放松國家管制打破鐵路部門的壟斷

編者按:壟斷是中國經濟中最為普遍的現象之一，尤其是那些以自然壟斷為由實行國家管制的部門，雖歷經20年改革仍壁壘堅固，難有實質性的突破。那些壟斷部門以獲取自身利益為目的，既在相當程度上侵害了消費者的權益，又浪費了大量稀缺資源，造成了市場分割，社會主義競爭高效的統一市場體系在壟斷者的手下難以成為現實。如何打破壟斷，建立競爭有序的社會主義市場體系已經日益成為中國民眾關心的話題。先是有原山東政協委員沈驥如向中國電信的挑戰，在眾多消費者的支持和各類傳媒的報道下，終于撼動了電信壟斷的冰山一角。隨之而來的是中國經濟中除電信之外另一個重要的壟斷部門:鐵路成為熱點話題。鐵路運輸雖有公路、航空等運輸方式的競爭，但是由于實行國家管制，在經營主體上缺乏競爭，導致整個鐵路部門效率低下，虧損嚴重。本文從理論及實踐兩個方面論述了放松管制，打破壟斷的可行性和必要性，對于鐵路部門今后的體制改革來說當不乏啟示意義。

在我國5種主要交通運輸方式中，鐵路是仍被國家嚴格管制的部門，因而使其市場化改革難于向深層次推進。放松國家對鐵路管制的可能性，則是使鐵路進入市場和市場化改革具備一個重要的制度前提。

世界上鐵路改革在涉及國家對鐵路放松管制方面提供了不少相當成功的經驗。而在普遍實施改革前，無論是前計劃經濟國家或市場經濟國家，盡管在經濟體制方面存在著本質區別，但有一點卻是一致的，即都實行鐵路的國有國營，且都對鐵路實施極為嚴格的管制。舉例來說，美國在1887—1920年期間，制定了一系列旨在限制鐵路權力的法律，并設立了專門負責監督實施各項法規的州際商務委員會(ICC)，對鐵路經營實行嚴格的政府管制。例如，對運輸市場進入或退出執行許可證制度，加強政府對鐵路運價的監督管理，限制企業自主權，禁止鐵路對用戶的差別待遇，限制甚至禁止鐵路企業之間的兼并、聯營，實行強制競爭政策。日本國鐵在1987年民營化之前，運價完全由運輸省確定，運雜費也必須經運輸大臣認可。若運價的調整被認為會對市場物價產生較大影響，還需由政府召集聽證會討論答辯，確定具體方案后報運輸大臣。法國政府對國有鐵路在人事、財務、價格、投資等方面實行直接管理。

從一般意義上看，國家對鐵路實施管制的最主要理由是鐵路屬壟斷行業。

從國家的角度考慮問題，如不對壟斷行業實施管制，那么該行業的行為將損害社會福利最大化。

我們對其他國家的經驗進行分析，將壟斷作一分類，有助于認識這些國家對所謂壟斷行業放松管制的動因。

一些國家的壟斷行業是在兩種情況下形成的:一種是由于特定的歷史條件而自發產生的。由于某一行業的經營不具備替代的可能性，使之在該行業經營的領域形成所謂壟斷。如發達國家的鐵路于一個相當長的時期中在運輸領域占據了絕對的市場份額，即因為沒有出現其他任何運輸方式可以與之相競爭。另一種是由于國家限制其他經濟主體進入某一生產領域而人為產生的。當國家認為某一生產領域的過度競爭會導致所有經濟主體平均成本上升時，國家既會對某些行業的進入實行全行業管制，只允許一家企業壟斷全部生產，使其平均生產成本降至最低。經濟學將這種壟斷稱之為“自然壟斷”。傳統經濟學理論是支持國家對自然壟斷行業進行管制的。自然壟斷最典型的例子是70年代以前美國的電話業，美國電話電報公司曾占據了美國80%的長途電話市場和短途電話市場。

上述兩種壟斷形態在經濟活動的演進中都已趨于消失。就第一種壟斷而言，當其他交通運輸方式構成鐵路運輸的競爭者，并可能在相當大的程度上對鐵路形成替代時，鐵路的壟斷地位便自然而然不復存在了。就第二種壟斷而言，經濟理論與經濟活動的實踐均已認識到，當某一經濟領域只有一個經濟主體從事經營時，由于對自然壟斷的管制并不涉及價格管制，因而這一壟斷企業所給出的壟斷價格必然損害社會福利最大化。當這種情況發生時，國家必須放開對該經濟領域的進入，使多個經濟主體從事該經濟領域的經營活動。通過多個經濟主體的競爭，生產成本和產品價格都可以降低，從而滿足社會福利最大化的要求。

當上述兩種情況發生時，實際上意味著國家應結束對原來所謂壟斷行業的管制。僅就所謂鐵路行業的壟斷而言，當第二次交通革命已經發生，公路運輸已在相當大的程度上對鐵路運輸形成替代后，許多國家仍未放松對鐵路的管制，因而造成鐵路發生了嚴重的經營危機，甚至危及自身的生存。一個帶有規律性的現象是，許多國家的鐵路普遍在70年代后陷入困境。正是在這種狀況下，許多國家幾乎在同一時期開始逐步放松對鐵路的管制，使其同其他行業和經濟主體一樣實施市場化經營。

以上述兩種狀態的壟斷來觀察中國鐵路，似乎不難得出結論:中國鐵路既非處于壟斷地位，更非處于自然壟斷地位。首先，較之發達國家，中國是鐵路的后出現和后規模性發展國家，在歷史上并未自發地出現一個鐵路獨占運輸領域的時期。在計劃經濟體制中，鐵路雖然承擔了較大的運輸份額，但這僅僅是“計劃壁壘”所致，即由于各種運輸方式在計劃經濟體制中的運輸范圍和領域已經被計劃所嚴格“鎖定”，它們之間在所承擔的運輸范圍上不具替代性。

因此，這種“計劃壁壘”形成的鐵路在運輸范圍上的不可替代性與一些發達國家鐵路在歷史上自發形成的壟斷地位并不具可比性。因為只要“計劃壁壘”一旦消失，就可產生各種運輸方式在運

輸范圍上的替代性，且替代性呈不斷強化趨勢。其次，在中國的運輸領域和運輸市場中，國家從未只允許一種運輸方式進行獨占。且隨著市場經濟體制的深化，每一運輸方式內部也都呈現為經營主體多元化的趨勢。總之，中國運輸領域和運輸市場的競爭格局已經形成且日趨成熟;在中國的運輸市場中，并不存在鐵路運輸方式的壟斷和自然壟斷問題:一些發達國家曾在歷史上自發形成的鐵路壟斷狀態是不能簡單地套用于中國鐵路的，而將中國鐵路冠之以“自然壟斷”則似乎是對自然壟斷概念的誤讀與誤用。

中國鐵路的非壟斷和非自然壟斷地位不但可以為規范分析所支持，而且可以為實證分析所支持。

實證分析可以概括為運輸方式間的可替代性方法。在中國的運輸市場中，各種運輸方式間的替代性有兩個因素，一為技術性因素，即工具替代性;一為經濟性因素，即價格替代性。所謂工具替代性可以表述為，在中國的運輸市場中，存在著5種主要運輸方式。其中，公路和民航已經對鐵路形成了極強的替代性。這兩種運輸方式在“計劃壁壘”消失后，在市場經濟體制中其潛在的能量得以最大化釋放，自身運輸資源適應了市場化配置，從而在運輸市場上所占份額呈趨勢性上升，這一態勢直接導致了鐵路在運輸市場中所占份額呈持續下降趨勢。所謂價格替代性可以表述為，在多種運輸方式并存的格局中，它們之間的比價會對各自的經營狀況形成極強的約束。鐵路部門近幾年來的數次價格上調，都使運量出現了大幅度的下降。在一個既定的時期中，社會總的運量需求是一定的。鐵路所減少的運量，必然意味著為其他運輸方式所獲得。

當中國鐵路并不存在所謂壟斷地位而國家仍對鐵路實施管制，則顯然無論在理論抑或在實踐上都是一種悖論。國家對一個行業的管制應達到兩個目標，其一為實現社會福利最大化，其二為被管制行業能夠獲得適當的收益。但我國所實行的對鐵路的嚴格管制，既制約了鐵路的發展，也損害了社會福利最大化。

就鐵路的發展而言，首先，在國家的管制下，鐵路無法成為市場主體，因而不能運用市場機制配置運輸資源，無法運用價格杠桿調節鐵路運輸的供求關系。其次，鐵路的非市場化經營導致了不可能獲取正常的收入和回報，基本堵塞了通過市場化融資建設鐵路的途徑，導致鐵路建設資金長期處于極度短缺狀態。使鐵路陷入了經營和建設、簡單再生產和擴大再生產的雙重困境。第三，鐵路運輸企業必須無條件地承擔公益性運輸。這主要表現在3個方面:貨運中對搶險、救災、支農、低價值貨物和軍運物資實行的優惠運價或無償運輸;客運中對軍隊學生的半價優惠、專列運輸和國際運輸;非商業性線路的運營(即不可能獲得正常商業回報的線路)。據測算，僅1996年，鐵路部門承擔的公益性運輸使其少收入17.1億元。國家的這種管制，使鐵路運輸企業無法給出正常的企業行為和市場行為，與其他運輸方式處于非公平競爭狀態，并在某種程度上陷入市場活動的困境，因而導致鐵路運輸企業難以與市場經濟體制完全接軌。

就社會福利最大化而言，國家對鐵路的管制并未能實現社會福利最大化的目標。在市場活動中，企業尋求自身利益的最大化是一種合理行為。在國家的管制下，鐵路運輸企業為實現自身利益的最大化，往往與國家形成一種非合作博弈，通過多種方式突破國家的管制，尋求管制價格以外的收入。這其實背離了國家為社會經濟生活提供一個低運輸成本的初衷，意味著國家對鐵路的管制恰恰違背了管制的目的。

鑒于此，國家應盡早放松對中國鐵路的管制。國家放松對鐵路的管制，不會導致鐵路運輸價格的上升。在中國運輸市場日趨完善的條件下，當國家放松對鐵路運輸價格的管制后，各種運輸方式之間的替代性與價格替代性，對鐵路運輸價格的變動會形成一種硬約束，使其不會無條件地上升。世界鐵路改革已經證明，在許多國家放松對鐵路管制后，鐵路運輸價格并沒有無節制地攀升。

國家放松對鐵路的管制，恰恰可以實現社會福利最大化對鐵路運輸的要求。當鐵路運輸企業成為運價的制定主體后，價格機制將成為企業自身收益狀況的重要決定因素。在這種條件下，鐵路運輸企業將會給出合理的運價，既保證自己的正常經營，也將為社會經濟生活提供一個較低的運輸成本基礎，從而實現社會福利最大化。這一狀況意味著國家對鐵路的非管制恰恰達到了管制所要達到的目的。

國家對鐵路放松管制可以采取如下若干具體措施:首先，國家可逐步供給鐵路新制度安排，允許鐵路部門在某些時區、某些運輸產品、某些區域、一定比例的運輸能力等局部范圍內先行實施市場化經營，運用市場價格調節運輸產品的供求關系。

其次，國家可設立鐵路運營成本評估部門，在準確測定鐵路運營成本的基礎上，確定鐵路部門合理的利潤率，據此便可為鐵路運價確定一個變動幅度。

再次，可試行“兩兩交易”方式替代國家控制鐵路運輸產品交易的制度安排。

“兩兩交易”是典型的市場制度安排的交易方式，這種交易方式建立雙方自愿的基礎上，各自會獲致收益與效用最大化。

鐵路運輸產品完全可以采用“兩兩交易”的方式來進行，即鐵路部門與用戶通過雙方協議或建立契約關系來完成交易。

這種運輸產品交易方式在反復的市場博弈過程中，會形成市場均衡價格。這種均衡價格是交易雙方都可以接受的價格。如果運輸價格過低或過高，交易中的一方便會退出。

第四，鐵路承擔的公益性運輸為國民經濟運行提供了一個低社會成本前提，為其他生產經營領域實現更高的經濟效益提供了條件，甚至犧牲自身利益的外部效應導致了其他生產經營領域的高收益，甚至犧牲自身利益為國家政治經濟生活提供無償貢獻。這種公益性運輸有著極強的正社會外部性。嚴格地說，公益性運輸是一種國家行為。但現在表現為國家行為與企業行為錯位，即由鐵路運輸企業承擔了國家應承擔的責任和經營后果。當鐵路運輸企業轉變為市場主體后，繼續由其承擔大量公益性運輸，顯然是違背它們的企業行為和市場主體的本質要求的。國家應明確界定鐵路的公益性運輸與商業性運輸，以法律形式確定鐵路和國家各自對公益性運輸所應承擔的責任。而國家對公益性運輸承擔的責任表現為對鐵路部門在公益性運輸中受到的經濟損失予以必要的補償。

國家放松對鐵路的管制，將改變鐵路制度變遷滯后的狀態，減少鐵路微觀體制與宏觀經濟體制的“摩擦”，最終實現國家與鐵路的“雙贏”。