攻克難關(guān) 振興國企

一、引言

在我國20多年的經(jīng)濟體制改革歷程中，國有企業(yè)改革始終是中心環(huán)節(jié)。1999年，中央召開了十五屆四中全會，作出了國有企業(yè)改革與發(fā)展的重大決定。這表明目前國企改革已進入攻堅階段，為了打好國企改革的攻堅戰(zhàn)，必須有效地解決一些難以回避的長期積累的深層矛盾。

二、國有經(jīng)濟布局的調(diào)整

目前國有經(jīng)濟存在諸多問題，例如，國有經(jīng)濟戰(zhàn)線太長，產(chǎn)業(yè)布局面面俱到，資源配置重點不突出；企業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)模不經(jīng)濟，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(甚至企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))趨同，低水平重復(fù)建設(shè) 嚴重；資產(chǎn)利用率低，固化嚴重，重組障礙重重等等。據(jù)統(tǒng)計，全國約30萬戶國有工商企業(yè)廣泛分布于國民經(jīng)濟87個大類行業(yè)中。雖然國有資本總盤子很大，但平均到每家企業(yè)能夠真正用于生產(chǎn)經(jīng)營與技術(shù)創(chuàng)新的國有資本很少，比如，目前載入國家目錄的汽車整車生產(chǎn)廠，沒有一家達到現(xiàn)代技術(shù)要求的最低生產(chǎn)規(guī)模。在明確公有制可以有多種實現(xiàn)形式，國有經(jīng)濟在混合所有制經(jīng)濟中必須有控制力的前提下，就要對國有企業(yè)在整體經(jīng)濟中的布局進行戰(zhàn)略性調(diào)整與改組，具體說，就是要減少一些，增加一些，有進有退。

首先，國有經(jīng)濟進到何處，又何處退出?這必須從理論上明確國有資本的職能定位，即為什么要有國有資本，其在整體經(jīng)濟中發(fā)揮什么功能。在社會主義市場經(jīng)濟的框架中， “計劃經(jīng)濟—國有企業(yè)”的制度邏輯已不復(fù)存在，僅僅從意識形態(tài)的視角來解釋國有資本存在的理由是不充分的，更要從生產(chǎn)力發(fā)展的視角作出規(guī)范的論證。因為社會主義不止是純粹的政治定義，它理應(yīng)蘊涵社會生產(chǎn)力高度發(fā)展的實質(zhì)。普遍的觀點認為，我國國有資本和西方國家的國有資本具有同樣或類似的職能，在資本主義條件下，國有企業(yè)是為實現(xiàn)某些社會政策目標而設(shè)立的一種特殊的企業(yè)組織形式，是國家直接干預(yù)經(jīng)濟的一種方式和彌補市場機制缺陷的一種手段。

1997年“十五大”在論述調(diào)整完善所有制結(jié)構(gòu)時，明確提出了國有經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟中的位置，其作用是控制關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。其它的非重要行業(yè)和非關(guān)鍵領(lǐng)域，國有經(jīng)濟可以逐步退出。這就明確了我國的國有資本是為社會資本的發(fā)展鋪路，承擔(dān)一定的社會公共職能。根據(jù)我國現(xiàn)實經(jīng)濟情況，國有經(jīng)濟布局的調(diào)整要有進有退，“有所為有所不為”。基本一致的觀點認為，國有經(jīng)濟需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品與服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。在其它行業(yè)和領(lǐng)域，通過資產(chǎn)重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整，收縮戰(zhàn)線，加強重點，使中小企業(yè)國有資本向管理較完善、有市場競爭力的國有大企業(yè)集中，使低劣企業(yè)向高效企業(yè)集中。

再則，國有經(jīng)濟如何進退?有觀點認為，國有經(jīng)濟首先要退出該退的領(lǐng)域和行業(yè)，退足、退夠，然后才能使國有經(jīng)濟更好地前進。從實際情況來看，硬性退出競爭性領(lǐng)域并不是一件輕而易舉的事。增量調(diào)整相對要容易一些，因為可以在政策上規(guī)定，今后新的國有投資項目不再進入競爭性領(lǐng)域，甚至可以對現(xiàn)在處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，不再增加投資。但是，在對存量進行調(diào)整時，就會遇到重重困難。原則上說，使中小企業(yè)的國有資本向管理較完善、有市場競爭力的國有大企業(yè)集中，使低效企業(yè)向高效企業(yè)集中，通過國有資本的戰(zhàn)略重組，客觀上可以克服原有的布局過于分散、企業(yè)規(guī)模過小而不經(jīng)濟的弊端，從整體上提高國有資本的運營效率。具體到操作實踐，卻受到既定的狹隘部門利益和地方利益沖突等諸多因素的嚴重制約，一時很難有效地貫徹上述原則的要求。例如，在實施“抓大放小”的戰(zhàn)略重組方針時，各地方效仿中央政府做自己的“抓大放小”，出現(xiàn)層層抓大的傾向。另外，在抓大時，有的只是借行政手段，政府為了甩包袱，或者做形象工程，搞“拉郎配”式的兼并重組，盲目拼湊大企業(yè)或集團，不在機制轉(zhuǎn)換或制度創(chuàng)新上做文章，結(jié)果也只是“大而不強”，甚至拖垮好的核心企業(yè)；在放小時，許多地方干脆“一賣了之”，往往對國有資產(chǎn)不能進行合理的資產(chǎn)評估與定價，造成國有資產(chǎn)的流失。

因此，國有經(jīng)濟在進行布局調(diào)整時，不應(yīng)要求國有企業(yè)一時全部從競爭性領(lǐng)域退出， 對于一些有市場競爭優(yōu)勢、管理先進完善的大中型國有企業(yè)，尤其是它們對國家的政治、經(jīng)濟與社會具有重要影響時，應(yīng)該采取適當方式，轉(zhuǎn)機建制，使其進一步發(fā)展壯大；其它的國有企業(yè)可以選擇各種適合于自身的方式，例如資產(chǎn)變現(xiàn)、破產(chǎn)等，從競爭性領(lǐng)域退出。在“進”時，具體采取何種方式，應(yīng)該對調(diào)整后的國有企業(yè)進行適當分類，按照政府在不同類別的國有企業(yè)中所應(yīng)該且能夠發(fā)揮的作用來確定。比如，軍工和造幣企業(yè)，就必須國家獨資，國有國營；能源、交通、電信、汽車、電子等基礎(chǔ)性或支柱性產(chǎn)業(yè)，可以由國家控股經(jīng)營等。

總而言之，要從整體上搞活國有經(jīng)濟，實現(xiàn)國有經(jīng)濟量與質(zhì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就不能偏離布局調(diào)整與戰(zhàn)略改組的改革主線。

三、企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)

企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代公司制的核心。在迄今為止的國企改革中，仍未能按照《公司法》規(guī)定的要求，建立起股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層各負其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。突出表現(xiàn)為政企不分、權(quán)責(zé)不清、管理不科學(xué)。有關(guān)調(diào)查材料說明，即使變革了國有資產(chǎn)管理體制，建立了公司，組織了股東會、董事會等機構(gòu)，也沒有使政企分開。有的原主管局改為控股集團公司后，可以不召開股東大會，不經(jīng)過董事會討論，直接單方面作出重大決策，并用行政手段要求股份公司執(zhí)行；有的是股東大會通過的決定，卻被原主管部門或控股集團公司否決，出現(xiàn)了董事會否定股東大會的反常現(xiàn)象。

政企分開關(guān)系到整個經(jīng)濟體制改革的許多方面，是開始市場化改革以來所形成的共識，也是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)條件。有人認為，政企不分是當代中國一切矛盾的焦點，經(jīng)濟、政治、科技和社會的種種弊病都淵源于此或與之緊密相連，只有政企分開才是打開種種“老大難”銹鎖的第一把鑰匙。1然而，改革至今，政企仍然沒有分開，足見分開之難。究其原因在于，政企分開意味著一場大規(guī)模的權(quán)力與利益結(jié)構(gòu)的深層調(diào)整，這個調(diào)整導(dǎo)致的沖突影響之深、波及之廣，在較短的時間內(nèi)可能難以意料。因此，政企分開的真正困難在于，首先，一方面是政府不愿意放棄管理企業(yè)的權(quán)力，因為它有利益在其中；另一方面，市場經(jīng)濟制度正處于發(fā)育時期，一些企業(yè)也愿意依傍政府獲得各種非市場性的利益。再者，我們始終沒有解決國有出資人代表到底怎樣產(chǎn)生，采取何種形式，如何在國企中履行它的職能。

因而政企分開的關(guān)鍵是，在找到能使各相關(guān)利益方達到平衡的有效方式基礎(chǔ)上，理順國有資產(chǎn)管理體系，按照《公司法》，建立規(guī)范的出資人制度，作到政資分開，從而探索出有效履行國有出資人權(quán)能的機制。目前，上海與深圳等地作了有益的嘗試，主要做法是，按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，將行業(yè)主管部門改組為行業(yè)控股公司，由政府授權(quán)其管理、監(jiān)督、運營國有資產(chǎn)，但在實際運營中也遇到了較多的難題，尚待研究解決。

政企分開與產(chǎn)權(quán)清晰是建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的重要前提，而法人治理結(jié)構(gòu)的建立反過來又使得產(chǎn)權(quán)明晰與政企分開得以實現(xiàn)。按照“公司法”規(guī)定，在國家出資控股或參股的企業(yè)，國有資產(chǎn)的代表與其他出資人都是平等的股東，共同組成股東會、董事會，董事會維護出資人權(quán)益，對公司的發(fā)展目標和重大經(jīng)營活動作出決策，聘任、監(jiān)督和考評經(jīng)營者；監(jiān)事會對企業(yè)管理者和經(jīng)濟活動進行監(jiān)督；經(jīng)理層執(zhí)行董事會的決策，行使日常管理權(quán)。理論界、實際管理部門與企業(yè)依此探索了多種實施方案，遇到很多難題，例如，國有資產(chǎn)流失，經(jīng)營者的選任與激勵，內(nèi)部人控制等，更為突出的是，企業(yè)的黨委會與以上機構(gòu)之間的關(guān)系難以處理，因為要發(fā)揮黨組織的核心作用，就必須保證其對企業(yè)各種重要活動的參與，而這 種參與又可能造成企業(yè)目標的偏離(目前看來，基本上采取人員交叉滲透的形式)。有些企業(yè)盡管進行了股份制改造，設(shè)立了股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營班子，但是有效的制衡機制依然難以實現(xiàn)。出現(xiàn)這些問題，不能歸咎于法人治理結(jié)構(gòu)機制本身，應(yīng)該看到，治理機制發(fā)揮作用還需要較健全的法制和運作良好的金融市場，也就是說，它有賴于市場制度的發(fā)展和成熟。

四、企業(yè)管理層的遴選與激勵

總結(jié)多年來國企改革和發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程中，有沒有一個好的領(lǐng)導(dǎo)班子和負責(zé)人，對企業(yè)的生存與發(fā)展越來越具有決定性意義。就目前來看，缺乏有效的國有企業(yè)管理層遴選機制，以保證能者在其位，賢者得其職。國有企業(yè)的管理者一直是由政府按行政級別來任命，堅持黨管干部的原則，并且，選拔干部的方式相當封閉，基本沒有市場化的競爭程序。這種體制無法保證在位者有其能，在位時也缺少競爭壓力，企業(yè)管理者又需花費大量精力去應(yīng)對組織與人事部門的考評，經(jīng)營市場的能力難免會被牽制。

對國有企業(yè)進行股份制改造時，應(yīng)包括對現(xiàn)行的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子遴選機制的變革，但是由于股份制改革本身不夠徹底，企業(yè)管理層遴選機制的改革力度也就必然不能到位。目前許多經(jīng)過股份制改造的企業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員基本上還是由政府主管部門任命或委派，因為政府作為最主要的出資者，不僅委派企業(yè)的法人代表(董事長)，并且還直接委派總經(jīng)理，甚至副總經(jīng)理。這就把“公司法”明確規(guī)定的董事長與總經(jīng)理之間的授權(quán)關(guān)系變成了兩個可以相互平行的指揮決策中心，往往導(dǎo)致嚴重的內(nèi)耗與效率損失。再插入企業(yè)的黨組織系統(tǒng)，關(guān)系更復(fù)雜，利益沖突更大。當前有的企業(yè)解決辦法是董事長和總經(jīng)理一人兼，黨委書記也由董事長擔(dān)任，雖然解決了“撞車”的矛盾，但權(quán)力過于集中，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督制衡，主要領(lǐng)導(dǎo)者行為難以約束。

改革原有的人事制度，不是要求政府有關(guān)部門和黨組織絕對放棄對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理權(quán)，因為出資者本身享有重大人事權(quán)，需要改革的是行使重大人事權(quán)的方式。應(yīng)該根據(jù)國有企業(yè)本身的目標，在政企分開的原則基礎(chǔ)上，打破原有的條塊界限和行政級別束縛，在人事控制權(quán)方面增加透明度。按照“公司法”的規(guī)定，各方出資人委派各自代表組成董事會(通過股東大會)之后，由董事會決定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人選。董事會選擇企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人時，可以從企業(yè)內(nèi)部選拔，也可以引入市場競爭，向社會公開選聘。這種遴選機制有效運行的必要條件是，良好的企業(yè)管理者市場支撐；必要條件是，比較完善與規(guī)范的資本市場與商品市場等市場體系的建立運作。

按市場化原則遴選企業(yè)管理者，就要求建立適當?shù)钠髽I(yè)管理者激勵機制，以保證他們兢兢業(yè)業(yè)地為企業(yè)工作。管理者作為代理人，通常與委托人的目標函數(shù)存在差異，因此設(shè)計激勵兼容機制非常重要。在國外，企業(yè)高層管理者的報酬包括工資、獎金、股票期權(quán)獎勵 、保險以及其它福利，其中工資收入所占比例大體在50％－60％，其它形式的報酬約占一半。企業(yè)管理者的報酬總額遠遠超過社會的平均水平，例如，1997年營業(yè)額超過25億美元的公司首席執(zhí)行官年均報酬，美國為557738美元，英國為326436美元，法國是396581美元，愛爾蘭為206780美元。美國的公司主管的年報酬約是技工的15倍1，英國為10倍，愛爾蘭差別最小，約是57倍。2

相比較而言，我國目前國企管理者的報酬很低，主要是工資收入。由于受舊的分配體制框框與觀念的嚴重束縛，報酬體現(xiàn)不出經(jīng)營者的個人價值，雖然改革過程中也試圖拉開分配差距，但還要規(guī)定經(jīng)營者的工資不能超過一般職工收入的3－5倍。低報酬收入，增加了企業(yè)經(jīng)營者的“道德風(fēng)險，大大增加了代理成本。許多管理者“在位消費”，變相轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失，企業(yè)效益差，乃至虧損嚴重，“窮廟富方丈”現(xiàn)象隨處可見，或者甘居中游、干得不好也不壞， 還有許多58歲、59歲現(xiàn)象等。以上情況固然要追究企業(yè)家個人品質(zhì)問題，但更應(yīng)該看到是激勵約束兼容機制的問題。

我們已經(jīng)在理論上認識到，“要把按勞分配與按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來”，國有企業(yè)的經(jīng)營者具有的組織管理能力是較特殊的人力資本，3這種能動的生產(chǎn)要素和出資者的貨幣資本一樣，都應(yīng)參與企業(yè)的利潤分配。現(xiàn)在，許多地方借鑒西方企業(yè)的成熟經(jīng)驗，加強了對經(jīng)營者的利益激勵。例如，試行年薪制，還有的開始試點“股票期權(quán)”的獎勵方式。

實行年薪制，就使企業(yè)經(jīng)營者的報酬與經(jīng)營管理活動的績效直接掛鉤，比如董事會成員的年薪直接與企業(yè)資產(chǎn)的保值增值指標掛鉤，經(jīng)理人員的年薪直接與企業(yè)的營業(yè)利潤指標掛鉤，平時只發(fā)適當?shù)纳钯M用，年底考核清付，可以不封頂，也不保底。這樣“年薪”就成為經(jīng)營者從事企業(yè)經(jīng)營管理活動的“財產(chǎn)抵押”，從而在相當程度上調(diào)動了企業(yè)經(jīng)營者的積極性。

股票期權(quán)制是授予公司的高層主管在未來規(guī)定的時間，按某個規(guī)定的價格購買本公司股票的權(quán)利，有的還把權(quán)利的行使與業(yè)績相掛鉤。這種激勵方式是通過建立經(jīng)營者與股東之間的資本紐帶達到彼此間的休戚與共。公司高層管理者能最大限度地關(guān)注本企業(yè)上市股票的價格，客觀上就是關(guān)心股東利益，所以完全符合企業(yè)應(yīng)使股東利益最大化的目標。據(jù)統(tǒng)計，1989年美國最大的200家企業(yè)當年支出的股票期權(quán)僅占企業(yè)全部流通在外股票的1％，歷年累計數(shù)為69％。而1998年上半年，最大的200家企業(yè)所支出的股票與股票期權(quán)占同期流通在外總股份的2％，加上前些年已經(jīng)兌付的數(shù)額，1998年底的總額占132％，約合11萬億美元1。盡管如此，這種激勵方式在美國施行也難免存在著一些缺陷。首先，會計準則未能將付給經(jīng)營者的股票期權(quán)成本充分反映在企業(yè)損益表中，企業(yè)利潤不做扣減，必然高估，從而抬升股票價格；其次，經(jīng)營者仍然有可能濫用職權(quán)刺激股票價格上升，以及大量回購兌現(xiàn)，造成股價泡沫；再次，企業(yè)經(jīng)營者可以對股票期權(quán)重新定價，輕松地轉(zhuǎn)換股價下跌的風(fēng)險；另外，不能區(qū)分經(jīng)濟大勢和經(jīng)營者努力對企業(yè)股價上升的影響，有的經(jīng)營者可以搭便車得到豐厚的報酬。

由此看來，我國企業(yè)激勵制度的改革，固然要有新的突破，但更應(yīng)該認真分析實際情況，不能簡單地照抄。相對來說，實行年薪制的條件要成熟些，而實行股票期權(quán)制就需要有運行良好的資本市場與經(jīng)理市場方面的基礎(chǔ)條件，顯然，我國目前還缺乏這方面的條件，在實際操作中宜更加謹慎，要作好會計處理，規(guī)定合適的持股比例與兌現(xiàn)辦法等。

五、國有企業(yè)的三大負擔(dān)

國有企業(yè)存在的問題最突出是債務(wù)、冗員和企業(yè)辦社會三大負擔(dān)。國企要實現(xiàn)制度創(chuàng)新的改革，就必須付出解決這三大負擔(dān)的成本。

任何企業(yè)的生存發(fā)展都會遇到負債問題，根據(jù)企業(yè)資本結(jié)構(gòu)理論的研究，適度負債會使企業(yè)市場價值最大化，而過度負債則使企業(yè)暴露于高的流動性風(fēng)險之中，乃至破產(chǎn)清算。截止1996年底，我國322萬戶預(yù)算內(nèi)國有企業(yè)總資產(chǎn)729萬億元，其中負債518萬億元，資本金僅有211萬億元，平均資產(chǎn)負債率為711％；在518萬億元的債務(wù)中約有20％是逾期、呆滯、呆賬等不良貸款，1995年的這種不良貸款約為106萬億元。由此看來，國有企業(yè)不僅是高負債，而且許多企業(yè)已經(jīng)不具有清償能力，這就連帶國企的最主要債權(quán)人——國家銀行也處于高風(fēng)險狀態(tài)。東南亞國家的經(jīng)濟危機告誡我們，必須卓有成效地處理好銀行部門的巨額不良資產(chǎn)，否則這種金融風(fēng)險就有可能演發(fā)成為全局性的危機。目前解決該問題的思路主要有3個。一是增加銀行核銷呆賬準備金，用于國有大中型企業(yè)的兼并破產(chǎn)與重組；二是繼續(xù)加大利用國內(nèi)外資本市場籌資減債力度；三是通過成立金融資產(chǎn)管理公司，實施“債轉(zhuǎn)股”。由于國家財力有限，核銷呆賬準備金一年只有幾百億元，遠遠不能滿足需要；在國內(nèi)外資本市場能夠籌資的國有企業(yè)基本上具有較好的清償能力，而對于效益差、負債重的國有企業(yè)很難利用這一手段；正在實施的“債轉(zhuǎn)股”也不是解決普遍問題的根本方法。因此，要解決國有企業(yè)的過度負債，處理好銀行的巨額不良資產(chǎn)，還需要在實踐中繼續(xù)探索。

在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程 中，原有就業(yè)制度的弊端越來越多地暴露出來。1995年底，一些國有大中型企業(yè)集中區(qū)域的典型調(diào)查顯示，待剝離的企業(yè)冗員約占企業(yè)職工總數(shù)的1/3，照此比例匡算，全國城鎮(zhèn)公有制經(jīng)濟單位有大約4000－5000萬的人員需要下崗分流，即使按照現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的保守測算估計也要達到2000－3000萬人。那么，國有企業(yè)為每人年支付工資福利等5000元，則一年的人工成本要增加1000－1500億元，大大地影響了企業(yè)的經(jīng)濟效益。近年來實行從政府機關(guān)到國有企業(yè)全面的下崗分流，大批富余人員離開原有的就業(yè)崗位。僅僅靠減員，并未能增效。不但如此，由于我國長期以來客觀存在的巨大就業(yè)壓力，大批下崗分流的人員存在著實際的再就業(yè)困難，政府和企業(yè)仍然需要為其作大量的安排工作，承擔(dān)相當高的冗員問題解決成本。

國有企業(yè)一直承擔(dān)“辦社會”的職能。據(jù)湖南工行課題組的一項統(tǒng)計，1949－1985年，大中型國有企業(yè)非生產(chǎn)性建筑面積達48992萬平方米，工業(yè)生產(chǎn)用房面積卻只有45939平方米，俱樂部與影劇院面積約982萬平方米，職工醫(yī)院有225156個，療養(yǎng)院有19034個，廠辦小學(xué)2909835所1 。分離企業(yè)辦社會負擔(dān)的困難在于，地方各級政府財力有限，一時難以全部接收企業(yè)承擔(dān)的社會職能；還有一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人出于作大資產(chǎn)規(guī)模等原因，不愿剝離這種福利性的社會負擔(dān)；另一方面，由于社會化程度低，附屬的非生產(chǎn)性部門職工也不愿意脫離原企業(yè)。