我們需要什么樣的反腐敗戰略

在一些腐敗嚴重的國家，腐敗已經發展成為專家所說的“系統性腐敗”，國家的最高領導層已經沒有決心或能力懲治腐敗，民眾也已麻木，對政府失去了信心。我們現在的腐敗問題雖然嚴重，但所幸還遠沒有走到這個地步。對我們來說，正確的反腐敗戰略十分重要，而如果不能對腐敗產生的原因和機制有符合實際的、科學深刻的認識，就很難形成一套切合實際、行之有效的反腐敗戰略。沒有這樣一個正確的戰略，即使有領導層的決心和民眾的支持，也很難保證反腐敗不會搞成“割韭菜”，甚至出現越反越多的情況。如果出現這種情況，很多人就不免要靠懷舊來尋求安慰，幻想用老辦法、老思路來解決新問題，甚至對改革開放的方向產生動搖，主張以退回到舊體制為代價來消除腐敗。因此，對腐敗產生的原因和機制進行科學的分析，在此基礎上形成反腐敗策略，具有重要的意義。

國企改革進展緩慢導致的監管真空：收縮國有經濟戰線

----我國目前存在的腐敗問題有一個重要的特點，就是搞腐敗的人當中有相當一部分是國有企業的管理人員。國有企業管理人員腐敗的主要原因之一是國有企業公司治理結構方面存在制度缺陷。概括起來說就是，所有者缺位導致了廣泛存在的內部人控制。

----經過20多年的改革，現在國有企業的管理人員已經獲得了相當大的經營管理自主權，經濟活動也比20年前要復雜得多。面對21萬多家大大小小無處不在的國有企業，國家實際上已經無力對每一個國有企業的管理人員都進行有效的監管。從1994年《監管條例》的監事會，到后來的稽查特派員、企業工委，到今年新制定的監事會條例和剛剛派到67家企業的27個新監事會，政府已經用了6年的時間，變換了三種形式，試圖依托黨政部門來強化對國有企業管理人員的監督。但從現在的情況來看，這種由黨政官員對國企管理人員進行的監督，若能覆蓋那些國家必須控制的具有戰略意義的大型國有企業，就算很不錯了。要用這種辦法來監管多數國有企業尤其是中小企業，恐怕不現實。

----在國家監管力不從心的情況下，明智的選擇就是收縮國有經濟的戰線，通過股權多元化和放開放活中小企業，逐步將民間投資者引入企業，形成眾多非國有投資者分別對自己投資的企業的管理人員進行監管的新機制。在那些規模較小的企業，甚至可以通過所有權和管理權的合一徹底解決監管問題。同時，這樣也可以把那些難于監管的國有資產盡快變現收回，轉投它處。

----然而，由于種種原因，國有企業建立現代企業制度的改革雖然已經進行了6年，但在股權多元化、建立有效的公司治理結構方面一直進展緩慢，國家從中小企業退出的過程也一波三折，坎坷不斷。其結果是，一方面國家作為所有者沒有足夠的監管能力，另一方面有監管能力的非國有投資者又進入不了企業，以致于在很多企業形成了監管真空。解決監管真空的問題或所有者缺位的問題，現在應當說并不是不知道該怎么改，從黨的十四屆三中全會到十五屆四中全會，改革的方向和措施已經說得很清楚了，關鍵的問題是要下決心落實。

----銀行和其他國有金融機構管理人員的腐敗，與國有企業管理人員的腐敗具有大致相同的原因，其實質也是一個公司治理結構和內部監控的問題。

政府對經濟活動過度干預導致的尋租活動：減少干預消滅資金

----對于政府公職人員的腐敗，經濟學家們最常用的解釋是尋租理論。按照這種理論，腐敗產生于政府對經濟活動的過度干預。例如，政府通過發放許可證來限制進出口貿易，從事貿易的企業對發放許可證的官員行賄就很難避免。在轉軌經濟中，尋租活動引起腐敗是一種相當普遍的現象。在轉軌時期，一方面政府對經濟生活的干預仍然十分普遍，另一方面以貨幣為中介的市場交易活動已經有了相當的發展，因此，轉軌時期也很容易成為大規模腐敗的“高發期”。在這個時期防止腐敗的釜底抽薪式的辦法，就是要盡快通過深化改革減少公共權力對市場交易活動的干預和限制，盡可能快地消滅租金本身。

----在我國80年代的改革過程中，價格、匯率等的雙軌制，短缺商品和資源（如火車車皮）的審批和配給制，諸如對彩色顯像管這樣的商品的進口限制，都曾是滋生腐敗的重要土壤。隨著改革的深入和經濟的發展，政府在這些領域的干預取消了，腐敗的土壤被消除了，這類腐敗自然也就不能存在了。與此形成對比的是，現在的經濟生活中仍然存在著十分廣泛的政府干預和對正常市場交易的人為限制，而且近年來出現了一種趨勢，一些政府部門動不動就以“加強宏觀調控”等口號作為掩護，強化行政干預，壓抑市場機制的作用。這種趨勢和反腐敗的需要可謂是南轅北轍。

----租金的產生還有一個重要的原因，就是公職人員被賦予了過大的“自由裁量權”。比如飯店的衛生標準，在執法不嚴的地方，執法人員經常就有很大的自由裁量權。在一些場合，就是因為制定規則的人為了少負責任、少受非議，把規則的標準提高到了不現實的地步，以致“執法必嚴”只能成為一句空話。

體制內監督乏力而體制外監督尚未形成：加快民主和法制建設

----雖然通過深化改革，可以限制公共權力對經濟生活的干預，限制官員的自由裁量權，從而消除很大一部分腐敗的土壤，但還不能將腐敗全部消滅。這是因為公共權力對經濟生活的干預只能限制在一定范圍內，而不可能完全消除。

----所有的公共權力幾乎都可以引起腐敗，而一個社會不可能完全消滅公共權力。比如，司法腐敗、吏治腐敗這兩種最危險的腐敗，都是很難通過限制公共權力的范圍來消滅的（封建時代的君主或受封的諸侯至少要部分承擔司法和吏治腐敗的后果，但由于委托—代理關系的存在，也往往不能控制這些腐敗，這和一個私人業主不能控制自己的公司道理是一樣的）。自由裁量權也一樣。移民官員發放簽證的權力是一種很典型的不能消滅的自由裁量權，因為規則不可能把成千上萬的人的具體情況都事先規定清楚。

----對于必不可少的公共權力和官員的自由裁量權，要防止其濫用，看來首先要靠監督。經過20年的改革，由于政府在經濟生活中的卷入已經大大減少，經濟活動主體已經多元化，體制內監督已經比過去要困難得多。大面積的集體腐敗屢屢發生，而且可以持續很長時間而不被揭露；高層官員的腐敗很少有被其下屬、同事或上司揭發出來，這些都說明體制內監督的效力已相當有限。隨著改革的進一步深化，體制內監督的困難可能還會增加。

----特別值得注意的是，在一些地方，已經出現了私人憑借經濟實力操縱公共權力的現象。正在審理之中的廈門遠華走私案可能就是一個例子。可以預料，隨著改革的進一步深入和非國有部門的進一步發展，這種在發達國家的歷史上發生過的現象在我們這里可能也會越來越多，越來越嚴重。我們必須準備面對一個日益嚴峻的課題：如何保證在財富的占有方面貧富不等的全體公民在政治上享有平等的權利？如何防止公共權力被為富不仁者所操縱？

----看來，關鍵是要按照國家已經確定的方針，加快民主和法制建設。要在保持體制內監督的力度的同時，盡快強化體制外的監督，使全體公民不論貧富、職業和社會地位，都可以通過公開選舉、人民代表大會制度、司法體系和大眾傳媒等途徑行使平等的政治權利，這樣就會對行使公共權力的官員形成全方位的監督。

----在經濟政策方面，有兩點可能也很重要。其一，國家需要通過稅收等手段，實行恰當的收入政策，控制居民的收入差距。其二，要采取更為有力的措施，在加入經濟全球化潮流的同時，首先加快形成統一的、有序競爭的全國市場，靠富裕階層之間的競爭來制約其勢力，使之不能形成區域性的壟斷。在這方面，比爾·蓋茨貴為全球首富卻也得俯首聽從法律裁決，香港的大富豪如此之多而廉政堪稱世界模范，其原因何在很值得我們深思。

崇尚“關系”的社會文化氛圍：培育健康的民間輿論

----腐敗不僅有體制方面的原因，也有社會文化方面的原因。其中最值得指出的可能就是“關系學”。腐敗是關系學的“極品”，是“高級關系學”。腐敗和關系學的相通之處在于，二者都是一種雙方合謀以損害第三方的利益來牟取私利的交易。這個第三方可以是全社會，可以是一個群體，也可以是幾個或一個個人。比如，關系學的入門課是“走后門”。走后門就是在商品短缺的情況下，賣者通過商店的后門給買者一個優先權，使其他潛在買者失去了可能有的購買機會。成克杰靠批地收受賄賂，和當年一個供銷社的售貨員給自己的關系戶搞一點緊俏商品，道理或機制是一樣的。民間的輿論（而不是官方輿論）對于會搞關系、“路子野”的人經常是一種贊賞、佩服、羨慕的態度。沒有路子、不會搞關系的人則經常被人看不起或自卑。這樣一種社會文化氛圍并不是政府創造出來的，也不是哪一個人創造出來的，甚至也不是腐敗分子創造出來的，而是社會共同創造出來的。或許可以把一部分責任推給我們的祖先，因為在我國幾千年的封建社會中早已有“朝中有人好辦事”、“在家靠父母，出門靠朋友”等傳統。這也是人們在一個“人治”而不是“法治”的社會里本能的反應。但無論如何，這樣一種社會文化氛圍對腐敗的形成起了促進作用。很多腐敗分子在成為腐敗分子之前，早已稱得上關系學的“博導”。另一些腐敗分子則是在來自民間的某些關系學高手的拉攏下走上腐敗道路的。因此，只要關系學在中國盛行，腐敗恐怕就不會絕跡。

----消滅關系學的市場，根本的途徑之一在于實行法治和建立規范的市場競爭秩序。在一個法治社會，在一個競爭有序的市場上，關系沒有什么大的用處。實際上，近年來在很多領域關系的意義已經大為降低，人們已經越來越多地愿意花錢而不是求人或欠別人的人情。這就像在管理良好的城市，人們會更多地看地圖而不是找人問路。但是，除此之外，對于目前這種崇尚關系的社會文化氛圍，公眾尤其是知識界是大有可為的。如果有一天我們的社會形成了一種民間輿論，以致于那些通過搞關系、通過合謀損害第三方的利益而牟利的人覺得這樣做是一種見不得人的事情而不是什么值得炫耀的本事，腐敗可能就會后繼無人。相反，如果我們一方面痛恨腐敗，一方面又贊賞關系，那我們實際上是在增加而不是消滅腐敗的土壤。特別值得注意的是，今天的青少年有很多人從小就生活在關系學的世界里，很多孩子從上幼兒園開始就知道自己的爸爸媽媽需要和老師搞好關系。對他們來說，關系學就像水和空氣一樣，已經是這個世界的一個自然組成部分。長此下去，反腐敗也許會一代更比一代難。