我國勞動力市場政策的效應透析

勞動力市場政策有兩方面含義：一是促進勞動力市場發育方面的政府政策，例如維護市場秩序、制定交易規則、促進公平競爭的政策等。二是為彌補市場機制缺陷，促進資源優化分配而對交易過程實施人為干預的政策，例如在失業率和通貨膨脹率之間、在社會收入水平提高和社會就業崗位增加之間選擇調整的政策等。

作為市場，勞動力市場有供給與需求兩個方面。政府政策的根本職能在于在供求雙方的交易不能順暢實現，或不能公平實現的時候排除交易障礙。實施勞動力市場政策，關鍵是要找出勞動力這種要素在市場交易過程中的真正障礙。

如果政府政策未能排除市場供求之間的真正障礙，政策效果就要“打折”或失效。政策是一種資源，這種資源也是有限的。考察政策效果，不僅要考察政策產出與政策投入之間的簡單比較關系，還要考察政策的機會成本，就是說，要力圖實現政策資源的最優配置。

勞動力市場政策不是保證充分就業的政策，也不是促進完全自由競爭的政策。從現實情況看，為在政策成本的承受能力范圍內取得最大政策效果，在未來一個較長時期內，中國勞動力市場政策的主要取向將集中于以下若干方面。

一、建立發達的就業信息網絡

國外一些研究報告認為，由政府提供職業介紹信息和職業介紹服務的政策效果并不理想。這一結論并不適用于中國的國情。發達國家的情況是建立在勞動力流動已經比較充分、勞動力供求信息的社會化傳遞渠道已經具備較高效率基礎之上的。而在中國，一方面勞動力跨地區、跨產業流動剛處于起步階段，勞動力流動的體制性障礙遠未完全排除；另一方面，由于產業結構調整、城市化進程加速、企業經營機制轉換等原因，不僅新增勞動力與就業崗位之間存在著信息傳遞的需求，存量就業崗位與勞動力之間的優化重組也要求有充分的信息服務。當前一個明顯矛盾是：社會所能提供的信息服務與對這種服務的需求及相應信息量相比極不對稱。實踐證明，市場機制無法滿足提供這樣一種社會服務的要求。盡快建立起社會化、高效率的就業信息網絡應當成為我國最重要的就業援助政策之一。其重要性甚至在失業救濟和職業培訓之上。因為這一政策在促進就業崗位與勞動力相互優化配置、降低勞動力尋找就業崗位的過程成本、使勞動力對就業形勢及自身就業地位有更充分估計等方面的作用是其他政策無可比擬的。

二、最低工資制度的政策目標

從根本上說，中國勞動力供大于求的狀況是由人口和社會發展水平決定的。勞動力市場上的交易價格就是工資，與其他市場上交易的公平原則不同，勞動力市場上的公平底線是供給成本。這是一種特殊的公平。政策干預價格的目的是維護公平。干預的方式是實施最低工資制度。這一政策目前已經進入普遍實施階段。最低工資制度幾乎在所有市場化國家都存在。但在當前，中國的最低工資政策有兩方面特殊背景。一是最低工資制度與最低生活費標準并行。這意味著勞動力的贍養費用在很大程度上是排除在最低工資之外，由最低生活費制度承擔的。而在目前的實踐中，最低生活費制度實際上普遍要依靠于政府財政援助。就是說，我國最低工資制度的政策成本遠大于其他市場化國家。二是在當前經濟增長速度趨于下降過程中應防止資本要素把利潤率下降的代價轉嫁到勞動要素頭上。當經濟增長速度趨于下降時，市場萎縮和競爭加劇必定帶來價格下降和利潤率降低。目前由于供求失衡，我國很多重要產業的平均利潤率已經下降到銀行利息率之下。當企業從市場價格中難以獲得利潤時，其作為“經濟人”的自然選擇就會轉向從降低成本中尋求利潤。在這一意義上說，我國最低工資制度的政策目標還應包括防止勞動力與資本要素之間關系利益矛盾趨于激化的因素。

三、保證就業崗位優化配置的途徑

就業崗位也是一種資源，也同樣是有限的。當不能保證全社會勞動力的就業需求都得到滿足時，就業機會分配的基本原則就應當是首先向最優秀、最有效率的群體傾斜。我國中長期發展戰略應當實行就業優先的原則。但這并不意味著應當犧牲效率原則。效率原則與就業優先的結合點就在于有限的就業崗位，包括存量崗位和增量崗位，向最有效率的勞動者群體傾斜。從我國的現實情況看，妨礙就業崗位優化配置有其歷史性、體制性因素：一是腦體倒掛的收入分配不合理現象仍導致一部分高級技術人才為謀取生活福利而不得不從事較低層次的勞動。二是原有城鄉分割的戶口制度仍嚴重阻礙著對就業崗位的充分競爭。三是由于體制束縛，一部分勞動能力已經弱化的國企職工不能順暢地退居到低一層次的勞動崗位就業。四是在相當多的鄉鎮企業和私營企業中，以家族、血緣、地域等非經濟性紐帶連接的用工制度仍然非常普遍。當前，雖然對諸多不合理現象采取了大量積極措施，下崗職工不斷通過“再就業服務中心”的途徑走向市場競爭擇業，這實際上就具有優化勞動崗位配置的意義。但由于牽扯到的社會面非常廣泛，為避免引起不必要的社會振蕩，這種調整只能是漸進式的。

四、通過援助的方式幫助特定群體退出對就業崗位的競爭

1998年末，我國下崗職工總數為892萬人，城鎮登記失業人口為571萬。社會就業壓力主要來自下崗職工，而下崗職工的出路并非只是再就業。通過援助的方式幫助特定群體退出對就業崗位的競爭同樣是重要的政策選擇。在原有體制下，我國曾長期強調“各盡所能、按勞分配”的原則。“各盡所能”的內在含義實際上是要勞動力供給最大限度地參與到社會經濟活動中去；而“按勞分配”又把消費資料的獲取與對社會勞動的參與程度過度地聯系了起來。這一政策取向顯然不符合我國的現實國情。就業崗位不足和對社會勞動的參與度過高是當前我國社會經濟生活中一個亟待糾正的矛盾現象。在一定意義上說，普遍存在的“隱性就業”現象已經反映了部分人群退出對正規、全時就業崗位競爭的可能性和自愿要求。由于社會收入水平和個人財富積累程度的提高、不斷重新學習的需要、勞動能力弱化等原因，部分人員暫時或永久地退出對就業崗位的競爭是市場經濟下的常態現象。在我國現實的體制背景下，退出對就業崗位的競爭是有代價的。這個代價在一定程度上需要政策承擔。當前在一些地方出現了下崗職工不愿簽訂進入“再就業服務中心”的現象，其根本原因是最終解除與企業勞動合同的補償問題未能獲得滿意的方案。而退出援助可能是我國未來一段時間內勞動力市場政策的一個主要方面。當前，“再就業服務中心”的政策方式需要在援助與退出之間建立更緊密地直接聯系。

五、適度設立勞動力市場的進入壁壘

國外研究者通常強調中國撤除勞動力市場壁壘的必要性。實際上，適度設立勞動力市場的進入壁壘也同樣重要。因為勞動力的合理流動、社會公平和就業崗位資源的優化配置等都不可能在供求嚴重失衡的狀態下實現。發展就業前的職業教育、實行嚴格的崗位資格證書制度等是加高壁壘的最有效方式。這一政策的目標是遲滯新成長勞動力加入供給行列的時間并提高就業人員的整體素質。此外，在松動城鄉戶口壁壘的同時，我國新實施的農村“土地承包制30年不變”的政策也可視為是隱性壁壘。因為這一政策實際上通過強化自然經濟和資產拖拽的方式發揮著遲滯農村剩余勞動力向城市轉移的作用。

六、完善社會保障制度，排除勞動力流動的體制性障礙

從根本上說，加速勞動力流動，其中特別是城市勞動力跨地區、跨所有制的流動，是緩解勞動力供求失衡的重要途徑。當前我國城市勞動力流動的最主要障礙不是行政性壁壘，而是社會保障體系發育不完善。其中，關鍵的因素是新舊兩種社會保障體系接軌方式尚存在著政策“盲點”。由于醫療、養老、失業救濟等方面仍存在著后顧之憂，有流動要求的勞動力難以卸下體制性“包袱”。勞動力流動的體制性包袱是我國經濟體制改革進程中的特殊性問題。這一難題的解決不可能依靠競爭等市場方式，需要政策發揮作用。事實上政策已經開始在這一領域大規模介入。從實踐看，企業職工由行業統籌統一轉歸地方統籌方面的政策已經取得了明顯進展；從理論探索看，工齡折抵保費繳費年限的問題也已經納入了政策研究的視野。

七、對特定區域的資本投入提供工資補貼

我國目前的下崗現象具有明顯的區域性。相當一部分地區的實際失業率高漲是由于資源枯竭等自然性原因和區域產業結構過于單一的歷史性原因造成。其中主要是一些能礦產業集中的老工業基地。1998年末我國下崗職工有四分之一集中于黑龍江、吉林、遼寧三省。由于資源枯竭而導致區域性經濟衰退是幾乎所有發達國家在工業化過程中都曾面臨過的問題。衰退區域走出困境的根本措施是導入新產業。這個資源重新配置過程單純依靠市場的力量是很難完成的。政府的資金援助和政策介入是普遍認同的措施。其中，由政府對新投入資本提供工資補貼是各國的共同經驗。工資補貼是對資本的補貼。因為沒有理由認為衰退區域的生產率必定低于其他地區。由于這種政策的成本與效果具有一一對應的關系，與稅費減免相比，工資補貼可以更直接更迅速地促進就業崗位的增加。實施這一政策具有很重要的現實意義。根據1998年末的統計，從全社會看，按下崗職工加城鎮登記失業人口計算的實際失業率為794％。這一實際失業率并未超過社會所能承受的最高限度。問題嚴峻性在局部區域，緩解這些區域的就業矛盾應當成為政策的重點。

八、更多給予私人資本以發展機會，促進就業崗位的增加

調整勞動力供求失衡，根本上要依賴于就業崗位的增加。從現實情況看，繼續依靠積極的財政政策拉動經濟增長來增加就業崗位的余地已經比較小。而且從1998年的實踐經驗看，在基礎設施領域中的財政投入所能提供的就業崗位與實際需求并不對稱。實際上，從增加就業崗位的促進作用方面看，私人資本，特別是中小私人資本投入的效果是最為明顯的。從中國的現實情況看，一個值得開拓的廣闊領域是社區經濟。社區經濟不僅最適宜中小私人資本投入，而且也最有利于相對弱化的勞動力群體的就業安置。開發社區經濟，政策的作用主要體現在對社區公共資源的合理組織、資金籌集過程中的貼息扶持和稅費減免上。

有必要指出，我國仍處于工業化過程中，勞動力市場政策并非僅僅是提高就業率和實現勞動力供求平衡的政策。其政策目標還包括提高競爭效率和社會總體的勞動生產率水平。