臺灣的中小企業政策

中小企業在臺灣經濟活動中始終占據著重要位置，40多年來雖歷經不同的發展時期與經濟結構的調整，卻持續活躍并對臺灣經濟成長作出突出貢獻。長期來臺灣中小企業一直是人們探討研究的重點，其中有許多經驗與教訓值得借鑒，其中政策因素在臺灣一直起著至關重要的影響。

一、實施各種獎勵優惠政策，扶持和保護中小企業

(一)進口替代時期。

50年代是臺灣經濟逐步恢復，走上初始發展階段。面對島內工業資源、資本、技術、外匯的極度短缺，發展勞力密集的民生工業及利用省產原料之工業，如紡織、食品加工、農產品加工、化學制品等替代進口，以滿足國內市場需求，減少進口依賴成為此時期宏觀經濟政策發展的優先重點，被稱之為“進口替代時期”。1

這一時期基于當時臺灣工業基礎薄弱，缺乏資金、技術及經營現代化規模企業經驗，當局的企業政策制定重心放在發展中小企業上。1964年臺灣“行政院長”在立法院施政報告中也指出“不但要振興大型工業，并且要扶持中小企業，達到資金大眾化，避免過于集中”。

在此政策思想指導下，為發展中小企業，主要采取如下措施：(1)把部分公營企業，如臺泥、農林、工礦、臺紙四大公營企業(包括214個事業實體)轉移給民營；(2)竭力扶持民間創辦中小型企業，通過推行都市、社區發展，增加新社區及工業區計劃，為青年人創業和小額資產者投資設廠創造條件，從城區到鄉間一批批中小企業如春筍般冒出，促進當時仍占主導地位的傳統農業經濟結構向工業經濟結構的逐步轉化，同時政府對于新創立的中小企業給予種種優惠保護政策，如：(1)實施高額保護關稅和嚴格的進口管制雙重措施，制定了《貨品管制進口準則》，以保護本地企業免受外來產品競爭；(2)賦稅減免，1955年實施的《所得稅法修正案》即訂有獎勵投資條款，規定公用事業、制造業、礦業、運輸業等合乎獎勵標準的生產事業，免征營利事業所得稅10％；對新創立公司，3年內免征營利事業稅；對增資擴建企業，新增生產能力大于30％以上者，新增所得稅享受3年免稅獎勵等。到1960年《獎勵投資條例》正式頒布，捐稅減免的幅度更加擴大。

(二)出口擴張時期。

由于島內市場容量有限，進口替代工業品的島內市場很快達到飽和狀態，為突破發展瓶頸，60年代臺灣經濟從進口替代轉向出口擴張，將已發展出來的勞力密集產業推向國際市場。

這時期中小企業政策側重點放在鼓勵出口創匯上，如繼續實行出口退稅制度，凡外銷廠商進口原料在規定時間內加工為成品外銷者可退回或減免已交關稅，1962年后又進一步實施保稅倉庫和保稅工廠等保稅制度，以促進外銷；提供外銷低利貸款，包括出口貸款、工業貸款、外銷貼現，進口原料款項等多種款項；《獎勵投資條例》新增訂引進外資，鼓勵出口條例，對經營外銷業務，或以提供勞務取得外匯的生產事業給予減征所得稅額；生產事業進口的機器設備，可分期交納進口稅捐，一次投資在3000萬元新臺幣以上者，則可免征進口稅捐等。更重要的是通過設置出口加工區直接支持外銷產業，1965年頒布了《加工出口區設置條例》，相繼完成了高雄、楠梓、臺中3個加工出口區，以良好的基礎設施和便利服務，促成中小企業進一步的發展。這一時期中小企業的輔導體制也日漸完善，做法更加積極主動，1966年專門成立“中小企業輔導工作小組”，1968年劃歸經濟合作發展委員會(經合會)的“中小企業輔導處”，重點選擇外銷成效突出或深具發展潛力的中小企業給予積極輔導。

這一時期臺灣中小企業在積極拓展島外市場獲得飛速發展，1966年至1976年10年間，企業從大約28000家增加到70000家，從業人數從59萬增加到191萬，企業規模也從22人擴大到27人2，更重要的是確立了以外銷市場為導向的經營方針。這從中小企業的內外銷比例中可以清楚看到，70年代以前中小企業的外銷收入已占其總營業收入的一半以上，80年代后外銷收入更增至70％(見表1)。

中小企業對臺灣外貿發展的貢獻亦可從其出口占臺灣外貿總出口的比率略見一斑。根據經濟部中小企業處估計3，1978年中小企業出口總額約為8098百萬美元，占當年總出口值63.8％，1979年為10337百萬美元，占 64％，1980年增至12876百萬美元，比率提高至65％，1981年比率為68.1％；1982年69.7％，中小企業貢獻率在1982年前一直保持增長勢頭。

綜觀中小企業從初創、成長，步入蓬勃發展期，政策因素起著重要的保護和促進作用。中小企業政策是建立在宏觀經濟調控下，由于受制于資金、技術以及海島資源的匱乏，惟一占優勢的是充沛而廉價的勞力資源，因此經濟發展的重心定位在發展勞力密集型產業，這亦有利于中小規模企業創設和經營，無需投入太多的資金、技術、物力，且易于利用地區性之特點。 在此前提下，中小企業政策的制定，重點放在對創業的積極鼓勵，以及通過稅收和各種優惠措施扶植和保護企業發展，為中小企業興起和走向蓬勃發展創造了良好的環境和有利的條件，起到了較大推動作用。但我們也看到從進口替代到出口擴張時期，政策趨向已有所不同，前一時期更多運用政權手段，通過關稅壁壘和出口管制雙重措施保護島內市場和新興企業的發展，這種閉關式的保護政策意在對幼嫩的中小企業起到扶植和保護作用，但亦造成中小企業過度依賴性和害怕競爭，因此當進口替代讓位于外向型發展階段，政府則更多的把獎勵優惠政策施惠于出口企業，并通過設置出口加工區，推動中小企業走向市場經濟，利用自身優勢，在國際市場競爭中成長，由此也帶動了臺灣整體經濟進入一個高速發展期。

二、鼓勵和引導中小企業改變經營型態

70年代接連二次石油危機的沖擊，造成全球經濟形勢的不景氣，開始影響到依賴外貿蓬勃發展的臺灣中小企業，80年代中期內外經濟形勢更加險峻，中小企業經濟開始出現下滑趨勢。由于島內地價不斷上漲，臺幣升值，平均工資普遍上漲，加上環保抗爭，使得生產成本驟然提高，生產條件惡化，加上國際貿易競爭與沖突加劇的不利形勢，以及來自東南亞及中國大陸經濟的崛起，中小企業以制造業為主的生產形態隨著出口萎縮而衰退，中小企業外銷從1982年開始呈下跌趨勢，1983至1985年出口所占比率分別為63.4％、59.2％及61.2％，過去以低勞工成本取勝，技術含量低的勞力密集加工型態急待調整，產業面臨結構調整和升級的強烈要求。

因此，這一時期中小企業政策是配合臺灣經濟結構的調整，轉向資本技術密集型為主導的產業升級發展，協助中小企業改變經營型態，提出企業整合的新思路。80年代后，中小企業有了專職的輔導機構——經濟部中小企業處，對中小企業更加重視，1987年“中小企業輔導方案”出臺，進而推動“中小企業發展條例”的立法，并成立了中小企業輔導小組，在臺中、臺南及高雄也都設立了服務中心，以便就近加強對各區中小企業的輔導。輔導的范圍、對象擴大了，從中小工廠、商業、運輸、到服務業，實施整體輔導，推動企業自動化與生產技術創新，幫助企業轉型，改善經營型態與融資。

(一)促進中小企業的轉型與產業升級

臺灣地方當局相繼出臺了一系列政策措施，如：(1)重新修訂《獎勵投資條款》，增訂了“投資抵減辦法”對民營企業購置全新的自動化機器、設備或防污染設備，金額達新臺幣60萬元以上者給予抵減所得稅獎勵；為鼓勵生產事業擴大投資改良生產設備，增訂了放寬生產事業保留盈余限制條款等；(2)實施《策略性工業方案》，在資金上為策略工業提供中長期低息貸款，1982年臺灣根據獎勵投資條例規定，指定機械工業(機械、汽車、電機)和電子信息業(電子計算機、電子零件、計算機軟件)為策略工業，共提出151項優先開發項目。

(二)建立分工合作體系

面對經濟結構轉變，產業升級的挑戰，以及來自國際不斷加劇的競爭壓力，鼓勵企業間的合作，尤其與大企業間的分工合作，被視為解決中小企業資金、技術不足及外銷困境，尋求突破發展的又一項重要策略，它由最初民間因相互需要自發形成，發展到政府的大力推動。根據1996 年臺灣經濟研究院的調查資料顯示4，有51.44％的中小制造業與其它公司從事長期的合作關系，由政府介入推動的合作模式主要有：

(1)中心衛星工廠體系。1982年臺灣“經濟部” 積極著手建立中心衛星工廠體系，將為數眾多的中小企業（衛星廠)納入大企業(中心廠)的產銷衛星體系中，形成金字塔式的產業體系。1990年改組為“財團法人中衛發展中心”，在長期不懈的推動下，目前中衛體系已有159個，包括2261家企業，涵蓋23個產業，其中以信息電子業的44個體系最大，其次為汽車業21個體系，機械業19個體系，金屬加工業14個體系。

(2)策略聯盟。廠商之間以策略聯盟方式共同開發新產品或新技術，以降低研究成本和風險，近年來臺島內推動的策略聯盟主要是高科技或資本密集產業推動的聯合開發聯盟，研究單位與產業公會主導的聯合開發案，如島內46家電子公司與工業研究院組成筆記型電腦開發聯盟形式。此外傳統產業如紡織、制鞋、燈飾業等則采取聯合外銷、聯合參展聯盟方式，拓展海外市場。自1993年起，臺灣當局又與跨國企業簽署策略聯盟，以爭取世界級的跨國企業來臺投資，借此與中小企業建立起合作關系，以促進產業轉型和技術升級。

(3)跨業交流。企業通過不同產業或行業的負責人的聚會，開展交流活動，將各行業不同信息、技術、經驗、人才、設備及商情與資源進行交流，以此降低中小企業技術開發，信息取得的限制，提供創造新事業和新商品的機會。臺灣經濟部中小企業處自1993年下半年起，聯合中衛發展中心，工業技術研究所，金屬工業技術研究發展中心，對外貿易發展協會，企業經營管理顧問協會，中國生產力中心等六個機構成立“中小企業互助合作輔導體系”，推動技術研究發展，互助合作貸款，情報信息系統的研究開發。目前已發展到有399個合作會，會員約有2286家中小企業。

(三)逐步建立中小企業融資系統

中小企業由于規模小，自有資金有限，內部財務管理制度不完善，缺乏充足的擔保抵押等因素，銀行信譽度低，難于貸到款，資金不足已成為制約中小企業經濟轉型，技術提升的重要原因之一。

1.成立中小企業專業銀行，同時鼓勵一般銀行為中小企業提供貸款。1976年省營臺灣中小企業銀行成立，這是第一家以中小企業為對象的公營專業銀行，緊接著1977年到1979年又相繼成立了7家區域性民營中小企業銀行，中小企業銀行的成立的主要目的，是從政策上扶持中小企業的發展，彌補一般商業銀行偏重大企業的不足，其對中小企業的融資比例達到70％以上。其它一般銀行對中小企業敞開大門，臺灣“財政部”已將中小企業融資列為銀行考核績效與優劣之一，臺灣約有33家公民銀行也參與辦理中小企業融資，1983年至1993年10年間對中小企業的融資比例，最低年份為34.76％，最高為41.79％。

2.設立中小企業信用保證基金，為中小企業向銀行貸款提供信用保證。中小企業信用保證基金成立于1974年，基金來源主要為政府與有關金融機構，其功能在于協助具有發展潛力而擔保品不足的中小企業，獲得金融機構的融資，通過分擔銀行承貸風險，鼓勵銀行向中小企業貸款，以此增加中小企業獲得融資的機會，該項措施深得承貸銀行與中小企業的歡迎。

3.成立中小企業聯合輔導中心，對融資困難的中小企業提供診斷與輔導。 中小企業輔導中心成立于1982年，由省屬7家行庫共同捐助新臺幣1億元，主要針對在省屬行庫申請融資遇到困難的中小企業進行財務調查診斷與輔導，協助其取得融資。

三、加大財政經費支助，加速中小企業產業升級

在臺灣產業升級進程中，有相當一部分中小企業獲得成功，他們或由于自身企業經營體制較佳，且能把握時機，借助政策的扶植，發揮中小企業獨具有的特性，應變能力強，在產品轉型和生產轉型過程中得到迅速的調整和發展；或是在當局大力推動的合作體系下，降低成本，改造企業，提高競爭力。但也應看到仍有不少中小企業在產業升級中不盡理想，他們所面臨困難和急待解決的主要問題有：

1.受制于企業規模和人才，在技術研究和產品開發上力不從心，影響了企業的改造和技術提升，長期來中小企業主要靠進口技術和組織廉價勞力來發展出口產業，造成中小企業對技術開發，意愿不高。根據臺灣中小企業白皮書，只有4300家企業具有研發能力，長期來臺灣經濟就存在追求急功近利的效益，過份依賴外國技術，忽視科技基礎研究和自主研發能力的提高，再加上高科技產業具有高投入、高風險的特點，也在一定程度上限制了中小企業對技術密集產業的投入和對產業升級的熱情；另方面臺灣當局對傳統產業改造重視不夠，投入到傳統產業的經費寥寥無幾，致使傳統產業升級十分緩慢，產值、產量急劇下跌，進而影響整體經濟的成長，在高科技信息業快速發展的今天，對于依靠傳統產業起家的中小企業來說，企業要發展，走轉型升級之路，離不開研發能力的提高和技術上的支持。

這一問題開始引起重視，新近推出改革方案，加大了科研發展經費投入5：

(1)臺灣“經濟部”將逐年編列科技專案計劃預算，鼓勵民間業界從事高科技研發工作，1997會計年度編列2.8億多元，有11家廠商8項計劃通過予以補助，總經費2.45億元，預估研發成果所產生的投資效益可望達12億元。1998年度有6億元預算，提供民間業者申請科技專案計劃研究，1999年度增加到13.7億元，預算呈倍數成長。

(2)臺灣“經濟部”已向其所屬的“中國石油公司”、“臺灣糖業公司”與“臺灣電力公司”等單位募集推動研發經費6.5億元，并擬訂“經濟部所屬事業協助中小企業推動研究發展計劃”，今后凡是從事石油、石化、電力、電機與生物科技產業的中小企業，只要負擔研發計劃經費的25％，其余經費都可申請補助。

2.資金不足。盡管從70年代中期臺灣已開始逐步建立起中小企業融資體系，但資金不足始終困擾著中小企業，這既有內在因素，如企業內部機制不健全，財務管理不善等；也有外在因素。而外在因素主要歸因于政府法令政策落實不力，融資申請門檻過高，中小企業難于享受。近年來島外經濟形勢變化，亞洲金融風暴造成的金融不穩定，經濟不景氣，也使資金周轉更困難，中小企業又首當其沖，可企業的技術改造，轉型升級或擴大規模都離不開錢，迫使中小企業轉向黑市地下錢莊高息借貸，資金成本昂貴，使企業發展受阻。尤其是企業規模越小，靠民間借貸比例越高，資產在500萬元新臺幣以下者，民間借貸比例高達70％5。為解決中小企業資金不足和融資困難，臺灣當局新近增加財政預算和撥款：(1)從充實信用保證基金入手，臺灣“行政院”決定在5年內增撥100億元到中小企業信用保證基金，據估計，基金因此可以增加的中小企業融資額度，將擴增1000億元，可增加對1萬家中小企業的融資貸款，1999年度“行政院”已編列預算23億元。(2)加強中小企業專案低利融資，中小企業處將直轄市經建會在1999年度增撥300億元中長期資金，擴大中小企業扎根專案貸款；另將直轄市“行政院”開發基金在下年度增撥200億元，擴大中小企業升級專案貸款；并爭取國庫在2年內增撥29億元，以補足中小企業發展基金的120億元額度。(3)開辟新的融資渠道，籌備近3年的“財團法人中小企業互助保證基金”即將開辦借貸業務，基金會種子基金約1.4億元，中小企業處捐贈1億元，自企業募集4000多萬元，互助基金開辦初期將透過互助圈，逐步擴大吸收中小企業會員，此項新融資管道未來互助圈擴大后，至少可以緩解逾十萬家小型企業資金需求。對于那些擔保不足的中小企業，將可透過互助圈會員方式獲得經營資金，減少向地下經濟借高利貸的風險。(4)大幅放寬中小企業股票上市審查標準，行政院長蕭萬長已表示，如果中小企業依規定向“財政部”證期會申請公開發行股票，且由2家綜合證券商推薦，其股票就可以在市場交易，這對中小企業籌措資金將有很大的幫助。

隨著經濟的自由化、全球化發展，中小企業受外部影響也將越來越大，中小企業由于自身力量有限，尤其是資金與技術上的弱勢，依靠政府的幫助和政策的扶植十分重要。但在中小企業扶植上也出現一些爭論，早期中小企業政策包含了較明顯的對市場機制干預的成份，偏重于特殊照顧的優惠政策，亦造成企業不思改進與管理，不重研究與發展，依賴政府的脆弱性，而現在人們更多強調建立公平合理的競爭環境，由于中小企業眾多，光靠增加資金 投入是不夠的，更重要的是增強企業競爭力，憑借企業自身發奮努力，如新近推出的改革措施，放寬中小企業股票上市，給予中小企業和大企業在資本市場同等取得資金的管道；企業自籌資金，建立互助保證基金；加大技術支持，鼓勵中小企業從事研究發展。另方面完善企業經營管理，協助中小企業健全財務制度，是促進中小企業長遠發展根本措施，但許多中小企業卻往往不愿觸及甚至排斥，必須改變某些經營者心態，仰賴政府的特殊優惠，而不重視自身的改造，政策的扶植必須建立在企業的積極進取和努力向上的基礎上。

注釋：

1、3陳明璋主編《臺灣中小企業發展論文集》 臺北聯經出版公司1994年

2劉進慶等著《臺灣的工業化：國際加工基地的形成》 臺灣人間出版社1992年

4陳克明：“對臺灣產業升級的認識” 《臺灣研究》1997年第2期

5官俊榮：“臺灣中小企業發展的制度理論”臺灣《自由中國之工業》1997年11月

6孫盈哲：“我國中小企業產業網路之現況與展望”《臺灣銀行季刊》1997年12月

7臺灣《經濟日報》1997年7月19日

8臺灣《經濟日報》1997年7月18日

9許文志著《邁向21世紀臺灣中小企業經營策略》 臺北新民主出版社1995年

10臺灣《中央社電訊》1997年11月14日，11月8日

10臺灣《工商時報》1998年5月24日，10月12日