入公共文化服務領域失信名單，三年內不準其參與寶安區公共圖書館社會化運營項目。同時，寶安區應設立“創新服務獎”，對在服務模式、技術應用等方面表現突出的運營方給予專項獎勵，激發社會力量的創新活力。

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(編校：周雪芹）