攻克難關 振興國企

一、引言

在我國20多年的經濟體制改革歷程中，國有企業改革始終是中心環節。1999年，中央召開了十五屆四中全會，作出了國有企業改革與發展的重大決定。這表明目前國企改革已進入攻堅階段，為了打好國企改革的攻堅戰，必須有效地解決一些難以回避的長期積累的深層矛盾。

二、國有經濟布局的調整

目前國有經濟存在諸多問題，例如，國有經濟戰線太長，產業布局面面俱到，資源配置重點不突出；企業組織結構不合理，規模不經濟，地區產業結構(甚至企業的產業結構)趨同，低水平重復建設 嚴重；資產利用率低，固化嚴重，重組障礙重重等等。據統計，全國約30萬戶國有工商企業廣泛分布于國民經濟87個大類行業中。雖然國有資本總盤子很大，但平均到每家企業能夠真正用于生產經營與技術創新的國有資本很少，比如，目前載入國家目錄的汽車整車生產廠，沒有一家達到現代技術要求的最低生產規模。在明確公有制可以有多種實現形式，國有經濟在混合所有制經濟中必須有控制力的前提下，就要對國有企業在整體經濟中的布局進行戰略性調整與改組，具體說，就是要減少一些，增加一些，有進有退。

首先，國有經濟進到何處，又何處退出?這必須從理論上明確國有資本的職能定位，即為什么要有國有資本，其在整體經濟中發揮什么功能。在社會主義市場經濟的框架中， “計劃經濟—國有企業”的制度邏輯已不復存在，僅僅從意識形態的視角來解釋國有資本存在的理由是不充分的，更要從生產力發展的視角作出規范的論證。因為社會主義不止是純粹的政治定義，它理應蘊涵社會生產力高度發展的實質。普遍的觀點認為，我國國有資本和西方國家的國有資本具有同樣或類似的職能，在資本主義條件下，國有企業是為實現某些社會政策目標而設立的一種特殊的企業組織形式，是國家直接干預經濟的一種方式和彌補市場機制缺陷的一種手段。

1997年“十五大”在論述調整完善所有制結構時，明確提出了國有經濟在社會主義市場經濟中的位置，其作用是控制關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。其它的非重要行業和非關鍵領域，國有經濟可以逐步退出。這就明確了我國的國有資本是為社會資本的發展鋪路，承擔一定的社會公共職能。根據我國現實經濟情況，國有經濟布局的調整要有進有退，“有所為有所不為”。基本一致的觀點認為，國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品與服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。在其它行業和領域，通過資產重組與結構調整，收縮戰線，加強重點，使中小企業國有資本向管理較完善、有市場競爭力的國有大企業集中，使低劣企業向高效企業集中。

再則，國有經濟如何進退?有觀點認為，國有經濟首先要退出該退的領域和行業，退足、退夠，然后才能使國有經濟更好地前進。從實際情況來看，硬性退出競爭性領域并不是一件輕而易舉的事。增量調整相對要容易一些，因為可以在政策上規定，今后新的國有投資項目不再進入競爭性領域，甚至可以對現在處于競爭性領域的國有企業，不再增加投資。但是，在對存量進行調整時，就會遇到重重困難。原則上說，使中小企業的國有資本向管理較完善、有市場競爭力的國有大企業集中，使低效企業向高效企業集中，通過國有資本的戰略重組，客觀上可以克服原有的布局過于分散、企業規模過小而不經濟的弊端，從整體上提高國有資本的運營效率。具體到操作實踐，卻受到既定的狹隘部門利益和地方利益沖突等諸多因素的嚴重制約，一時很難有效地貫徹上述原則的要求。例如，在實施“抓大放小”的戰略重組方針時，各地方效仿中央政府做自己的“抓大放小”，出現層層抓大的傾向。另外，在抓大時，有的只是借行政手段，政府為了甩包袱，或者做形象工程，搞“拉郎配”式的兼并重組，盲目拼湊大企業或集團，不在機制轉換或制度創新上做文章，結果也只是“大而不強”，甚至拖垮好的核心企業；在放小時，許多地方干脆“一賣了之”，往往對國有資產不能進行合理的資產評估與定價，造成國有資產的流失。

因此，國有經濟在進行布局調整時，不應要求國有企業一時全部從競爭性領域退出， 對于一些有市場競爭優勢、管理先進完善的大中型國有企業，尤其是它們對國家的政治、經濟與社會具有重要影響時，應該采取適當方式，轉機建制，使其進一步發展壯大；其它的國有企業可以選擇各種適合于自身的方式，例如資產變現、破產等，從競爭性領域退出。在“進”時，具體采取何種方式，應該對調整后的國有企業進行適當分類，按照政府在不同類別的國有企業中所應該且能夠發揮的作用來確定。比如，軍工和造幣企業，就必須國家獨資，國有國營；能源、交通、電信、汽車、電子等基礎性或支柱性產業，可以由國家控股經營等。

總而言之，要從整體上搞活國有經濟，實現國有經濟量與質的協調發展，就不能偏離布局調整與戰略改組的改革主線。

三、企業法人治理結構的建設

企業法人治理結構是現代公司制的核心。在迄今為止的國企改革中，仍未能按照《公司法》規定的要求，建立起股東會、董事會、監事會和經理層各負其責、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。突出表現為政企不分、權責不清、管理不科學。有關調查材料說明，即使變革了國有資產管理體制，建立了公司，組織了股東會、董事會等機構，也沒有使政企分開。有的原主管局改為控股集團公司后，可以不召開股東大會，不經過董事會討論，直接單方面作出重大決策，并用行政手段要求股份公司執行；有的是股東大會通過的決定，卻被原主管部門或控股集團公司否決，出現了董事會否定股東大會的反常現象。

政企分開關系到整個經濟體制改革的許多方面，是開始市場化改革以來所形成的共識，也是企業法人治理結構建設的基礎條件。有人認為，政企不分是當代中國一切矛盾的焦點，經濟、政治、科技和社會的種種弊病都淵源于此或與之緊密相連，只有政企分開才是打開種種“老大難”銹鎖的第一把鑰匙。1然而，改革至今，政企仍然沒有分開，足見分開之難。究其原因在于，政企分開意味著一場大規模的權力與利益結構的深層調整，這個調整導致的沖突影響之深、波及之廣，在較短的時間內可能難以意料。因此，政企分開的真正困難在于，首先，一方面是政府不愿意放棄管理企業的權力，因為它有利益在其中；另一方面，市場經濟制度正處于發育時期，一些企業也愿意依傍政府獲得各種非市場性的利益。再者，我們始終沒有解決國有出資人代表到底怎樣產生，采取何種形式，如何在國企中履行它的職能。

因而政企分開的關鍵是，在找到能使各相關利益方達到平衡的有效方式基礎上，理順國有資產管理體系，按照《公司法》，建立規范的出資人制度，作到政資分開，從而探索出有效履行國有出資人權能的機制。目前，上海與深圳等地作了有益的嘗試，主要做法是，按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，將行業主管部門改組為行業控股公司，由政府授權其管理、監督、運營國有資產，但在實際運營中也遇到了較多的難題，尚待研究解決。

政企分開與產權清晰是建立規范的法人治理結構的重要前提，而法人治理結構的建立反過來又使得產權明晰與政企分開得以實現。按照“公司法”規定，在國家出資控股或參股的企業，國有資產的代表與其他出資人都是平等的股東，共同組成股東會、董事會，董事會維護出資人權益，對公司的發展目標和重大經營活動作出決策，聘任、監督和考評經營者；監事會對企業管理者和經濟活動進行監督；經理層執行董事會的決策，行使日常管理權。理論界、實際管理部門與企業依此探索了多種實施方案，遇到很多難題，例如，國有資產流失，經營者的選任與激勵，內部人控制等，更為突出的是，企業的黨委會與以上機構之間的關系難以處理，因為要發揮黨組織的核心作用，就必須保證其對企業各種重要活動的參與，而這 種參與又可能造成企業目標的偏離(目前看來，基本上采取人員交叉滲透的形式)。有些企業盡管進行了股份制改造，設立了股東會、董事會、監事會和經營班子，但是有效的制衡機制依然難以實現。出現這些問題，不能歸咎于法人治理結構機制本身，應該看到，治理機制發揮作用還需要較健全的法制和運作良好的金融市場，也就是說，它有賴于市場制度的發展和成熟。

四、企業管理層的遴選與激勵

總結多年來國企改革和發展的經驗教訓，尤其在轉向市場經濟的過程中，有沒有一個好的領導班子和負責人，對企業的生存與發展越來越具有決定性意義。就目前來看，缺乏有效的國有企業管理層遴選機制，以保證能者在其位，賢者得其職。國有企業的管理者一直是由政府按行政級別來任命，堅持黨管干部的原則，并且，選拔干部的方式相當封閉，基本沒有市場化的競爭程序。這種體制無法保證在位者有其能，在位時也缺少競爭壓力，企業管理者又需花費大量精力去應對組織與人事部門的考評，經營市場的能力難免會被牽制。

對國有企業進行股份制改造時，應包括對現行的國有企業領導班子遴選機制的變革，但是由于股份制改革本身不夠徹底，企業管理層遴選機制的改革力度也就必然不能到位。目前許多經過股份制改造的企業，領導班子成員基本上還是由政府主管部門任命或委派，因為政府作為最主要的出資者，不僅委派企業的法人代表(董事長)，并且還直接委派總經理，甚至副總經理。這就把“公司法”明確規定的董事長與總經理之間的授權關系變成了兩個可以相互平行的指揮決策中心，往往導致嚴重的內耗與效率損失。再插入企業的黨組織系統，關系更復雜，利益沖突更大。當前有的企業解決辦法是董事長和總經理一人兼，黨委書記也由董事長擔任，雖然解決了“撞車”的矛盾，但權力過于集中，缺乏應有的監督制衡，主要領導者行為難以約束。

改革原有的人事制度，不是要求政府有關部門和黨組織絕對放棄對國有企業領導班子的管理權，因為出資者本身享有重大人事權，需要改革的是行使重大人事權的方式。應該根據國有企業本身的目標，在政企分開的原則基礎上，打破原有的條塊界限和行政級別束縛，在人事控制權方面增加透明度。按照“公司法”的規定，各方出資人委派各自代表組成董事會(通過股東大會)之后，由董事會決定企業領導人選。董事會選擇企業領導人時，可以從企業內部選拔，也可以引入市場競爭，向社會公開選聘。這種遴選機制有效運行的必要條件是，良好的企業管理者市場支撐；必要條件是，比較完善與規范的資本市場與商品市場等市場體系的建立運作。

按市場化原則遴選企業管理者，就要求建立適當的企業管理者激勵機制，以保證他們兢兢業業地為企業工作。管理者作為代理人，通常與委托人的目標函數存在差異，因此設計激勵兼容機制非常重要。在國外，企業高層管理者的報酬包括工資、獎金、股票期權獎勵 、保險以及其它福利，其中工資收入所占比例大體在50％－60％，其它形式的報酬約占一半。企業管理者的報酬總額遠遠超過社會的平均水平，例如，1997年營業額超過25億美元的公司首席執行官年均報酬，美國為557738美元，英國為326436美元，法國是396581美元，愛爾蘭為206780美元。美國的公司主管的年報酬約是技工的15倍1，英國為10倍，愛爾蘭差別最小，約是57倍。2

相比較而言，我國目前國企管理者的報酬很低，主要是工資收入。由于受舊的分配體制框框與觀念的嚴重束縛，報酬體現不出經營者的個人價值，雖然改革過程中也試圖拉開分配差距，但還要規定經營者的工資不能超過一般職工收入的3－5倍。低報酬收入，增加了企業經營者的“道德風險，大大增加了代理成本。許多管理者“在位消費”，變相轉移國有資產，造成國有資產流失，企業效益差，乃至虧損嚴重，“窮廟富方丈”現象隨處可見，或者甘居中游、干得不好也不壞， 還有許多58歲、59歲現象等。以上情況固然要追究企業家個人品質問題，但更應該看到是激勵約束兼容機制的問題。

我們已經在理論上認識到，“要把按勞分配與按生產要素分配結合起來”，國有企業的經營者具有的組織管理能力是較特殊的人力資本，3這種能動的生產要素和出資者的貨幣資本一樣，都應參與企業的利潤分配。現在，許多地方借鑒西方企業的成熟經驗，加強了對經營者的利益激勵。例如，試行年薪制，還有的開始試點“股票期權”的獎勵方式。

實行年薪制，就使企業經營者的報酬與經營管理活動的績效直接掛鉤，比如董事會成員的年薪直接與企業資產的保值增值指標掛鉤，經理人員的年薪直接與企業的營業利潤指標掛鉤，平時只發適當的生活費用，年底考核清付，可以不封頂，也不保底。這樣“年薪”就成為經營者從事企業經營管理活動的“財產抵押”，從而在相當程度上調動了企業經營者的積極性。

股票期權制是授予公司的高層主管在未來規定的時間，按某個規定的價格購買本公司股票的權利，有的還把權利的行使與業績相掛鉤。這種激勵方式是通過建立經營者與股東之間的資本紐帶達到彼此間的休戚與共。公司高層管理者能最大限度地關注本企業上市股票的價格，客觀上就是關心股東利益，所以完全符合企業應使股東利益最大化的目標。據統計，1989年美國最大的200家企業當年支出的股票期權僅占企業全部流通在外股票的1％，歷年累計數為69％。而1998年上半年，最大的200家企業所支出的股票與股票期權占同期流通在外總股份的2％，加上前些年已經兌付的數額，1998年底的總額占132％，約合11萬億美元1。盡管如此，這種激勵方式在美國施行也難免存在著一些缺陷。首先，會計準則未能將付給經營者的股票期權成本充分反映在企業損益表中，企業利潤不做扣減，必然高估，從而抬升股票價格；其次，經營者仍然有可能濫用職權刺激股票價格上升，以及大量回購兌現，造成股價泡沫；再次，企業經營者可以對股票期權重新定價，輕松地轉換股價下跌的風險；另外，不能區分經濟大勢和經營者努力對企業股價上升的影響，有的經營者可以搭便車得到豐厚的報酬。

由此看來，我國企業激勵制度的改革，固然要有新的突破，但更應該認真分析實際情況，不能簡單地照抄。相對來說，實行年薪制的條件要成熟些，而實行股票期權制就需要有運行良好的資本市場與經理市場方面的基礎條件，顯然，我國目前還缺乏這方面的條件，在實際操作中宜更加謹慎，要作好會計處理，規定合適的持股比例與兌現辦法等。

五、國有企業的三大負擔

國有企業存在的問題最突出是債務、冗員和企業辦社會三大負擔。國企要實現制度創新的改革，就必須付出解決這三大負擔的成本。

任何企業的生存發展都會遇到負債問題，根據企業資本結構理論的研究，適度負債會使企業市場價值最大化，而過度負債則使企業暴露于高的流動性風險之中，乃至破產清算。截止1996年底，我國322萬戶預算內國有企業總資產729萬億元，其中負債518萬億元，資本金僅有211萬億元，平均資產負債率為711％；在518萬億元的債務中約有20％是逾期、呆滯、呆賬等不良貸款，1995年的這種不良貸款約為106萬億元。由此看來，國有企業不僅是高負債，而且許多企業已經不具有清償能力，這就連帶國企的最主要債權人——國家銀行也處于高風險狀態。東南亞國家的經濟危機告誡我們，必須卓有成效地處理好銀行部門的巨額不良資產，否則這種金融風險就有可能演發成為全局性的危機。目前解決該問題的思路主要有3個。一是增加銀行核銷呆賬準備金，用于國有大中型企業的兼并破產與重組；二是繼續加大利用國內外資本市場籌資減債力度；三是通過成立金融資產管理公司，實施“債轉股”。由于國家財力有限，核銷呆賬準備金一年只有幾百億元，遠遠不能滿足需要；在國內外資本市場能夠籌資的國有企業基本上具有較好的清償能力，而對于效益差、負債重的國有企業很難利用這一手段；正在實施的“債轉股”也不是解決普遍問題的根本方法。因此，要解決國有企業的過度負債，處理好銀行的巨額不良資產，還需要在實踐中繼續探索。

在向市場經濟轉軌過程 中，原有就業制度的弊端越來越多地暴露出來。1995年底，一些國有大中型企業集中區域的典型調查顯示，待剝離的企業冗員約占企業職工總數的1/3，照此比例匡算，全國城鎮公有制經濟單位有大約4000－5000萬的人員需要下崗分流，即使按照現有產業技術水平的保守測算估計也要達到2000－3000萬人。那么，國有企業為每人年支付工資福利等5000元，則一年的人工成本要增加1000－1500億元，大大地影響了企業的經濟效益。近年來實行從政府機關到國有企業全面的下崗分流，大批富余人員離開原有的就業崗位。僅僅靠減員，并未能增效。不但如此，由于我國長期以來客觀存在的巨大就業壓力，大批下崗分流的人員存在著實際的再就業困難，政府和企業仍然需要為其作大量的安排工作，承擔相當高的冗員問題解決成本。

國有企業一直承擔“辦社會”的職能。據湖南工行課題組的一項統計，1949－1985年，大中型國有企業非生產性建筑面積達48992萬平方米，工業生產用房面積卻只有45939平方米，俱樂部與影劇院面積約982萬平方米，職工醫院有225156個，療養院有19034個，廠辦小學2909835所1 。分離企業辦社會負擔的困難在于，地方各級政府財力有限，一時難以全部接收企業承擔的社會職能；還有一些企業領導人出于作大資產規模等原因，不愿剝離這種福利性的社會負擔；另一方面，由于社會化程度低，附屬的非生產性部門職工也不愿意脫離原企業。